B. INSTITUTION DÉPARTEMENTALE, IDENTITÉ ET DÉMOCRATIE LOCALE
1. Un cadre familier de la démocratie locale
Institués au cours des premiers mois de la Révolution française, les départements peuvent aujourd'hui se prévaloir d'une affectio societatis ancienne de près de deux siècles et d'une légitimité solidement ancrée.
Dès 1789, une assemblée élue au suffrage censitaire est instituée à l'échelle de nouveaux départements, créés sur les ruines des circonscriptions administratives multiples et enchevêtrées de l'Ancien régime (provinces, gouvernements, généralités, etc .). Toutefois, les départements n'étaient alors qu'une circonscription d'administration générale du Royaume, dépourvue de personnalité juridique, et l'existence même d'intérêts locaux n'était qu'à peine reconnue. Supprimée sous le Consulat, l'élection des conseils généraux est rétablie en 1833 et n'a jamais été remise en cause depuis .
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Chronologie des lois et décrets principaux relatifs aux départements Décret de l'Assemblée nationale du 22 décembre 1789 relatif à la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratives : division du Royaume en départements, définis comme des circonscriptions électorales et administratives de l'État. Le conseil de département, élu, et le directoire désigné en son sein (placés sous la surveillance d'un procureur-général-syndic lui aussi élu) exercent des attributions de nature fiscale (répartition et perception des contributions directes) et touchant à l'administration générale (ordre public, recrutement des gardes nationales, infrastructures et ouvrages publics, établissements de bienfaisance, surveillance de l'éducation publique, soutien à l'agriculture et à l'industrie, etc .). Les administrations départementales sont placées sous l'autorité du Roi, la plupart de leurs décisions n'étant exécutoires qu'après son approbation. Décrets des 15 janvier, 16 et 26 février 1790 : fixation des limites territoriales des quatre-vingt-trois départements. Loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) concernant la division du territoire de la République et l'administration : réorganisation de l'administration départementale, relevant désormais du préfet « chargé seul de l'administration », secondé par un conseil général aux attributions essentiellement fiscales et du conseil de préfecture chargé du contentieux. Les membres de ces deux conseils sont nommés par le Premier consul. Loi du 22 juin 1833 sur l'organisation des conseils généraux de département et des conseils d'arrondissement : rétablissement de l'élection des membres des conseils généraux au suffrage censitaire. Loi du 10 mai 1838 sur les attributions des conseils généraux et des conseils d'arrondissement : reconnaissance de la personnalité juridique des départements ; élargissement des attributions du conseil général (gestion des biens départementaux, actions en justice, routes, travaux d'intérêt départemental...), dont les délibérations restent, sauf exception, soumises à l'approbation préalable des autorités de l'État. Décret du 3 juillet 1848 relatif au renouvellement des conseils municipaux et des conseils d'arrondissement et de département : élection des conseils généraux au suffrage universel. Loi du 18 juillet 1866 sur les conseils généraux : attribution aux conseils généraux du pouvoir de statuer définitivement en certains matières (propriétés départementales, routes, travaux sur fonds départementaux, établissements d'aliénés, enfants assistés...). Loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux : Confirmation du préfet dans sa double fonction de représentant du Gouvernement et d'exécutif départemental. Compétence du conseil général pour délibérer sur « tous les objets d'intérêt départemental ». Création d'une « commission départementale » chargée, entre les sessions, de régler les affaires qui lui sont déléguées et de contrôler l'administration préfectorale. Institution des conventions et ententes interdépartementales. Loi du 15 février 1872 relative au rôle éventuel des conseils départementaux dans des circonstances exceptionnelles, dite « de Tréveneuc » : dans le cas où l'Assemblée nationale serait empêchée de se réunir ou illégalement dissoute, les conseils généraux sont chargés du maintien de l'ordre public et élisent une « assemblée des délégués » qui pourvoit provisoirement à l'administration générale du pays. Décret-loi du 5 novembre 1926 de décentralisation et de déconcentration administrative : allègement de la tutelle administrative de l'État ; création des syndicats interdépartementaux. Décret n° 55-549 du 20 mai 1955 relatif aux interventions des collectivités locales dans le domaine économique : élargissement des compétences des départements en matière économique et sociale. Loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions (première loi « Defferre ») : transfert de la fonction exécutive du préfet au président du conseil général, élu par le conseil général. Allègement de la tutelle administrative (le Gouvernement et les préfets se voient retirer presque tout pouvoir d'autorisation, d'approbation ou d'annulation des actes des collectivités territoriales, le contrôle de légalité s'exerçant exclusivement par la voie du déféré préfectoral), financière et technique. Loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État : transfert de blocs de compétences aux départements (action sociale, gestion des collèges, transports...). Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : nouveaux transferts de compétences (voirie, action sociale, logement, transports scolaires, agents techniques des collèges, tourisme...). Loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (RCT) : première suppression de la clause de compétence générale du département et création du « conseiller territorial » appelé à remplacer conseillers généraux et régionaux. Loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral : abrogation du conseiller territorial. Élection des conseillers départementaux au scrutin binominal paritaire par canton. Concomitance des renouvellements des conseils départementaux et régionaux. Changement de nom du conseil général, désormais « conseil départemental ». Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles : rétablissement de la clause de compétence générale. Reconnaissance du « chef-de-filat » départemental en matière d'action sociale, d'autonomie des personnes et de solidarité des territoires. Consolidation du statut des métropoles et obligation de transfert ou de délégation à celles-ci de certaines compétences départementales ; création de la métropole de Lyon. Loi du 7 mai 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) : nouvelle suppression de la clause de compétence générale des départements, pertes de compétences (notamment économiques) au profit des régions et des EPCI à fiscalité propre. Source : mission d'information |
Le département constitue ainsi un cadre familier de la démocratie locale, auquel les Français sont attachés. L'analyse de la participation électorale est révélatrice à cet égard . Comme le montrent les graphiques ci-dessous, la participation au premier tour est historiquement plus élevée aux élections cantonales qu'aux élections régionales, même si les courbes tendent à converger en moyenne nationale depuis 2010-2011 (dans un contexte général de baisse de la participation toutes élections confondues).
Évolution de la participation aux
élections cantonales et régionales
(France
entière)
(en pourcentage des inscrits)
Source : mission d'information
L'attachement au cadre départemental semble particulièrement prononcé dans les zones rurales . On constate par exemple que dans les dix départements les moins peuplés, la participation aux élections départementales était encore en 2015 de 2,5 points supérieure à celle constatée aux élections régionales. À l'inverse, dans les départements les plus peuplés, la participation est désormais plus élevée aux élections régionales. Doit également être notée l'incidence très différente, dans les départements les moins peuplés et les plus peuplés, de la concomitance ou de la non-concomitance des élections régionales et du renouvellement partiel des conseils généraux (entre 1998 et 2011). Les urbains « décrochaient » par rapport à la moyenne nationale quand les cantonales n'avaient pas lieu en même temps que les régionales. Au contraire, il semble que les ruraux se soient plus fortement intéressés aux cantonales lorsqu'elles n'avaient pas lieu en même temps que les régionales : leur écart (positif) à la moyenne était encore plus élevé lors de ces échéances.
Évolution de la participation aux
élections cantonales et régionales
(France entière,
dix départements les moins peuplés et les plus
peuplés
42
(
*
)
)
(en pourcentage des inscrits)
Source : mission d'information
2. Institutions administratives et identités locales
Au-delà de la participation aux élections, le sentiment d'appartenance à la collectivité départementale est aujourd'hui réel , et le fait de se rattacher à un département par sa naissance ou sa résidence constitue pour beaucoup de Français un élément de leur identité.
Ce constat peut sembler paradoxal, tant l'origine révolutionnaire du département a pu lui valoir l'accusation de n'être qu'un découpage territorial à visée purement administrative. Toutefois, il ne faut pas s'exagérer l'« artificialité » des départements de 1790 . Il est bien connu qu'à la suite des critiques formulées, notamment, par Mirabeau à l'égard du projet purement géométrique de Sieyès, les députés de la Constituante, tout en cherchant à établir des circonscriptions de taille homogène adaptées aux besoins de l'administration, ont souhaité que leurs frontières épousent autant que possible les frontières des anciennes provinces et des anciens pays : l'Aveyron correspond à l'ancienne Rouergue, l'Allier au Bourbonnais, les Pyrénées-Atlantiques ont réuni le Béarn, le Labourd et la Soule, etc .
Au fil du temps, la nouvelle institution s'est d'ailleurs consolidée et le territoire départemental a acquis une identité plus « dense » . En 1870 déjà, Charles Savary, rapporteur de la commission de décentralisation créée au cours des derniers mois du Second Empire, constatait à propos du département : « La fiction est devenue réalité 43 ( * ) » . Aujourd'hui, s'il est difficile d'évaluer le sentiment d'appartenance des citoyens à tel ou tel territoire (malgré des indices ponctuels, comme les doléances entendues lorsque le numéro des départements a disparu des plaques d'immatriculation...), l'on peut relever que, selon une étude récente du laboratoire Géographie-cités du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), les Français expriment un fort attachement à la collectivité départementale : 40,1 % souhaitent qu'elle soit « renforcée » et 39,8 % qu'elle soit « gardée en l'état 44 ( * ) ».
Bien plus, dans les régions fusionnées où l' affectio societatis reste assez faible, l'institution départementale peut s'imposer comme un cadre d'affirmation d'identités historico-culturelles fortes et anciennes.
L'exemple de la future collectivité européenne d'Alsace est à cet égard instructif. Suite à une demande conjointe des conseils départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, le décret du 27 février 2019 puis la loi du 2 août 2019 relative aux compétences de la collectivité européenne d'Alsace ont prévu la fusion de ces deux départements à compter du 1 er janvier 2021 45 ( * ) . Comme on le verra, cette initiative fait suite aux fortes résistances qu'a suscitées, en Alsace, la création de la région Grand Est ; elle permet de redonner une existence administrative à l'Alsace, territoire caractérisé par une forte identité historique, culturelle et linguistique . Les compétences mêmes de la nouvelle collectivité alsacienne traduisent la dimension « identitaire » et « culturelle » de la démarche, puisqu'outre les attributions de droit commun des départements, la collectivité européenne d'Alsace sera chargée d'organiser la coopération locale transfrontalière sur son territoire et disposera de compétences renforcées en matière d'enseignement des langues régionales.
L'avenir dira si cet exemple reste isolé, ou s'il présage d'un nouvel essor du département, lié au besoin d'institutions qui s'enracinent dans des territoires vécus.
* 42 Il s'agit des dix départements les moins peuplés ou les plus peuplés à la date du 1 er janvier 2020 (décret n° 2019-1546 du 30 décembre 2019), et non pas à la date de chaque élection. Par ailleurs, on n'a inclus ni Paris (en l'absence d'élections cantonales) ni le Rhône (la création de la métropole de Lyon ayant rompu la série statistique à compter de 2015). Les dix départements les moins peuplés sont donc la Lozère, la Creuse, les Hautes-Alpes, le Territoire de Belfort, le Cantal, l'Ariège, la Corse-du-Sud (disparue en tant que collectivité territoriale en 2018), les Alpes-de-Haute-Provence, le Lot et la Haute-Marne. Les dix départements les plus peuplés ici pris en compte sont le Nord, les Bouches-du-Rhône, la Seine-Saint-Denis, les Hauts-de-Seine, la Gironde, le Pas-de-Calais, les Yvelines, la Seine-et-Marne, la Loire-Atlantique et le Val-de-Marne.
* 43 Ch. Savary, Rapport au nom de la sous-commission départementale sur le projet de loi relatif aux conseils généraux, 1870, cité par M.-A. Grégory, Les départements, une controverse française , ouvrage cité.
* 44 Voir la page de présentation de l'enquête sur le site Géoconfluences, geoconfluences.ens-lyon.fr . Les chiffres sont sensiblement les mêmes pour les régions, même si les Français sont plus nombreux à vouloir la suppression des départements (9,3 % contre 4,6 % pour les régions) et moins nombreux à vouloir que cet échelon soit affaibli (10,8 %, contre 13 % pour les régions).
* 45 Loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace.