La préparation et la mise en oeuvre du plan de relance

Rapport d'information n° 571 (2021-2022) de M. Jean-François HUSSON , fait au nom de la commission des finances, déposé le 9 mars 2022

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N° 571

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 mars 2022

RAPPORT D' INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) pour suite à donner à l' enquête de la Cour des comptes , transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur l' élaboration , la composition , le pilotage et la mise en oeuvre des crédits du plan de relance ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice_présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .

LES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

La commission des finances du Sénat a demandé le 17 décembre 2020 à la Cour des comptes, en application du 2° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), de réaliser une enquête sur la mise en oeuvre du plan de relance.

Face aux effets de la crise sanitaire et économique et après les mesures prises dans le cadre du plan d'urgence (prêts garantis par l'État, fonds de solidarité, activité partielle, etc.), le plan de relance a été présenté en septembre 2020, pour un montant total de 100 milliards d'euros, dont 86 milliards d'euros à la charge de l'État et 9 milliards à la charge des administrations de sécurité sociale, 5 milliards d'euros étant financés par la Banque des territoires et Bpifrance.

Composition du plan de relance présenté en septembre 2020

(en milliards d'euros)

AE : autorisations d'engagement. APLD : activité partielle de longue durée. ASSO : administrations de sécurité sociale. Cnaf : Caisse nationale d'allocations familiales (majoration exceptionnelle de l'allocation de rentrée scolaire). PIA : programme d'investissements d'avenir.

Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances pour 2021.

Cette demande avait pour objet une analyse de la conception et du contenu du plan de relance, ainsi que de son articulation avec le plan d'urgence engagé en 2020 et le plan de relance européen. Le rapporteur général, chargé du suivi de cette demande en tant que rapporteur spécial de la mission « Plan de relance », a indiqué aux magistrats chargés de cette enquête sa volonté que soient examinées les modalités de pilotage du plan, tant au niveau des services de l'État que des opérateurs, mais aussi l'association des collectivités territoriales.

Le Premier président de la Cour des comptes, M. Pierre Moscovici, accompagné des magistrats qui ont conduit cette enquête, a présenté à la commission les résultats de leurs travaux le 9 mars 2022, dans le cadre d'une audition « pour suite à donner ».

Le rapporteur spécial a également reçu en audition, le 18 mars 2022, Mme Mélanie Joder, directrice du budget, et M. Vincent Menuet, secrétaire général du plan de relance, afin de recueillir leurs observations sur les conclusions de la Cour. Cette audition était ouverte aux membres de la commission.

I. L'ACCENT A ÉTÉ MIS SUR LA RAPIDITÉ D'EXÉCUTION DU PLAN DE RELANCE

A. UNE MISE EN oeUVRE ASSEZ RAPIDE QUI BÉNÉFICIE DÈS LORS À PLUSIEURS DISPOSITIFS DÉJÀ EXISTANTS ET A PU INDUIRE UNE MOINDRE EXIGENCE DANS LA SÉLECTION DES PROJETS RETENUS

La Cour considère que le plan de relance a été conçu et mis en oeuvre rapidement, bénéficiant notamment de l'allégement du cadre juridique européen.

Pour mémoire, ce plan, présenté en septembre 2020, devait permettre de retrouver d'ici à l'été 2022 le niveau d'activité économique d'avant crise, à l'aide de mesures non pérennes (à l'exception de la baisse des impôts de production), et de contribuer à une augmentation du niveau d'activité de 4 points de PIB sur la période 2020-2025.

Toutefois, la rapidité a été permise par la reprise, pour partie, de mesures déjà existantes .

Le plan de relance a ainsi apporté des financements complémentaires à des dispositifs lancés auparavant : MaPrimeRénov', bonus écologique et prime à la conversion, projets d'infrastructures déjà inscrits dans les contrats de plan État-régions (CPER), fonds pour la recherche en aéronautique civile (CORAC), programme d'investissements d'avenir 4 (PIA 4), programmes de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), mesures en faveur de l'emploi des jeunes, accélération de la mise en oeuvre de la loi de programmation pour la recherche... Des financements ont ainsi été apportés à des mesures jusqu'alors dépourvues de crédits : c'est le cas des investissements sur le réseau SNCF ou d'actions en faveur de la biodiversité.

Le plan de relance soutient également des mesures nouvelles telles que le plan « hydrogène », le fonds de réhabilitation des friches, l'aide à la relance de la construction durable pour les communes qui dépassent des objectifs de densité et la baisse des impôts de production.

La rapidité de mise en oeuvre, caractérisée notamment par le lancement et l'attribution rapides d'appels à projets, a pu selon la Cour avoir pour contrepartie une moindre exigence dans la sélection des projets retenus , avec un risque d'effet d'aubaine et une conditionnalité insuffisante. La Cour cite l'exemple des mesures de soutien à la demande en véhicules propres. Elle a aussi analysé le processus de sélection des projets liés à la transition énergétique des équipements sportifs, émettant un doute sur la qualité des instructions menées au niveau territorial. Cette rapidité a pu conduire à sélectionner des projets déjà prêts, alors que d'autres projets, pourtant en accord avec les priorités du plan de relance, nécessitaient une instruction plus approfondie et ne satisfaisaient donc pas les objectifs de décaissement rapide.

B. L'HÉTÉROGÉNÉITÉ DU PLAN ET UN SUIVI INCOMPLET RENDENT PLUS DIFFICILE SON ÉVALUATION

Dès la présentation du plan de relance à la fin 2020, la commission des finances avait noté que la mission « Plan de relance » contenait un grand nombre de mesures ne relevant pas de la relance économique , au point qu'elle constituait un véhicule commode pour certaines dépenses , et que d'autres mesures auraient plutôt dû prendre place dans le plan d'urgence ^{1 ( * )} .

Après plus d'une année de mise en oeuvre, la Cour des comptes constate elle aussi que certaines mesures ne relèvent pas de la relance, mais des dépenses ordinaires des ministères . La Cour cite notamment la subvention exceptionnelle attribuée à France Compétences, le versement d'intérêts à des tiers dans le cadre du PIA 4 pour des dotations antérieures à 2020, le versement de crédits dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) ou la création de places pour les études des néo-bacheliers (liée au taux de réussite élevé à cet examen).

S'agissant de France Compétences , les services de l'État soulignent, dans une réponse aux observations de la Cour communiquée au rapporteur spécial, que la subvention de 750 millions d'euros prévue par le projet de loi de finances pour 2021 avait pour objectif de financer le développement de l'alternance en réponse aux difficultés d'insertion professionnelle subies par les jeunes dans le contexte de crise sanitaire. La Cour des comptes souligne toutefois que, au-delà des effets liés à la crise sanitaire, le financement introduit dans le cadre du plan de relance pallie également, pour partie, le déficit structurel de l'opérateur.

Parmi les mesures relevant plutôt de l'urgence , la Cour recense la compensation des pertes de recettes pour les collectivités territoriales, la majoration de l'allocation de rentrée scolaire ou encore les mesures en faveur du secteur de la culture.

La limite entre le plan de relance, le PIA 4 et le plan France 2030 manque également de clarté. Un montant de 11 milliards d'euros figure à la fois dans le PIA 4 et dans France Relance. Les services de l'État font valoir que le PIA, bien connu des bénéficiaires, constitue le principal vecteur de mise en oeuvre des financements de recherche et d'innovation de l'État et qu'il a donc été réutilisé pour les financements alloués dans ce domaine par le plan de relance.

En tout état de cause, le nombre très élevé des mesures ne permet pas d'apprécier le plan dans son ensemble. Aucune liste complète des mesures n'est d'ailleurs disponible. Le tableau de bord publié sur Internet par le Gouvernement demeure limité et son outil de suivi interne, « Pilote Relance », plus détaillé avec 109 mesures, est encore loin d'être exhaustif.

La directrice du budget, entendue par le rapporteur spécial, a souligné l'importance des informations mises à la disposition du Parlement et du public (documents budgétaires, rapports du comité d'évaluation du plan de relance dirigé par M. Benoît Coeuré...).

Le comité d'évaluation du plan de relance, dans son premier rapport rendu public en octobre 2021 ^{2 ( * )} , constatait également qu'il était trop tôt pour se prononcer sur l'impact du plan de relance : si la croissance a retrouvé dès la fin 2021 son niveau d'avant-crise, il n'est pas possible d'indiquer dans quelle mesure le plan de relance y a spécifiquement contribué.

C. LA GESTION BUDGÉTAIRE IMPLIQUE DES RELATIONS COMPLEXES ENTRE LA DIRECTION DU BUDGET ET LES DIRECTIONS « MÉTIER »

S'agissant de la gestion budgétaire du plan de relance , la Cour des comptes apprécie le fait qu'une partie des dépenses soient identifiées et isolées au sein d'une mission spécifique du budget général, intitulée « Plan de relance ». Elle note toutefois que « ce choix n'est pas rigoureusement conforme aux principes de la LOLF », pour des motifs qu'avait déjà soulevés le rapporteur spécial lors de la présentation de cette mission ^{3 ( * )} : les programmes portent des dépenses qui relèvent en réalité de diverses politiques publiques, les objectifs et indicateurs de performance sont limités et peu informatifs.

En outre elle note la complexité de cette gestion budgétaire, notamment les délégations de gestion, les transferts de crédits et le « rôle inhabituel » donné à la direction du budget, qui a reçu pour mission d'encourager les services ministériels non pas à réaliser des économies, mais à consommer les crédits le plus rapidement possible. Dans certains cas, des crédits versés aux opérateurs reviennent sous forme de fonds de concours dans le budget de l'État, ce qui devra être pris en compte lors de l'analyse de l'exécution du budget afin d'éviter les doubles comptes.

Selon la directrice du budget, cette chaîne de dépense, malgré sa complexité, a assuré un équilibrage efficace entre le pilotage centralisé par le ministère chargé des finances et l'action mise en oeuvre par les ministères « métiers ». Selon les éléments apportés par sa direction, la nomenclature d'exécution, en budgets opérationnels de programme (BOP) et unités opérationnelles (UO), a été construite dès le départ en lien avec chaque ministère concerné, en fonction des caractéristiques des dispositifs, des circuits de gestion existants et des modes de fonctionnement propres à chaque ministère.

Des réponses apportées par les services de l'État, il ressort toutefois que certains ministères « métier » partagent l'analyse de la Cour. Le ministère de l'intérieur a fait valoir que la mise en place de budgets opérationnels de programme (BOP) déconcentrés aurait permis une gestion moins complexe qu'un BOP ministériel décliné en unités opérationnelles (UO) déconcentrées.

En outre, la Cour porte un regard critique sur les dépenses de communication consacrées par le Gouvernement à la mise en oeuvre du plan de relance. La campagne nationale de promotion du plan de relance a eu un coût de 17 millions d'euros en 2021, jugé élevé par la Cour ^{4 ( * )} . De nombreux supports de communication ont été utilisés et les préfets ont reçu un vade-mecum de promotion de la relance. La communication autour du bilan de France Relance a d'ailleurs cessé le 1 ^er octobre 2021, conformément aux règles applicables en période pré-électorale. Au total, la Cour considère que les moyens financiers mobilisés ont été « particulièrement importants » par rapport à d'autres plans de communication menés par le Gouvernement, et que « la justification d'un tel montant de dépenses apparaît incertaine ».

II. UNE MISE EN OEUVRE SOUMISE À DES RISQUES PERSISTANTS

A. DES FINANCEMENTS EUROPÉENS SOUMIS À DES PROCESSUS COMPLEXES

Début mars 2022, la Commission a versé 7,4 milliards d'euros à la France au titre de la première tranche du soutien financier attribué par la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR), faisant suite à un préfinancement de 5,1 milliards d'euros le 19 août 2021.

Le remboursement européen de certaines dépenses du plan de relance est toutefois soumis à certains risques .

Les versements sont en effet conditionnés à la présentation de pièces justificatives attestant de la réalisation de 175 « cibles » et « jalons » , notamment des réformes structurelles (gouvernance des finances publiques, trajectoire pluriannuelle de redressement des finances publiques, etc.), et à l'atteinte de cibles quantitatives. Cette procédure est distincte de celle des fonds structurels, dont les versements interviennent sur présentation de justificatifs de dépenses.

En outre, les versements nécessitent la mise en place d'un dispositif d'audit et de contrôle, qui peut être relativement lourd pour l'État en coûts de gestion et difficile à appliquer pour les organismes et administrations peu habituées aux financements européens ou dotés de moyens moins importants (certains ministères, mesures déconcentrées...). À titre d'exemple, le contrôle a posteriori sera difficile pour certaines aides du ministère de la culture destinées à des milliers de petits bénéficiaires.

En outre, s'il est théoriquement possible de mobiliser deux ressources européennes en co-financement sur un projet d'investissement éligible, le double financement est prohibé pour un même coût. Comme l'explique un guide publié par l'ANCT ^{5 ( * )} , « lorsque les États membres décident de financer un projet d'investissement simultanément au titre des fonds de la politique de cohésion et de la FRR, les conditions de financement doivent être remplies dans les deux processus et les mêmes dépenses ne peuvent pas être remboursées doublement. Une véritable discipline quant au suivi de chaque dépense/coût s'impose alors . »

Malgré la tenue de réunions techniques avec l'ANCT, notamment au sujet des mesures du plan national de relance et de résilience (PNRR) pouvant se recouper avec celles soutenues par le fonds européen de développement régional (FEDER), et la publication en août 2021 d'une circulaire du Premier ministre de 41 pages sur les modalités de mise en oeuvre du PNRR ^{6 ( * )} , Régions de France a indiqué au rapporteur spécial qu'il demeure un risque de pertes de crédits européens en raison des règles de non-cumul des fonds structurels. En pratique, une coopération est nécessaire entre l'ensemble des acteurs sur les intentions de financement, avec un pilotage national, afin d'éviter un risque d'éviction des fonds structurels, qui ne pourraient pas être consommés si la FRR est utilisée pour la même dépense.

B. LES LIMITES DU PLAN DE RELANCE EN TERMES DE TERRITORIALISATION DEVRONT ÊTRE PRISES EN COMPTE DANS LE CADRE DU PLAN DE RÉSILIENCE ET DU PLAN FRANCE 2030

Un dixième des dépenses ont été destinées directement aux collectivités territoriales : compensation des pertes et recettes (4,2 milliards d'euros), soutien à l'investissement public local (2,6 milliards d'euros), mesures sectorielles (3,7 milliards d'euros).

M. Vincent Menuet, secrétaire général du plan de relance, a rappelé lors de son audition que les communes dont plus de 15 % de la population réside dans un quartier de la politique de la ville (QPV) ont bénéficié de 27 % de l'enveloppe exceptionnelle consacrée aux communes par le plan de relance au titre de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) en 2020 (soit 340 millions d'euros environ), alors qu'elles comprennent 22 % de la population. Celles situées en zone de revitalisation rurale (ZRR) ont pour leur part reçu 22 % de cette enveloppe pour 16 % de la population ^{7 ( * )} .

Toutefois, il ressort des données relatives aux attributions de DSIL que celles-ci ont été attribuées, en 2020, de manière très différente selon les territoires , le montant de DSIL par habitant variant de 1,4 euro dans les Hauts-de-Seine à 43,8 euros en Lozère.

Montant des subventions au titre de la DSIL, par habitant

(en euros par habitant)

Source : commission des finances, données : ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, DSIL exceptionnelle en 2020, 25 mars 2021 ^{8 ( * )}

Une étude d'Intercommunalités de France ^{9 ( * )} attribue cette différence notamment à la présentation par certaines collectivités de projets plus importants (par exemple des projets d'aménagement, de réhabilitation ou de rénovation de bâtiments) et bénéficiant de taux de subvention plus élevés. La même étude note que la DSIL exceptionnelle, contrairement à la DSIL classique, n'est pas corrélée avec le potentiel fiscal, et qu'elle n'a pas eu d'effet redistributif entre les territoires. Les deux tiers des communes de plus de 100 000 habitants ont réussi à obtenir au moins un financement de la DSIL exceptionnelle contre moins de 3 % des communes de moins de 1 000 habitants.

Par ailleurs, si le montant du plan de relance financé sur le budget général de l'État est très important, le co-financement par les collectivités territoriales devra également être évalué. Régions de France estime la participation des régions à 15 milliards d'euros, en incluant les accords de relance signés avec le gouvernement.

La Cour note que le rôle des préfets , par rapport à une gestion centralisé, s'est accru au cours de la mise en oeuvre du plan de relance . Certaines mesures ont été déconcentrées car ceux-ci étaient mieux à même d'identifier les projets pertinents. Le suivi territorial, remonté au secrétariat général au plan de relance, a permis d'identifier des difficultés.

Elle observe toutefois un manque de coordination entre les différents supports de contractualisation entre l'État et les collectivités : la mise en cohérence des différents outils de contractualisation existants, prévue par l'accord de partenariat État-régions du 28 septembre 2020, n'aurait pas été mise en oeuvre.

La signature des contrats de relance et de transition écologique (CRTE), qui devait avoir lieu avant la fin juin 2021, a été repoussée à la fin de l'année ; au 14 janvier 2022, 635 CRTE sur 845 avaient ainsi été signés. Toutefois des difficultés ont été signalées : les financements nouveaux n'apparaissent pas toujours clairement, tous ne sont pas regroupés dans le contrat et les communes ne sont pas systématiquement associées à la signature des CRTE.

Comme l'a indiqué Régions de France au rapporteur spécial, de nombreux élus locaux et porteurs de projets ont éprouvé des difficultés de compréhension quant à l'articulation entre les accords de relance d'une part, les CPER et leurs volets territoriaux, les CRTE et les fonds européens d'autre part. Il apparaît en particulier que les CRTE ajoutent une couche administrative par rapport aux contrats territoriaux existants, sans pour autant apporter une allocation budgétaire réelle. L'élaboration des accords de relance a pu être ralentie dans certains territoires en raison du temps nécessaire pour comprendre et expliquer ces différents processus de concertation et de négociation.

Une difficulté particulière pour les collectivités, mais aussi pour les entreprises, résulte également du nombre conséquent des appels à projet lancés rapidement sur les thématiques très variées du plan de relance, souvent avec des critères et un guichet spécifiques.

L'État aurait certainement gagné à s'appuyer plus sur les régions, chefs de file du développement économique, en concevant des appels à projet co-construits et mieux adaptés aux réalités locales. Par exemple, la plupart des dispositifs relatifs au volet « agriculture » du plan de relance ont été pilotés par une agence nationale (France AgriMer) et par les services déconcentrés de l'État, alors que des dispositifs étaient ouverts par les régions et auraient pu être plus simples d'accès pour les bénéficiaires, mieux les cibler et assurer un effet levier supérieur entre les crédits du plan de relance français et les fonds européens gérés dans le cadre du FEADER.

En outre le suivi territorial est difficile . Il manque un recensement complet des mesures mises en oeuvre territoire par territoire : les dossiers de presse d'avancement sont souvent organisés par secteur (quartiers prioritaires, souveraineté alimentaire, etc.) sans fournir une revue de déploiement des mesures par région ou par département. Or une meilleure publication des données relatives au développement territorial permettrait , selon la Cour, de mieux mobilier les différents acteurs .

Enfin, la Cour note une inégalité d'accès au plan de relance entre les collectivités. Les communes rurales ont eu plus de difficulté à accéder aux dispositifs en raison du manque d'ingénierie pour présenter des projets, et les aides à l'ingénierie de l'ANCT ont été insuffisantes. Il en est de même des très petites entreprises (TPE) et des artisans.

L'ensemble de ces conclusions devront être prises en compte dans la mise en oeuvre du plan France 2030 . Un recours excessif à des appels d'offres définis au niveau national serait source d'inefficacité, alors que les collectivités disposent de la connaissance des spécificités et des forces de chaque territoire.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

- Mme Mélanie JODER, directrice du budget.

- M. Vincent MENUET, secrétaire général chargé du plan de relance.

TRAVAUX DE LA COMMISSION :
AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le mercredi 9 mars 2022, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur l'élaboration, la composition, le pilotage et la mise en oeuvre des crédits du plan de relance.

M. Claude Raynal , président . - Mes chers collègues, nous allons procéder à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée à la demande de notre commission en application du 2° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, sur la préparation et la mise en oeuvre du plan de relance.

Nous avons le plaisir d'accueillir M. le Premier président de la Cour des comptes, Pierre Moscovici, ainsi que le président de la formation interchambres chargée de cette enquête, M. Christian Charpy.

Monsieur le Premier président, votre présence témoigne de l'importance que votre institution accorde à une politique publique qui, il est vrai, mobilise 100 milliards d'euros.

À l'issue de votre exposé, le rapporteur général Jean-François Husson nous livrera son analyse en tant que rapporteur spécial de la mission « Plan de relance ».

Afin de prendre en compte, comme il est de tradition, les observations des administrations, M. Husson auditionnera la direction du budget et le secrétariat général du plan de relance, par visioconférence, le vendredi 18 mars à 16 heures 30. Cette audition sera ouverte à l'ensemble des membres de notre commission.

M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes . - Je vous remercie de m'avoir invité à vous présenter le rapport de la Cour des comptes relatif à la préparation et à la mise en oeuvre du plan de relance.

La Cour des comptes a pour mission de nourrir le débat public, d'éclairer la décision et de contribuer à votre contrôle vigilant des dépenses publiques. La Constitution lui confie une mission d'assistance au Parlement, qui me tient beaucoup à coeur. Notre institution entretient d'excellentes relations avec le Sénat.

Je suis accompagné d'une partie de ceux qui ont mené à bien ce travail de grande ampleur, ayant mobilisé l'ensemble des chambres : le président Christian Charpy, MM. Louis-Paul Pelé et Lionel Vareille et Mme France Thery, rapporteurs, ainsi que M. Géraud Guibert, contre-rapporteur.

Ce rapport répond à la saisine du président de votre commission en date du 17 décembre 2020. Il fait suite à des publications antérieures de la Cour des comptes, en particulier au rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin dernier et au rapport sur la stratégie de finances publiques pour la sortie de crise, réalisé, également en juin dernier, à la demande du Président de la République et du Premier ministre. Ces deux rapports traitent notamment du renforcement de notre croissance potentielle.

Par ailleurs, le rapport public annuel que j'ai présenté devant votre assemblée il y a peu est entièrement consacré à la gestion de la crise sanitaire et économique. En outre, la Cour des comptes a récemment publié des rapports relatifs à certains dispositifs intégrés au plan de relance, dont MaPrimeRénov'.

Enfin, dans quelques semaines, notre rapport sur le budget de l'État et les notes d'exécution budgétaire qui l'accompagnent donneront une information détaillée sur la consommation des crédits en 2021, notamment en ce qui concerne la mission « Plan de relance ».

Je vous livrerai ce matin une analyse d'ensemble du plan de relance, dont la mise en oeuvre, j'y insiste, est loin d'être achevée : elle se poursuivra tout au long de 2022 et même au-delà, notamment dans son volet européen, qui court jusqu'en 2026 au moins. Le présent rapport constitue donc un bilan d'étape de la préparation et de la mise en oeuvre du plan de relance.

J'aborderai successivement la genèse de ce plan et les objectifs qui lui sont assignés par le Gouvernement ; les difficultés identifiées dans la conception et la mise en oeuvre de ce plan et nos recommandations visant en particulier à améliorer le suivi de son exécution et l'information du Parlement, ainsi que les territoires et les bénéfices qu'ils peuvent tirer de ce plan ; l'état de la mise en oeuvre financière de ce plan, sur la base des données dont nous disposons ; les enjeux et les risques que nous identifions pour l'avenir.

À l'été 2020, au sortir du premier confinement et des premières mesures restreignant l'activité économique, la France faisait face à une contraction sans précédent de son PIB - de 8 % sur l'ensemble de 2020. Toute l'Europe se trouvait dans la même situation.

Après avoir mis en oeuvre des mesures d'urgence visant à limiter la contraction de l'activité, notamment l'activité partielle, le fonds de solidarité et les prêts garantis par l'État, le Gouvernement a lancé un plan de relance pour permettre un retour rapide de l'activité économique au niveau d'avant-crise. Cet objectif de relance s'accompagnait d'un second : la transformation de l'économie.

Annoncé le 3 septembre 2020, le plan France Relance consacre 100 milliards d'euros à ces deux objectifs. Il a vocation à être mis en oeuvre principalement en 2021 et 2022.

Sur ce montant, 86 milliards d'euros sont financés par l'État, dont 64 milliards d'euros sous forme de crédits budgétaires, 2 milliards d'euros sous forme de garanties et 20 milliards d'euros sous forme de baisses d'impôts de production, pour 10 milliards d'euros par an en 2021 et 2022.

Les autres financeurs du plan de relance sont les administrations de sécurité sociale, pour 9 milliards d'euros, ainsi que la Banque des territoires de la Caisse des dépôts et consignations et Bpifrance, pour 5 milliards d'euros.

Une partie notable de ces 100 milliards d'euros doit être refinancée par l'Union européenne ; j'y reviendrai, car c'est un enjeu important pour l'avenir.

J'en viens à la conception et à la mise en oeuvre de ce plan, notamment sous l'angle territorial.

Ces 100 milliards d'euros financent un ensemble assez touffu de mesures. Celles-ci ne font pas l'objet d'un recensement exhaustif, unique et partagé entre les différentes administrations, ce qui, il faut le reconnaître, ne facilite pas leur suivi.

Le plan de relance s'organise autour de trois priorités destinées à transformer l'économie sur le moyen terme : la transition écologique, notamment la rénovation thermique des bâtiments publics et des logements, la décarbonation de l'industrie et le développement des mobilités vertes ; la compétitivité des entreprises, avec la baisse des impôts de production, le soutien à l'innovation ciblé vers des secteurs comme le spatial et l'aéronautique et les aides à la relocalisation ; la cohésion sociale et territoriale, avec des mesures en faveur de l'emploi, certaines ciblées sur les jeunes, et le soutien à l'investissement public dans le cadre du Ségur de la santé.

Une part des crédits de France Relance abonde des dispositifs qui existaient déjà. Ainsi, MaPrimeRénov'bénéficie d'une enveloppe supplémentaire de 2 milliards d'euros. Il en va de même des mesures de soutien aux marchés clés des technologies vertes, déjà programmées dans le cadre du quatrième programme d'investissements d'avenir.

Une autre partie de ces crédits bénéficie à des décisions qui étaient envisagées, mais attendaient des financements. Ainsi du financement des investissements sur le réseau de la SNCF. Les crédits affectés à ces investissements proviennent de la recapitalisation de la SNCF à hauteur de 4,05 milliards d'euros dans le cadre du plan d'urgence, suivie d'un reversement de même montant à l'État sur un fonds de concours. Les investissements financés par ce versement correspondent en partie à des travaux déjà prévus, répondant à des impératifs réglementaires ou de mise aux normes.

Enfin, il y a, tout de même, des mesures entièrement nouvelles, comme l'accélération de la stratégie nationale en faveur de l'hydrogène, la baisse des impôts de production, les aides à la relocalisation et les mesures en faveur de l'emploi des jeunes.

La frontière avec d'autres plans ou programmes en cours n'est pas toujours claire et parfois même confuse. De fait, cet objet particulier qu'est le plan de relance se caractérise par sa complexité.

Certaines dépenses peuvent être considérées comme relevant plutôt de l'urgence, comme l'allocation de rentrée scolaire versée en août 2020, avant l'annonce du plan de relance, les tickets de repas universitaires à 1 euro et les mesures temporaires de soutien aux recettes des collectivités locales.

D'autres relèvent de programmes ordinaires plutôt que de la relance. C'est le cas des mesures relatives à la poursuite d'études des néobacheliers, destinées à créer des places supplémentaires dans l'enseignement supérieur à la suite du taux de réussite exceptionnellement élevé au baccalauréat 2020.

Enfin, nous constatons des recouvrements entre le plan de relance, les programmes d'investissement d'avenir successifs, dont 11 milliards d'euros ont été intégrés au plan de relance, et le plan France 2030, ce qui ne facilite pas le suivi des différents dispositifs.

Complexe, le plan de relance l'est aussi du point de vue de sa gestion, confiée à un nombre important d'acteurs : administrations centrales et déconcentrées, opérateurs, collectivités territoriales, administrations de sécurité sociale, Banque des territoires, Bpifrance, réseaux consulaires. Certes, des comités de pilotage ont été mis en place au niveau national comme au niveau local ; mais leur fonctionnement s'est révélé inégal, surtout au niveau local, comme l'ont confirmé les associations d'élus que nous avons consultées.

La création de la mission « Plan de relance » a permis de regrouper et d'identifier une part importante des financements assurés par l'État, mais elle n'englobe pas l'ensemble des crédits : certains sont disséminés dans d'autres missions budgétaires, avec un risque de banalisation.

Par ailleurs, les différents mécanismes mis en oeuvre - commande publique classique, mesures de guichet, appels à manifestations d'intérêt, appels à projets - ont nécessité une machinerie administrative assez lourde pour assurer une mise en oeuvre rapide.

Cette rapidité d'exécution a pu avoir pour contrepartie une moindre exigence dans la sélection des projets retenus, avec un risque d'effet d'aubaine. De fait, le choix des projets a reposé sur des critères simples, avec une conditionnalité limitée et sans ciblage massif. Ainsi, pour MaPrimeRénov', nous avons relevé que, si l'objectif de massification est très perceptible, la vérification de la qualité et de l'efficacité des travaux menés n'est pas assurée.

Enfin, le suivi du plan de relance s'est avéré difficile à assurer de manière exhaustive au niveau le plus fin, notamment pour les dispositifs gérés par les opérateurs. Entre le moment où le décaissement est effectué par l'État vers ceux-ci et celui où les bénéficiaires finaux reçoivent les fonds publics, une zone grise existe, difficile à appréhender.

Nous formulons deux recommandations pour pallier ces difficultés.

D'abord, il conviendrait de ne plus ouvrir d'autorisations d'engagement sur la mission « Plan de relance » au-delà de la fin 2022 et de prévoir sa suppression le plus tôt possible après cette échéance. En effet, il est nécessaire de bien délimiter le plan de relance dans le temps, une intervention aussi massive devant rester ponctuelle.

Ensuite, nous préconisons de mettre en place rapidement un dispositif de suivi des crédits décaissés par les opérateurs pour chaque programme de la mission « Plan de relance », afin de disposer d'une information complète sur l'avancement du plan.

Enfin, nous relevons le coût élevé de la communication autour du plan de relance : le Service d'information du Gouvernement a dépensé 17 millions d'euros pour des campagnes visant à faire connaître le plan de relance, auxquelles se sont ajoutées des actions de communication sectorielles menées par les ministères et les opérateurs, pour plusieurs millions d'euros supplémentaires. C'est tout de même beaucoup.

L'objectif de territorialisation, auquel vous êtes naturellement très attachés, a été ajouté aux deux objectifs initiaux par le Gouvernement dans un second temps.

Le déploiement du plan dans les territoires s'est en grande partie appuyé sur les préfets : ils ont joué un rôle d'animation auprès de l'ensemble des acteurs locaux et ont choisi les bénéficiaires de certaines mesures. Par ailleurs, un peu plus de 10 milliards d'euros sont consacrés à des actions qui bénéficient directement aux collectivités territoriales.

La Cour des comptes constate un manque de coordination des différents supports de contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales : accords de relance avec les régions et les départements, contrats de relance et de transition écologique, contrats de plan État-région. De surcroît, toutes les collectivités territoriales n'ont pas bénéficié du plan de relance dans les mêmes conditions, certaines demeurant à l'écart des contractualisations ou ne disposant pas de l'ingénierie nécessaire à la présentation d'un projet.

Enfin, nous observons que le suivi du plan de relance ne permet pas, actuellement, d'identifier l'ensemble des bénéficiaires de toutes les mesures dans un territoire. Les associations d'élus locaux que nous avons consultées l'ont confirmé.

C'est pourquoi nous recommandons de publier au premier semestre de cette année un bilan d'ensemble du déploiement territorial des mesures.

Où en sommes-nous de la consommation des 100 milliards d'euros ?

À la fin de l'année dernière, 72 milliards d'euros avaient déjà été engagés, dont 42 milliards d'euros décaissés. Je le répète : ces décaissements ne signifient pas forcément que les dépenses ont atteint leurs bénéficiaires finaux.

L'objectif du Gouvernement est de consommer la totalité des engagements avant la fin de 2022. En revanche, l'examen détaillé des mesures montre que les décaissements pourraient s'étaler sur plusieurs années, au moins jusqu'en 2026, voire en 2028. Il convient donc de pouvoir suivre dans la durée, au-delà de 2022, la mise en oeuvre du plan de relance et l'évolution des sommes engagées et effectivement versées aux bénéficiaires finaux.

Même si le Gouvernement a publié l'année dernière des informations sur la mise en oeuvre de certaines mesures emblématiques du plan de relance, il nous paraît nécessaire de publier, à intervalles réguliers, un état, détaillé par grandes composantes, de l'avancement budgétaire du plan de relance.

De son côté, la Cour publiera très prochainement une analyse plus détaillée de la consommation des crédits budgétaires du plan de relance dans les notes d'exécution budgétaire qui vous seront transmises lors du dépôt par le Gouvernement du projet de loi de règlement.

Je terminerai en évoquant les enjeux pour l'avenir.

Vous connaissez le contexte macroéconomique actuel. Il sera modifié par les suites du conflit en Ukraine, dramatiques à tous égards, même si nous ne savons pas dans quelle proportion.

À l'origine, la mise en oeuvre du plan de relance était prévue pour l'automne 2020. Ce calendrier a été bousculé par la deuxième vague de l'épidémie, puis la troisième. La montée en charge du plan a ainsi été ralentie, certaines entreprises ou certains secteurs devant encore bénéficier du soutien d'urgence avant de s'engager dans une phase de reprise.

En dépit de cette mise en oeuvre progressive du plan de relance, la situation économique s'est améliorée plus rapidement que prévu. Dans le contexte de reprise que nous connaissons, des tensions apparaissent, notamment des difficultés d'approvisionnement et une hausse des prix de l'énergie, considérablement amplifiée par les événements en cours. L'inflation sur un an a atteint 2,8 % en décembre dernier ; elle ne cesse d'augmenter.

Les tensions se manifestent notamment dans le secteur du BTP. Les services préfectoraux et les collectivités territoriales font remonter des craintes sur le bon déroulement des travaux. Le risque existe donc d'une consommation ralentie des crédits du plan de relance.

Ces tensions invitent à une certaine vigilance dans la suite de la mise en oeuvre du plan de relance : il s'agit d'éviter qu'il ne contribue à les accentuer. Une plus forte sélectivité dans le choix des projets peut permettre de limiter les engorgements. Par ailleurs, dès lors que l'objectif de relance est atteint, les mesures qui n'atteignent pas leur cible devraient être supprimées.

Le bilan de l'efficacité du plan de relance reste à établir. L'objectif d'évaluation a été intégré dès l'origine et confié à un comité, ce qui constitue une bonne pratique. Ce comité a publié, en octobre dernier, un premier rapport qui analyse l'efficacité de quelques dispositifs. De son côté, la Cour des comptes a eu l'occasion d'examiner certaines mesures du plan de relance, comme MaPrimeRenov'.

L'évaluation du plan de relance est indispensable, non seulement dispositif par dispositif, mais aussi de manière plus globale, au regard des deux objectifs de relance et de transformation de l'économie.

Le succès incontestable rencontré par plusieurs mesures oblige à s'interroger sur la suite à leur donner. Plusieurs ont déjà fait l'objet d'une pérennisation dans le cadre du budget 2022 : MaPrimeRénov', mais aussi le fonds friches et les mesures de soutien à l'acquisition de véhicules propres, dont la restriction des conditions d'accès a été repoussée au 30 juin prochain.

Par ailleurs, du fait de l'abondance de candidats, certaines enveloppes ont été consommées très rapidement. La rénovation énergétique des bâtiments de l'État en est un exemple : les dossiers ont représenté un montant total de 8 milliards d'euros, pour une enveloppe de 2,7 milliards d'euros. Les projets refusés sont ceux dont la mise en oeuvre n'était pas immédiate, sans que cela remette en cause leur justification.

Enfin, la logique voudrait que certaines mesures soient prolongées, à l'instar de celles en faveur du renouvellement forestier, qui n'auront de sens que si elles s'inscrivent dans une politique pluriannuelle de soutien à la filière forêt, recommandée par notre institution.

Si le plan de relance a fait apparaître le bien-fondé de certaines interventions de l'État, il ne faut pas oublier que ses dispositifs sont justifiés par un objectif de relance. Par nature, un tel plan est temporaire. Les finances publiques doivent retrouver une trajectoire compatible avec la soutenabilité de la dette, compte tenu des évolutions en cours. S'il apparaît souhaitable de prolonger certaines mesures, il convient de le faire dans le respect de cette trajectoire, donc de les compenser par des économies.

Je terminerai mon intervention par l'enjeu européen. Sur les 100 milliards d'euros du plan de relance, environ 39 milliards d'euros doivent être refinancés par l'Union européenne dans le cadre du plan Next Generation EU , doté de 750 milliards d'euros.

Je souligne que ce financement européen est subordonné à des exigences. La France a reçu en août dernier un premier versement, de 5,1 milliards d'euros, et s'apprête à en recevoir un autre, de 7,4 milliards d'euros. Mais ce concours de l'Union européenne n'est pas automatique : il est conditionné à l'atteinte d'ici à 2026 de 175 cibles et jalons, dont certains font référence à des réformes clés, telles que la mise en oeuvre d'une trajectoire de redressement des finances publiques et la poursuite de la réforme de l'assurance chômage. D'autres cibles sont plus quantitatives et portent sur la mise en oeuvre de certaines mesures de relance.

Soyons conscients que la Commission européenne vérifiera, avant chaque échéance de versement, l'atteinte de ces objectifs. Ce qui rend nécessaire une disponibilité complète et durable des données d'exécution du plan. Certains acteurs, comme le ministère de l'agriculture, sont familiers du haut degré d'exigence de la Commission européenne ; mais il sera nouveau pour d'autres.

Afin de garantir le financement européen prévu jusqu'en 2026, il nous paraît essentiel de prévoir les moyens propres à assurer le respect des exigences relatives au contrôle interne et à l'audit des fonds européens. C'est d'autant plus important que le plan Next Generation EU repose sur des emprunts européens, fait inédit.

De fait, les 750 milliards d'euros de ce plan devront être remboursés par la Commission européenne à compter de 2028, à partir de deux types de ressources : de nouvelles ressources propres, dont le contenu n'est pas encore arrêté ; à défaut, une augmentation des contributions des États membres, que le Gouvernement évalue pour la France à 2,5 milliards d'euros par an à terme. La Cour sera attentive aux choix qui seront opérés et à leur incidence sur les finances publiques françaises.

Permettez-moi d'insister sur le fil rouge de ma présentation. Le plan de relance est d'abord un label, soit l'expression d'une volonté, et un montant - les deux sont assez aisés à retenir, ce qui n'est pas critiquable en soi. Il englobe une multitude de mesures, portées par des acteurs très nombreux, avec une très forte exigence de rapidité d'exécution. Si l'objectif de relance a été atteint, il ne faut pas oublier l'objectif de transformation de l'économie, dont l'atteinte ne pourra être vérifiée qu'à moyen terme.

La plupart de nos recommandations portent sur cette temporalité moins immédiate du plan de relance, ainsi que sur la nécessité de suivre dans la durée cet objet porteur de changements importants pour notre économie, mais aussi de risques si son exécution et son suivi ne sont pas optimaux.

Je sais le Sénat attentif à cet aspect des choses, et je me réjouis d'avoir pu vous présenter ce matin le résultat de cette enquête in itinere .

La Cour se tient à la disposition du Parlement, en particulier de votre commission, pour contribuer à éclairer le débat sur les finances publiques et les politiques publiques.

M. Jean-François Husson , rapporteur spécial de la mission « Plan de relance » . - Je remercie la Cour des comptes pour ce rapport fourni et détaillé sur un enjeu majeur pour l'action publique : l'accompagnement de notre économie au sortir d'une crise inédite.

Ce plan de relance est d'une ampleur sans précédent : 100 milliards d'euros, c'est environ trois fois plus que le montant engagé en 2009 et 2010. Il a été annoncé en 2020, avec l'objectif d'accroître le PIB de 4 points cumulés sur la période 2020-2025, ce qui correspond à peu près à son coût sur la même période.

L'année dernière, l'effet multiplicateur, de 0,7 à 0,8, ne paraissait pas très élevé, notamment parce qu'un tiers de l'effort prenait la forme d'une baisse des impôts de production pour l'ensemble des entreprises, mais son intérêt économique est indéniable.

S'agissant des autres mesures du plan de relance, vos analyses confirment que nombre d'entre elles ont manqué de ciblage : elles auraient dû être plus sélectives, notamment vers les secteurs qui auraient sans doute pu créer une meilleure dynamique de relance, compte tenu des sommes engagées.

Le plan de relance français est l'un des plus verts de l'Union européenne, avec 50 % des crédits alloués à la transition écologique.

Il a connu une vitesse de décaissement relativement élevée, comme en Allemagne mais contrairement à l'Espagne et l'Italie. Cette rapidité de mise en oeuvre a été permise par la reprise pour partie de mesures existantes, comme MaPrimeRenov', et qui manquaient parfois de financement - je pense notamment au soutien du secteur ferroviaire.

J'ai ainsi une certaine crainte sur la dilution des dépenses.

Les effets d'annonce ont été nombreux, au risque de faire croire que la publication d'un appel à manifestation d'intérêt suffirait à donner de l'activité aux entreprises. En outre, le risque existe d'un manque de sélectivité dans les dépenses financées, avec de possibles effets d'aubaine et une conditionnalité insuffisante.

À cet égard, pensez-vous que certains projets ont bénéficié de crédits de la relance alors qu'ils auraient été réalisés dans le même calendrier sans cette aide publique spécifique ? Vous avez évoqué de tels effets d'aubaine, mais pourriez-vous être plus précis ?

Alors que le plan de relance prévoyait de supprimer 80 000 passoires thermiques en 2021 grâce à MaPrimeRénov', vous notez que cette prévision a été ramenée à 2 500, un objectif de 20 000 étant fixé pour 2022. Ce recalibrage confirme d'ailleurs les analyses dejà faites par la Cour des comptes en septembre dernier. Le Gouvernement se félicite du nombre de personnes qui souscrivent à ce dispositif et je puis apprécier l'effet d'entraînement de MaPrimeRénov'sur l'activité économique et l'emploi dans le bâtiment, mais je crains que cet effet ne soit bien moindre que l'impact annoncé pour l'amélioration de la performance énergétique des logements, qui est pourtant une nécessité absolue pour les prochaines décennies.

S'agissant du financement européen partiel du plan de relance, un versement de 7,4 milliards d'euros vient en effet d'avoir lieu, après un premier versement de 5,1 milliards d'euros reçu en août dernier. Toutefois, ce financement s'accompagne de contraintes administratives fortes : les versements sont liés à la réalisation de 175 cibles et jalons et à l'atteinte de cibles quantitatives, ce qui me paraît parfaitement fondé mais cela met aussi en jeu un dispositif d'audit et de contrôle parfois relativement lourd pour l'État, et davantage encore pour les organismes et administrations locales peu habitués aux financements européens ou dotés de moindres moyens.

D'une manière générale, pour évaluer une politique économique, il faut en isoler les effets et disposer d'indicateurs dès le début de sa mise en oeuvre. Or votre rapport montre que les dispositifs labellisés « relance » ont des points de chevauchement avec certains dispositifs d'urgence, mais aussi avec des dispositifs d'investissement et des dépenses ordinaires des ministères, et même avec le plan France 2030.

En outre, pour certains secteurs, l'effet de relance risque d'être vite dilué dans les effets des nouvelles crises : hausse des prix de l'énergie et difficultés d'approvisionnement que nous connaissons depuis l'an dernier et conséquences de la guerre en Ukraine. Cela va conduire à la mise en place d'un plan de résilience réactivant semble-t-il certaines mesures d'urgence, même si elles pourraient être davantage ciblées.

Dès lors que l'objectif de retour à l'activité économique à son niveau d'avant-crise a été atteint dès la fin de l'année 2021, vous estimez que la mise en oeuvre des crédits subsistants devrait désormais donner lieu à une plus forte sélectivité. Qu'entendez-vous par là précisément ? Devrait-on arrêter certains dispositifs pour lesquels subsistent des crédits non utilisés ? Aménager les critères de sélection définis au démarrage du plan ?

S'agissant des indicateurs, vous montrez que le Gouvernement n'a mis en place qu'un outil de suivi limité et loin d'être exhaustif, nommé « Pilote relance ». Voici ce que la Cour des comptes écrivait il y a douze ans, au sujet du plan de relance mis en oeuvre à la suite de la crise financière : « Le dispositif de pilotage retenu a privilégié l'efficacité d'exécution sur le système d'informations, ce qui rend complexe l'évaluation du plan de relance ». Rien n'a changé, il semble qu'on apprenne assez peu du passé...

Dans ces conditions, pensez-vous que l'impact spécifique du plan de relance pourra être un jour bien évalué ? Pourra-t-on véritablement tirer les leçons d'un dispositif qui aura mobilisé 100 milliards d'euros ?

Enfin, nous avions souligné l'insuffisante prise en compte de la territorialisation lors de la présentation du plan. Le Gouvernement a quelque peu déconcentré la gestion de certaines mesures.

Vous recommandez de publier au premier semestre de cette année un bilan d'ensemble du déploiement territorial des mesures. Nous ne pouvons que partager cette recommandation, car il faut mieux contrôler la mise en oeuvre du plan de relance et, surtout, lui donner de la chair et une réelle visibilité au niveau local. Mais ce bilan d'ensemble peut-il être réalisé, si le suivi local n'est pas assuré dans tous les territoires de la même manière ni avec le même degré de précision ?

Par ailleurs, les collectivités territoriales ont été appelées à cofinancer des mesures, sous des formes très diverses d'un territoire à un autre. De quelle manière pourrait-on dresser un bilan de la participation des collectivités locales au plan de relance ?

En d'autres termes, arrivera-t-on à dresser un bilan consolidé du plan de relance, alors qu'aucune méthode organisée et précise n'a été définie au départ ? Quels seront les critères d'évaluation retenus : niveau d'investissement atteint, plus-value des crédits de relance, amélioration de la compétitivité, effet d'accélération, créations d'emploi ? Je crains que l'on ne rencontre quelques difficultés à obtenir une telle évaluation consolidée au niveau national, tous les territoires ne disposant pas des mêmes outils de suivi. Rien ne serait pire que de constater qu'un territoire a oublié dans la relance des espaces importants - je n'ose préjuger de leur caractère urbain ou rural. Il faudrait aussi examiner quelles filières auront été aidées, au regard des objectifs annoncés.

M. Claude Raynal , président . - Je salue votre proposition de clore le plan de relance en 2022.

Lors de l'anniversaire des vingt ans de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), j'ai fait observer que les plans successifs étaient « hors LOLF », avec une large liberté de manoeuvre du Gouvernement au sein de ces enveloppes. On m'a répondu, fort logiquement, qu'une période de crise appelait des solutions de crise.

Mais les solutions de crise ne doivent pas être éternelles, ne serait-ce que pour ne pas mélanger tous les plans - nous ne sommes pas à l'abri d'un nouveau plan, à la suite des événements en Ukraine. À titre personnel, je trouve donc tout à fait judicieux de fermer le plan de relance en 2022.

Par ailleurs, je m'interroge sur le lien entre ce plan de relance et le taux de reprise de l'activité en 2021, dans une perspective internationale. A-t-on dépensé plus et fait mieux ? Notre forte reprise, de 7 %, est-elle à mettre en rapport avec le niveau du plan de relance ? La comparaison internationale des rythmes de reprise rapportés aux plans de relance contient-elle des éléments d'explication ?

Mme Sophie Taillé-Polian . - Les quartiers prioritaires de la politique de la ville ont-ils fait l'objet d'une évaluation particulière ? Nous nous souvenons que, à la suite de l'appel d'un grand nombre de maires issus de nombreux territoires et de familles politiques diverses, le Premier ministre a pris un engagement très fort en faveur de ces quartiers.

Or des moyens importants ont « atterri » sur ces territoires, mais sans finalités propres à ceux-ci. Ainsi, mon territoire a bénéficié de crédits au titre du fonds friches, mais ces sommes sont indépendantes de ses caractéristiques spécifiques.

Une évaluation particulière est-elle menée de cet objectif supplémentaire, ajouté in extremis sur pression des maires ?

M. Jérôme Bascher . - En fait de préparation du plan de relance, le Gouvernement a dit : je veux 100 milliards d'euros et les pleins pouvoirs, on crée une mission déconnectée de l'architecture de la LOLF et, peut-être, on vous rendra compte - heureusement, il y a la Cour des comptes pour nous éclairer. Du point de vue de l'autorisation parlementaire, c'est un peu court, surtout pour des sommes aussi considérables.

On me dira : la crise sanitaire était historique. Mais le plan de relance porte sur l'avenir. J'insiste : on n'a jamais autant nié l'autorisation parlementaire !

Ces 100 milliards d'euros, ce sont 100 milliards de dette, pour des effets de levier que vous semblez trouver modestes. Et pour cause : notre pays ayant l'un des taux de dépenses publiques les plus élevés au monde, il nous faut dépenser toujours plus pour obtenir un effet de levier minimal. C'est pourquoi nous avons un plan de relance qui paraît énorme par rapport à ceux de certains de nos partenaires européens, alors que nous sommes déjà les derniers de la classe en matière de trajectoire des finances publiques - vous l'avez suffisamment souligné dans vos fonctions actuelles, monsieur le Premier président, mais aussi dans votre fonction antérieure de commissaire européen.

Peut-on continuer à faire autant de plans de relance qu'on veut, qui sont autant de dette supplémentaire ?

M. Marc Laménie . - L'ampleur de ce plan est considérable, mais comment les fonds sont-ils géographiquement répartis ? Il serait intéressant d'avoir une idée précise de cette répartition, sans doute inégale, entre les différents territoires, en métropole comme en outre-mer.

Vous avez mentionné les investissements en direction du ferroviaire. C'est un sujet dont nous avons débattu juste avant votre audition, dans le cadre d'un contrôle budgétaire sur la situation et les perspectives financières de la SNCF. Les fonds consacrés aux infrastructures de réseau, même s'ils représentent plusieurs milliards d'euros, paraissent insuffisants par rapport aux besoins.

M. Christian Bilhac . - En ce qui concerne l'avenir, la situation actuelle commande la plus grande prudence. Il y a quelques semaines encore, on nous expliquait que tout allait mieux, que le Covid disparaissait, que notre économie se relevait dans les meilleures conditions. Et puis ce qui se passe en Ukraine aura des incidences financières dont nous sommes tous conscients. Dans ce contexte, faire des prévisions relève autant de la voyance que du savoir...

Vous avez insisté sur la nature forcément temporaire de ce plan de relance. Il est vrai qu'il faut concilier la nécessaire relance et le retour aux équilibres budgétaires.

Mais ce plan doit aussi être réactif, efficace. Or nombre de crédits se perdent en route. Ainsi, une part importante de la DSIL exceptionnelle n'a pas été consommée, parce que les communes et intercommunalités ont repoussé leurs travaux, à cause du flou sur les aides qu'elles pourraient obtenir - elles n'avaient de réponse qu'après le vote de leur budget.

J'ai également en tête un exemple personnel qui montre qu'il a fallu quatorze mois de rendez-vous et de compléments de dossier pour que, enfin, le dossier d'une rénovation énergétique soit retenu - mais pas encore approuvé. Il y avait de quoi devenir fou !

Il faut des contrôles, car l'État doit savoir où va l'argent ; mais entre contrôler et imposer des parcours du combattant, il y a un juste milieu à trouver.

M. Rémi Féraud . - En matière de territorialisation, l'information n'est pas la concertation. À Paris, le préfet de région nous réunit régulièrement par visioconférence, mais ce n'est pas de la concertation, plutôt de l'information. C'est mieux que rien, mais on est loin, très loin de la décentralisation. N'était-il pas possible qu'une part de ce plan soit vraiment décentralisée, notamment au niveau des régions ?

Par ailleurs, vous expliquez qu'il est difficile, aujourd'hui, d'apprécier le plan de relance dans son ensemble, faute d'information complète et détaillée. Mais pourra-t-on le faire un jour ?

En matière de contractualisation, le sentiment existe que c'est un peu à la tête du client. L'État a-t-il défini des critères objectifs ? Je n'ai pas eu ce sentiment.

Un bilan complet de la territorialisation est pourtant nécessaire, car il y va de l'égalité sur le territoire.

M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes . - Notre rapport répond, pour l'essentiel, à vos réponses et remarques. Je le crois solide et vous engage à le lire.

Reste qu'il s'agit d'un bilan d'étape. En outre, beaucoup de réponses ne nous appartiennent pas ; c'est dans le dialogue avec l'exécutif qu'il faut les trouver.

La Cour des comptes ne se désintéresse pas du sujet : elle y reviendra, notamment dans les notes d'exécution budgétaire, mais aussi, sans doute, pour ce qui est de la territorialisation, à travers les travaux de la formation spéciale qui traite des finances locales.

Je répondrai d'abord aux observations faites par M. Husson, en miroir des nôtres ; il a ses propres jugements et ses propres expressions, mais sans aucun doute nous avons des points de convergence.

Oui, il faudra évaluer si le plan de relance a atteint sa cible. Nous contribuons à ce travail par ce rapport et nous continuerons de le faire. Le comité d'évaluation a aussi son rôle à jouer : sa première étude, publiée en octobre dernier, devrait être complétée.

Monsieur le président, vous trouverez à la page 19 de notre rapport des comparaisons européennes. Notre plan est comparable à ceux de nos principaux partenaires, hormis celui de l'Italie, plus important, mais qui bénéficie de financements européens sans comparaison aucune. Notre vitesse de décaissement est plus élevée, ce qui explique que l'objectif de relance a été atteint rapidement.

Des évaluations complémentaires sont attendues cette année. Le comité les présente comme complexes, notamment parce qu'il y a des interactions entre mesures et qu'il faut faire la part de l'incidence d'autres politiques publiques. Il faut veiller à ce que ces travaux se poursuivent.

La France doit recevoir 39,4 milliards d'euros de la Facilité européenne pour la reprise et la résilience. Je le répète : ces versements sont conditionnés à l'atteinte de 175 cibles et jalons de performance, ce qui rend nécessaire un dispositif d'audit et de contrôle interne. Nous recommandons la mise en place de moyens propres à assurer le respect des exigences relatives au contrôle interne et à l'audit des fonds européens, sans quoi nous ne bénéficierons pas de l'intégralité des financements européens.

Plusieurs mesures rencontrent un grand succès ou ont fait naître des attentes non satisfaites. Certaines ont déjà été prolongées ; c'est d'ailleurs parfois nécessaire à leur efficacité. D'autres ne peuvent pas être interrompues brutalement, comme le renforcement des effectifs pour le service civique.

Mais, globalement, nous appelons à la vigilance sur les pérennisations. Un plan de relance est par nature temporaire, et les finances publiques doivent retrouver une trajectoire compatible avec la soutenabilité de la dette, même si d'autres initiatives restent sans doute à prendre. À cet égard, le ministre des finances a dit ce matin qu'un nouveau plan de relance massif n'était pas justifié et risquait d'alimenter les risques de stagflation : je partage cette analyse. Certaines dépenses peuvent être assumées aussi au niveau européen : je pense au nouveau fonds de résilience et au fonds pour la défense - il en sera question demain au Conseil européen de Versailles.

S'il apparaît souhaitable de prolonger certaines mesures, il faut le faire dans le respect de la trajectoire de dépense qui sera définie dans la prochaine programmation des finances publiques.

Des mesures bénéficient directement aux collectivités territoriales, pour plus de 10 milliards d'euros : 4,2 milliards d'euros de compensations de pertes de recettes, 2,5 milliards d'euros de soutien à l'investissement public local et 3,7 milliards d'euros de mesures sectorielles. Je comprends que vous souhaitiez aller plus loin.

Madame Taillé-Polian, notre rapport ne comprend pas d'analyse particulière sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Un autre rapport, de la cinquième chambre, porte sur cette question. Il s'agit, en effet, d'une dimension qui peut être intégrée au bilan territorialisé que nous appelons de nos voeux. Mais c'est au Gouvernement de le faire.

Plusieurs remarques vont dans le même sens, dont celles du sénateur Féraud.

Les 4 milliards d'euros alloués à la SNCF étaient déjà prévus dans la trajectoire pour la modernisation des équipements de SNCF Réseau. Nous n'avons pas examiné si ce montant est suffisant.

En effet, monsieur le président, ce plan est hors LOLF. La mission « Plan de relance », qui regroupe des éléments divers, constitue une entorse au principe de spécialité budgétaire. Il faudra rentrer dans les clous du point de vue de l'organisation des finances publiques. Je ne peux pas plaider pour une meilleure gouvernance et ne pas souligner ce point.

Sur la répartition géographique des fonds, je n'ai pas suffisamment d'éléments pour vous répondre. Le bilan territorial que nous souhaitons doit être réalisé.

On ne peut pas dire que le plan de relance n'a pas eu d'effets. Ce qui est exact, c'est qu'il est difficile de distinguer précisément ses effets dans le rétablissement de la situation économique, réalisé avant le déploiement du plan. D'autres facteurs y ont contribué, à commencer par les mesures d'urgence. Mais ce rétablissement doit aussi à l'amélioration de la situation économique mondiale.

Reste qu'il y a eu des effets réels du plan. C'est à travers une analyse de politiques publiques qu'on pourra le mieux les mesurer.

Les travaux d'évaluation doivent donc être poursuivis, sous diverses modalités. La Cour des comptes contribuera à certaines d'entre elles. Ce rapport réalisé à votre demande fait oeuvre utile, comme bilan d'étape.

M. Claude Raynal , président . - Ma question sur les comparaisons européennes portait, selon une approche pragmatique, sur la corrélation entre l'argent dépensé et les résultats obtenus. Cette analyse peut englober le plan de relance et le plan de soutien. En d'autres termes, la reprise de 7 % est-elle exceptionnelle alors que nous avons fait les mêmes efforts qu'ailleurs, ou résulte-t-elle du fait que, en proportion, nous avons injecté plus d'argent ? Peut-être est-il trop tôt pour le dire.

M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes . - En effet, il est trop tôt. Ce que nous pouvons dire, c'est que notre plan a été diligent, peut-être plus que dans d'autres pays. L'Italie va assez vite aussi, et assez fort - 200 milliards d'euros, avec une forte participation européenne.

M. Christian Charpy, président de la formation interchambres . - Le plan italien est massif, mais repose assez largement sur des emprunts. Nous avons fait le choix de subventions.

Nous nous sommes demandés s'il est possible d'arrêter le plan de relance en considérant l'objectif de relance comme atteint. Nous avons conclu que ce n'est pas possible : le train est lancé, il faut aller au bout de l'engagement des sommes annoncées. En revanche, les mesures qui n'atteignent pas leur cible doivent être arrêtées.

La mission « Plan de relance » n'est pas « lolfienne », c'est certain. Pour autant, nous ne condamnons pas ce dispositif, à condition qu'il soit exceptionnel. Comment aurait-on fait autrement ? On aurait disséminé les crédits de relance dans les missions budgétaires, avec un risque élevé de saupoudrage des crédits et de pérennisation des mesures.

Sur ces deux questions, après avoir pensé être un peu plus raides, nous avons considéré qu'il valait mieux aller jusqu'au bout, à condition d'arrêter cette mission rapidement.

M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes . - La Cour des comptes est donc ferme, mais pas raide...

M. Claude Raynal , président . - Nous prenons note de ces nuances...

La commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe à un rapport d'information de M. Jean-François Husson.

ANNEXE :
COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES
À LA COMMISSION DES FINANCES

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* ¹ Annexe n° 22 « Plan de relance - plan d'urgence face à la crise sanitaire » , au rapport général n° 138 (2020-2021), présentée par Jean-François Husson au nom de la commission des finances, déposée le 19 novembre 2020.

* ² Comité d'évaluation du plan France Relance - Premier rapport , 26 octobre 2021.

* ³ Annexe n° 22 « Plan de relance - plan d'urgence face à la crise sanitaire » , au rapport général n° 138 (2020-2021), présentée par Jean-François Husson au nom de la commission des finances, déposée le 19 novembre 2020.

* ⁴ À titre de comparaison, la campagne de promotion du prélèvement à la source avait coûté 13 millions d'euros, mais sur trois ans.

* ⁵ ANCT, Articulation de la facilité pour la reprise et la résilience avec les fonds de la politique de cohésion européenne , septembre 2021, version 2, p. 28.

* ⁶ Circulaire n° 6300-SG du 30 août 2021 relative à la mise en oeuvre et au suivi du plan national de relance et de résilience.

* ⁷ Ces données figurent également dans le dossier de presse sur les mesures de soutien aux collectivités locales rendu public le 6 mai 2021.

* ⁸ Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, La carte des projets soutenus via la DSIL exceptionnelle en 2020 , 25 mars 2021.

* ⁹ Intercommunalités de France (ADCF), « DETR, DSIL et DSIL exceptionnelle : quelle répartition de 2018 à 2020 au sein du bloc local ? », Focus Cohésion, décembre 2021.