II. POSER LES CONDITIONS SYSTÉMIQUES D'UNE POLITIQUE DE L'INNOVATION EFFICACE
A. CONSIDÉRER L'ÉDUCATION ET LA RECHERCHE COMME UN INVESTISSEMENT DE LONG TERME DANS L'INNOVATION
1. L'éducation et la recherche trop longtemps réduites à des coûts
Les travaux des économistes montrent que l'investissement public dans l'éducation 28 ( * ) et la recherche est le plus rentable qui soit, car il s'autofinance par la fiscalité qu'il génère 29 ( * ) . Néanmoins, et notamment en raison du principe de l'annualité budgétaire, l'État a tendance à considérer l'éducation et la recherche comme des coûts, ce qui conduit à un déficit structurel de leur financement .
a) Des dépenses sous-calibrées
• En matière d'éducation
Selon l'INSEE 30 ( * ) , la dépense intérieure d'éducation (DIE) 31 ( * ) a atteint 160,5 milliards d'eurosen 2019 32 ( * ) . Entre 1980 et 2019, elle s'est accrue en moyenne de 1,8 % par an en volume. Néanmoins, en part dans le PIB, la DIE retrouve son point bas de 2007 (6,6 % du PIB), loin des 7,7 % du PIB atteints au milieu des années 1990, progression due notamment à l'effort important des collectivités territoriales avec la mise en place de la décentralisation, ainsi qu'à la revalorisation de la rémunération des enseignants.
Depuis 2010, seule la dépense moyenne pour un élève du premier degré croît chaque année (+ 1,6 % en moyenne par an en euros constants). Celle du second degré recule en moyenne de 0,4 % par an. Dans l'enseignement supérieur, la tendance est encore davantage à la baisse : - 0,8 % en moyenne chaque année depuis 2010 .
Les comparaisons internationales soulignent le décrochage de l'investissement de la France dans l'enseignement supérieur par rapport aux autres pays de l'OCDE.
D'une part, la part du PIB consacrée aux dépenses d'éducation dans l'enseignement supérieur en France (1,4 % en 2016) est bien inférieure à celle des pays les plus performants en matière d'enseignement supérieur 33 ( * ) (2,5 % pour les États-Unis, 2,3 % pour le Canada, 1,9 % pour la Norvège et l'Australie et 1,7 % pour le Royaume-Uni). Seules l'Espagne et l'Italie consacrent une part de PIB au financement de l'enseignement supérieur moins élevée que la France.
D'autre part, comme l'a fait remarquer M. Nicolas Glady 34 ( * ) directeur de Télécom Paris, en citant une étude de l'OCDE 35 ( * ) : « alors que pour l'ensemble des pays de l'OCDE, la dépense moyenne par étudiant s'est accrue de 8 % entre 2010 et 2016, elle a baissé de 5 % en France sur la même période » .
Une étude récente 36 ( * ) montre que la réduction de la dépense totale a été plus prononcée pour les étudiants de l'université que pour ceux des classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) ou des sections de technicien supérieur (STS) . Alors que les effectifs étudiants ont augmenté de 20 % à l'université entre 2010 et 2020, le nombre d'enseignants diminuait de 2 %. Les fortes disparités de financement au sein de l'enseignement supérieur risquent donc de s'aggraver. Actuellement, le coût moyen annuel de la formation stricto sensu varie de 3 700 euros pour une année de licence à près de 13 400 euros pour une année de classe préparatoire aux grandes écoles, soit un rapport de 1 à 4. Or ces écarts tiennent avant tout à la différence de taux d'encadrement et au volume d'heures consacrées aux étudiants.
• En matière de recherche
Antoine Petit a rappelé « l'objectif de Lisbonne, qui vise à consacrer 3 % du PIB aux activités de recherche et de développement. Depuis 25 ans, la France stagne à environ 2,2 % du PIB , alors que la Chine est passée de 0,6 % à 2,2 % du PIB. Le retard de la France concerne à la fois le secteur public et le secteur privé. En effet, le secteur public investit dans la recherche 0,77 % du PIB par rapport à un objectif de 1 % du PIB, et le secteur privé investit dans la recherche 1,44 % du PIB pour un objectif de 2 % ».
Une note récente 37 ( * ) souligne qu' entre 2009 et 2019, les dépenses de R&D ont progressé de 1,76 % par an pour la France, contre 2,97 % pour l'ensemble de l'Europe des 27 . Sur cette période, l'effort de recherche des administrations françaises (mesuré par le ratio DIRDA/PIB) a même diminué, passant de 0,79 % en 2009 à 0,75 % en 2019.
b) Une dégradation inquiétante de la qualité de l'éducation et de la recherche françaises
• En matière d'éducation
L'enquête internationale TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) parue en 2019 révèle une chute importante du niveau des élèves français en mathématiques et sciences en vingt ans et un mauvais classement .
En mathématiques, les enfants français de CM1 et de quatrième arrivent respectivement en dernière et avant-dernière positions par rapport aux autres pays de l'Union européenne. La France n'amène que 2 % de ses élèves de quatrième au niveau avancé en mathématiques, alors qu'ils sont en moyenne 11 % dans les pays de l'Union européenne et 50 % à Singapour ou en Corée du Sud. Par ailleurs, 15 % des élèves français de quatrième n'atteignent pas le niveau bas contre 6 % des élèves européens . Les collégiens français de quatrième en 2019 ont le niveau des élèves de cinquième de 1995 en mathématiques. En 25 ans, la France a perdu une classe en termes de niveau .
L'évaluation des élèves de quatrième en sciences (sciences de la vie, sciences physiques et sciences de la Terre) donne des résultats équivalents, puisque les élèves français sont avant-derniers.
Ces mauvais résultats concernent tous les élèves et toutes les classes sociales. Ainsi, l'étude « Lire, écrire, compter », au cours de laquelle les mêmes questions ont été posées de 1987 à 2017, révèle qu'en 2017, seul 1 % des élèves de CM2 atteint le niveau des 10 % d'élèves obtenant les meilleurs résultats en 1987.
• En matière de recherche
Les auditions ont confirmé l'excellence de la recherche française. Néanmoins, au-delà des performances individuelles des chercheurs français, la position scientifique de la France s'est dégradée depuis vingt ans . L'Observatoire des sciences et techniques 38 ( * ) (OST) a montré le glissement de la France au regard de deux indicateurs :
- le nombre de publications : la France est passée entre 2005 et 2018 du 6 e au 9 e rang, derrière l'Italie en 2015 et derrière la Corée du Sud en 2018. Lors de son audition, Thierry Couhlon a fait remarquer que « les chiffres préliminaires de l'OST indiquaient que les courbes de 2020 montraient un risque d'être rattrapés par l'Australie, l'Espagne et le Canada » 39 ( * ) ;
- leur impact, mesuré par le nombre de citations : la position de la France se dégrade à partir de 2013, et passe, entre 2005 et 2017, du 5 e au 8 e rang .
La spécialisation de la France dans des disciplines scientifiques où il y a peu de publications au niveau mondial 40 ( * ) peut expliquer la perception de moindre excellence. Selon Antoine Petit, président-directeur général du CNRS, même la supériorité incontestée de la France dans le domaine des mathématiques est menacée : « le nombre de professeurs de mathématiques à l'université a été divisé par deux au cours des dix dernières années. [Cela] conduit à former moins d'étudiants et donc à abaisser le niveau. » Par conséquent, même si, « actuellement, la France se situe au premier rang mondial dans le domaine des mathématiques, [il] fai[t] la prédiction que nous ne le serons plus dans dix ans. » 41 ( * )
2. Investir massivement dans les premiers maillons de l'innovation que sont l'éducation et la recherche fondamentale
La recherche fondamentale se situe au coeur de l'innovation . En effet, si la plupart des domaines qui seront porteurs dans vingt ou trente ans n'existent pas encore, c'est de la recherche fondamentale que seront issues les applications disruptives de demain. Comme le disait Alain Fuchs, président de l'université Paris Sciences et Lettres (PSL), « si on veut installer et garder une avance technologique, et non juste rattraper notre retard sur des sujets d'actualité, il faut favoriser les avantages longs et donc mettre le paquet sur la recherche » 42 ( * ) .
Toutefois, une recherche fondamentale de haut niveau exige au préalable la formation des futurs chercheurs à la rigueur scientifique ainsi que des connaissances solides dans les matières scientifiques, et ce dès le plus jeune âge. Un investissement massif dans l'éducation est donc nécessaire à tous les niveaux pour améliorer à la fois la qualité de l'enseignement et le niveau des élèves.
a) Attirer les talents
Pour disposer d'une recherche et d'un enseignement de qualité, il faut être en mesure d'attirer des talents, ce qui passe par l'offre de salaires et d'un environnement de travail attractifs . Les comparaisons internationales ne jouent pas en notre faveur.
Le classement établi par l'Organisation de coopération et de développement économiques 43 ( * ) (OCDE) permet de comparer les rémunérations perçues par les enseignants des différents pays de la zone Euro . Classée 8 e de la zone Euro il y a deux ans (selon le salaire annuel brut d'un enseignant du secondaire en 2017), la France est désormais en 9 e position .
Les salaires des enseignants français sont inférieurs de 7 % à la moyenne des pays de l'OCDE en début de carrière et de 10 à 15 % au bout de 15 ans de carrière. Sont concernés aussi bien les professeurs du primaire, du secondaire que du lycée. Entre la France et l'Allemagne, les salaires vont du simple au double.
Sur une longue période, l'attractivité du métier d'enseignant en France a fortement diminué , comme en témoigne la comparaison entre le salaire des professeurs et le salaire minimum de croissance (SMIC). Dans les années 1980, l'enseignant en début de carrière percevait entre 2 et 2,5 fois le SMIC tandis qu'il perçoit maintenant 1,2 fois le SMIC. Ce déclassement relatif, également causé par l'augmentation du SMIC, entraîne une crise dans le recrutement des enseignants . Ainsi, 100 postes de certifiés en mathématiques en 2021 (140 en 2020) sont restés non pourvus. Il suscite également des inquiétudes sur le niveau des professeurs recrutés.
Les écarts de rémunération des enseignants-chercheurs et chercheurs entre la France et les grandes nations de l'innovation sont plus difficiles à analyser, compte tenu de la grande autonomie des établissements de recherche et d'enseignement supérieur en matière de politique salariale à l'étranger. Toutefois, les premiers résultats d'une étude menée actuellement par le Pr. El-Mouhoub Mouhoud à l'échelle europénne montrent des écarts d'un à trois en défaveur de la France : « nous créons les conditions du départ de nos chercheurs ! » 44 ( * )
Les organismes nationaux de recherche français restent attractifs pour les jeunes chercheurs, comme en témoigne le tiers de chercheurs étrangers recrutés chaque année par le CNRS. En revanche, ils rencontrent plus de difficultés à recruter des chercheurs plus expérimentés à fort potentiel, non seulement parce que les salaires français sont nettement inférieurs à ceux de leurs collègues de l'OCDE, mais également parce qu'ils ne sont pas en mesure de leur offrir des conditions de travail suffisamment compétitives par rapport à celles offertes par nos concurrents .
L'exemple cité par Nicolas Glady est éclairant : « Un chercheur voudra toujours rejoindre une équipe où ses collègues le tireront vers le haut et un laboratoire qui lui donnera une chance de participer à de grandes découvertes. L'argent n'est pas le facteur le plus important, mais c'est un moyen. Pourquoi un chercheur de carrure internationale irait-il dans un laboratoire où il aurait cinq fois moins de moyens que dans un pays voisin ? En Suisse, un salaire « environné » - j'insiste sur ce terme - comprend le salaire de la personne recrutée, mais aussi les financements pour le recrutement des doctorants et les frais de fonctionnement. Une personne de niveau international pèse donc de l'ordre d'un million d'euros. Dans le meilleur des cas, ce montant est cinq fois inférieur en France. »
À l'instar des autres pays, la France a introduit, avec la création de l'ANR en 2005, une procédure sélective de financement de la recherche sur projet 45 ( * ) . Toutefois, la réduction drastique des moyens mis à la disposition de l'ANR à partir de 2008 a entraîné un effondrement des taux de succès des appels à projets 46 ( * ) , aboutissant à ce que Gilles Bloch, directeur général de l'Inserm, a qualifié d'« aberration : nous finissions par passer plus de temps à rédiger des projets et à les évaluer qu'à travailler à la paillasse » 47 ( * ) .
Un redressement du budget de l'agence a été décidé en 2016, mais il a fallu attendre la loi de finances pour 2021 pour que le budget d'intervention dépasse un milliard d'euros (1,19 milliard d'euros) et permette un taux de succès aux appels à projets génériques de 22,9 % . Pour autant, plusieurs intervenants ont regretté des montants de financement nettement plus faibles que dans d'autres pays, permettant de financer seulement « un post-doc ou un thésard sur trois ans » et obligeant donc les chercheurs à multiplier les demandes de financement.
b) Promouvoir les sciences
Alors que les sciences n'ont jamais été aussi nécessaires pour développer les innovations qui permettront de répondre aux défis sociétaux auxquels nous sommes confrontés, la France doit faire face à une baisse drastique du niveau général en sciences et à une crise des vocations scientifiques .
La promotion des sciences passe donc par une double action :
- le renforcement des formations scientifiques en amont . Les mauvais classements des élèves français en mathématiques et en sciences ne sont pas une fatalité, comme l'illustre l'Allemagne, qui, en réaction aux résultats alarmistes des enquêtes Pisa de 2000, a su en une décennie améliorer les résultats de son système éducatif. Si les causes du mauvais niveau des élèves français en mathématiques dépassent de loin l'objet du présent rapport, trois thèmes ont été régulièrement abordés au cours des auditions : la formation initiale et continue des enseignants, et en particulier des professeurs des écoles 48 ( * ) ; la question de l'enseignement des sciences en général et des mathématiques en particulier 49 ( * ) et le nombre d'heures consacrées à leur enseignement. À cet égard, la dernière réforme du lycée qui a supprimé l'enseignement des mathématiques du tronc commun a été unanimement critiquée au cours des auditions 50 ( * ) ;
- l'augmentation du nombre de jeunes aspirant à devenir ingénieurs et scientifiques : Xavier Jaravel a insisté sur le fait qu'« il existe en France, comme dans d'autres pays du monde, un large vivier de talents (lycéens ou étudiants) disposant des aptitudes et de la formation nécessaires pour se tourner vers les carrières de la science, de l'innovation et de l'entrepreneuriat, mais qui ne choisissent pas cette voie. La cause est souvent un manque d'information et de sensibilisation à ces métiers, lié à l'influence du milieu (la famille, mais aussi le territoire) et aux aspirations ». Plusieurs intervenants ont utilisé le terme d'autocensure de la part des filles et des jeunes issus des classes sociales les moins favorisées vis-à-vis des carrières scientifiques. Il convient donc de mener une politique ciblée en direction de ces publics et qui s'appuie sur le « rôle modèle » 51 ( * ) afin de les inciter à se lancer dans des carrières scientifiques .
c) Faire de l'éducation et de la recherche fondamentale une priorité budgétaire
Vingt-deux ans après le conseil européen de Lisbonne qui fixait à chaque État membre l'objectif de consacrer 3 % du PIB aux activités de recherche et développement, la France n'a toujours pas atteint cet objectif. Après des années de restriction budgétaire, la loi de programmation de la recherche 52 ( * ) permet à la France de combler son retard en matière de recherche. Au-delà de ce rattrapage vital, un effort financier supplémentaire sera indispensable pour adapter les rémunérations des chercheurs aux standards internationaux, mieux calibrer les montants financiers des appels à projets et augmenter les crédits récurrents des laboratoires pour assurer le financement de projets de recherche dans la durée .
Par ailleurs, le « choc d'éducation » à tous les niveaux prôné par cette mission d'information exige également d'en faire une priorité budgétaire .
L'enseignement supérieur doit faire l'objet d'un investissement massif dans les plus brefs délais et la mission d'information appelle de ses voeux l'adoption d'une loi de programmation de l'enseignement supérieur . Celle-ci doit s'accompagner d'une réforme profonde de la stratégie d'investissement dans l'enseignement supérieur pour gagner en équité et en efficacité 53 ( * ) .
Enfin, au-delà de l'indispensable augmentation des rémunérations des enseignants, la promotion des sciences exige à la fois la mise en place d'une stratégie au plus haut niveau de l'État et des moyens financiers et humains pour la mettre en oeuvre .
* 28 Ce terme est utilisé dans ce chapitre de manière générique et englobe toutes les formations de l'école primaire à l'enseignement supérieur.
* 29 Cf. pour les dépenses d'éducation Hendren (N.) et Sprung-Keyser (B.) (2020): « A Unified Welfare Analysis of Government Policies », The Quarterly Journal of Economics , vol. 135, n° 3.
* 30 France, portrait social , édition 2020. INSEE Références.
* 31 Elle rassemble toutes les dépenses effectuées par l'ensemble des agents économiques (administrations publiques centrales et locales, entreprises et ménages) pour les activités d'éducation : enseignement scolaire et extrascolaire de tous niveaux, organisation du système éducatif (administration générale, orientation, documentation pédagogique et recherche sur l'éducation), activités destinées à favoriser la fréquentation scolaire (cantines, internats, médicine scolaire, transports) et dépenses demandées par les institutions (fournitures, livres, habillement).
* 32 La DIE en 2020 a atteint 160,6 milliards d'euros, en quasi-stabilité par rapport à 2019. Toutefois, la crise sanitaire liée à la Covid-19 fait de l'année 2020 une année particulière. C'est la raison pour laquelle vos rapporteurs ont préféré retenir l'analyse à long terme réalisée par l'INSEE l'année précédente.
* 33 Institut Montaigne, Enseignement supérieur et recherche : il est temps d'agir , avril 2021.
* 34 Audition du 8 février 2022.
* 35 OCDE : « Regards sur l'éducation », 2020.
* 36 Gabrielle Fack et Elise Huillery : « Enseignement supérieur : pour un investissement plus juste et plus efficace », Les notes du conseil d'analyse économique , n° 68, décembre 2021.
* 37 Ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation : note flash du SIES, 01, janvier 2022.
* 38 Observatoire des sciences et techniques, La position scientifique de la France dans le monde entre 2005 et 2018 , février 2021.
* 39 Audition du 1 er février 2022.
* 40 La France a un profil disciplinaire très différent des autres pays intensifs en recherche. Elle est la plus spécialisée en histoire et archéologie, en mathématiques, en sciences de l'univers et en immunité et infection, quatre des domaines où il y a le moins de publications à l'échelle internationale. L'excellence dans les domaines scientifiques les moins fréquentés donne une moindre impression d'excellence.
* 41 Audition du 18 janvier 2022.
* 42 Audition du 23 février 2022.
* 43 Cf. étude précitée de l'OCDE : « Regards sur l'éducation », 2020.
* 44 Audition du 8 février 2022.
* 45 Au cours de son audition, l'ANRT a rappelé que la France faisait partie des pays dans lesquels le financement de la recherche sur projet est le plus faible. C'est également l'un des pays dans lesquels le taux de succès des projets candidats est le plus bas.
* 46 Moins de 10 % pour l'appel à projets générique en 2015.
* 47 Audition du 2 mars 2022.
* 48 Un rapport de l'IGEN de 2006 montrait que 80 % des enseignants du primaire n'ont pas suivi un cursus scientifique dans l'enseignement supérieur.
* 49 Alors que la France a des résultats spectaculaires au niveau mondial en recherche pédagogique en mathématiques, celle-ci n'est pas prise en compte par l'écosystème de l'éducation nationale.
* 50 Le président de la République s'est engagé à réintégrer les mathématiques dans le tronc commun dès la première. Toutefois, pour la rentrée 2023, il s'agira d'une option laissée à la discrétion des élèves.
* 51 Le rôle modèle (role model) est une personne dont le comportement peut être une stimulation pour d'autres personnes. Ainsi, une étude française réalisée par Julien Grenet, Thomas Breda, Marion Monnet et Clémentine Van Effenterre sur le choix des jeunes lycéennes de se tourner vers des classes préparatoires scientifiques a montré que lorsqu'une femme scientifique présente son parcours et sa carrière devant les élèves durant deux heures, le nombre de lycéennes postulant aux classes préparatoires scientifiques augmente de 50 %.
* 52 Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020.
* 53 L'étude précitée de Gabrielle Fack et d'Elise Huilery donne des pistes : diminuer les disparités entre formations en augmentant l'investissement en licence et en master ; agir en amont sur l'orientation des élèves pour mieux guider les choix ; améliorer l'accès à l'enseignement supérieur des élèves les plus modestes ; orienter les postes et les moyens supplémentaires vers les filières qui présentent le rendement relatif le plus élevé, à savoir les filières scientifiques et techniques.