IV. LE CONTRÔLE DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ : LA DÉMARCHE ENCORE PERFECTIBLE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE
Il est utile de rappeler le contexte dans lequel le respect du principe de subsidiarité doit être apprécié. En effet, la Commission européenne, présidée par Jean-Claude Juncker, a affiché une volonté claire de réduire le nombre de ses propositions législatives pour recentrer son activité autour de quelques grandes priorités politiques. Cette volonté s'accompagne de l'objectif de mieux respecter le principe de subsidiarité.
1. Rappel sur le contrôle de subsidiarité : les avis motivés
Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1 er décembre 2009, le Sénat dispose de nouvelles compétences en matière de contrôle de la subsidiarité , visées à l' article 88-6 de la Constitution .
Il doit vérifier que l'Union européenne, en adoptant un projet d'acte législatif, reste bien dans son rôle, qu'elle intervient à bon escient et évite l'excès de réglementation. À cette fin, le Sénat est désormais directement destinataire des projets d'acte législatif européens.
Le Sénat peut adopter un avis motivé prenant la forme d'une résolution s'il estime qu'une proposition législative ne respecte pas le principe de subsidiarité, avis dans lequel il indique les raisons pour lesquelles la proposition ne lui paraît pas conforme. Le délai pour adopter un avis motivé est fixé par les traités à huit semaines à compter de la date à laquelle le Sénat a été saisi du texte 11 ( * ) .
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UN GROUPE DE VEILLE SUR LA SUBSIDIARITÉ Un groupe pilote a été constitué au sein de la commission des affaires européennes afin d'effectuer un examen systématique des projets d'actes législatifs au regard du principe de subsidiarité. Le Règlement du Sénat permet, en effet, à la commission des affaires européennes d'adopter un projet d'avis motivé de sa propre initiative. Ce groupe pilote est présidé par le président de la commission des affaires européennes et comporte un représentant de chaque groupe politique. |
Le Règlement du Sénat prévoit que tout sénateur peut déposer une proposition de résolution portant avis motivé. Celle-ci doit d'abord être adoptée par la commission des affaires européennes . Elle est ensuite soumise à l'approbation de la commission compétente au fond. Si celle-ci ne statue pas dans les délais, le texte élaboré par la commission des affaires européennes est considéré comme adopté. À tout moment de la procédure, le président d'un groupe peut demander un examen en séance publique. Une fois adopté, l'avis motivé est aussitôt transmis aux institutions européennes, la Commission, le Conseil et le Parlement européen.
Conformément au protocole n° 2 annexé aux traités sur l'Union européenne et sur le fonctionnement de l'Union européenne, si un tiers des parlements nationaux émet un avis motivé sur une même proposition législative, celle-ci doit être réexaminée par l'institution européenne concernée, qui peut décider de la maintenir, de la modifier ou de la retirer. C'est ce que l'on appelle le « carton jaune » . Ce seuil est abaissé à un quart des parlements nationaux pour les projets d'acte législatif intervenant dans le domaine de la coopération judiciaire et policière en matière pénale .
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TROIS PRÉCÉDENTS EN MATIÈRE DE « CARTON JAUNE » Les parlements nationaux ont adressé trois « cartons jaunes » à la Commission européenne : - le premier concernait le paquet « Monti II », un ensemble de textes relatifs au droit de grève. Des assemblées parlementaires de douze États membres 12 ( * ) , représentant 19 voix, ont estimé que ces textes étaient contraires au principe de subsidiarité. La Commission a retiré ce paquet le 26 septembre 2012 ; - le deuxième « carton jaune » visait la proposition de règlement créant un Parquet européen. Des assemblées de dix États membres 13 ( * ) , représentant 18 voix, se sont exprimées dans le même sens. En revanche, la Commission a informé du maintien de son texte, par lettre du 13 mars 2013 ; - le troisième « carton jaune » porte sur la proposition de directive visant à réviser la directive de 1996 relative au détachement des travailleurs. Des assemblées de onze États membres 14 ( * ) , représentant 22 voix, ont considéré que ce texte, en particulier la question de la fixation des salaires, était contraire au principe de subsidiarité. Le 20 juillet 2016, la Commission a cependant maintenu son texte, rappelant que la directive qu'elle propose de réviser date de plus de vingt ans. |
En outre, dans le cadre de la procédure législative ordinaire (codécision entre le Parlement européen et le Conseil), si la moitié des parlements nationaux émet un avis motivé sur une même proposition législative, la Commission doit réexaminer sa proposition et décider soit de la maintenir, soit de la modifier, soit de la retirer. Si, malgré le nombre important d'avis négatifs, elle choisit de la maintenir, elle doit justifier cette décision en publiant elle-même un avis motivé indiquant les raisons pour lesquelles elle estime que cette proposition est conforme au principe de subsidiarité. De leur côté, le Parlement européen et le Conseil devront vérifier, avant d'achever la première lecture, la conformité du texte au principe de subsidiarité. Si le Parlement européen, à la majorité des suffrages exprimés, ou une majorité de 55 % des membres du Conseil estime qu'il n'est pas conforme, la proposition législative est rejetée et son examen n'est pas poursuivi. C'est ce que l'on appelle le « carton orange » .
Le contrôle de subsidiarité par le Sénat peut également s'effectuer a posteriori . C'est ce que l'on appelle le « carton rouge » . Le Sénat peut ainsi, en application de l'article 88-6 de la Constitution, former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen déjà adopté , dans les deux mois suivant cette adoption, afin de faire constater qu'il ne respecte pas le principe de subsidiarité.
La procédure de décision est la même que pour les avis motivés. Toutefois, la Cour de justice peut également être saisie, sans qu'une décision du Sénat soit nécessaire, dès lors qu'au moins soixante sénateurs en font la demande.
2. La subsidiarité, un principe mieux pris en compte par la Commission européenne ?
L'année 2018 avait été marquée par d'importants travaux de réflexion sur la mise en oeuvre des principes de subsidiarité et de proportionnalité 15 ( * ) :
- adoption, le 10 juillet, du rapport de la task force de haut niveau « Subsidiarité, proportionnalité et faire moins mais de manière plus efficace », instituée le 1 er janvier 2018, présidée par M. Frans Timmermans et comprenant des membres du Comité des régions et des parlements nationaux. Votre commission des affaires européennes avait apporté sa contribution aux travaux de la task force , ayant pris la forme d'un rapport d'information établi par MM. Philippe Bonnecarrère, Simon Sutour et le présent rapporteur 16 ( * ) ;
- présentation par la Commission, le 23 octobre, de sa communication intitulée Les principes de subsidiarité et de proportionnalité : renforcer leur rôle dans l'élaboration des politiques de l'Union 17 ( * ) et de son 25 e rapport annuel sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité dans le processus législatif de l'Union européenne 18 ( * ) .
Le rapport 2019 de la Commission sur l'application de ces deux principes est fusionné avec son rapport sur ses relations avec les parlements nationaux en un seul document, présenté le 11 juillet 2019 19 ( * ) .
Cette année encore, la Commission lie étroitement application de ces deux principes et amélioration de la réglementation telle qu'elle doit résulter de son programme « Mieux légiférer ». Ainsi, sa communication du 15 avril 2019 sur l'amélioration de la réglementation 20 ( * ) précise que le processus d'élaboration des politiques européennes tient compte des conclusions de la task force précitée et des engagements pris par la Commission à ce titre.
Deux éléments de cette communication doivent être plus particulièrement soulignés. Le premier est relatif aux analyses d'impact : la Commission note que « les évaluations concernant la subsidiarité, présentées dans les analyses d'impact, sont souvent plutôt générales, trop légalistes et formalistes » et réitère son engagement d' « intégrer la « grille » commune proposée par la task force pour évaluer la subsidiarité et la proportionnalité dans nos analyses d'impact, exposés des motifs et orientations pour une meilleure réglementatio n ». Le second élément porte sur la plateforme REFIT : pour la Commission, « toute plateforme qui lui succèderait [...] devrait mettre davantage l'accent sur des questions telles que la subsidiarité, la proportionnalité, la densité législative, outre l'accent déjà mis sur la simplification ».
La communication de la Commission du 11 juillet précise que le comité d'examen de la réglementation, sur les avis qu'il a été amené à émettre sur les 75 analyses d'impact qu'il a examinées en 2018, a considéré que, dans 16 cas, l'analyse de la subsidiarité et de la valeur ajoutée européenne devait être améliorée. Il s'agit des propositions législatives relatives, par exemple, aux pratiques commerciales déloyales, aux contenus illicites en ligne, à la protection des lanceurs d'alerte ou encore au programme pour une Europe numérique. Par ailleurs, le comité d'examen de la réglementation, au cours de la même année, a examiné dix grandes évaluations et bilans de qualité et a formulé des recommandations d'amélioration en matière de subsidiarité dans sept cas (par exemple, migration légale, pêche et affaires maritimes, verdissement de la PAC, stratégie de l'Union européenne relative à l'adaptation au changement climatique).
Dans son rapport annuel 2019, la Commission note que « la baisse du nombre d'avis motivés observée au cours des deux années précédentes s'est poursuivie et aucune proposition de la Commission n'a reçu d'avis motivé de plus de quatre parlements nationaux, ce qui est nettement inférieur au seuil de déclenchement de la procédure de « carton jaune » ». Elle en conclut que cette évolution, qui « s'inscrit dans le contexte d'un nombre plus ou moins stable de propositions législatives », « pourrait être le résultat de l'application par la Commission d'un programme d'amélioration de la réglementation éprouvé, et même renforcé, et de son engagement à intégrer les principes de subsidiarité et de proportionnalité à tous les stades de l'élaboration des politiques, à évaluer les cadres d'action existants avant de présenter des révisions législatives et à ne lancer une action au niveau européen que si sa valeur ajoutée est claire ».
En 2018, la Commission a reçu 37 avis motivés relatifs au respect du principe de subsidiarité adoptés par les parlements nationaux , contre 52 l'année précédente (- 28,8 %), après une diminution de 20 % entre 2016 et 2017. Ces 37 avis motivés concernaient 22 propositions ou paquets de mesures de la Commission, dont aucun n'a reçu plus de quatre avis motivés (révision de la directive sur l'eau potable, taxation des activités numériques dans l'Union et mesures de rationalisation en vue de progresser dans la réalisation du réseau transeuropéen de transport). La Commission note que « la baisse du nombre total d'avis motivés émis en 2018 est allée de pair avec une diminution similaire du nombre d'avis motivés émis par chambre ». En effet, 14 des 41 assemblées parlementaires de l'Union ont transmis un avis motivé, contre 19 en 2017 et 26 en 2016. Avec 12 avis motivés, le parlement suédois est l'assemblée parlementaire de l'Union européenne ayant adopté le plus d'avis motivés.
La Commission indique que « les parlements nationaux ne considèrent pas le contrôle de la subsidiarité comme un moyen de bloquer le processus législatif de l'Union européenne, mais plutôt comme un moyen d'exprimer leurs points de vue et leurs inquiétudes ».
Il convient de rappeler que le Parlement européen veille également au respect du principe de subsidiarité. Sa commission des affaires juridiques désigne un rapporteur pour la subsidiarité pour un mandat de six mois, sur la base d'une rotation entre les groupes politiques. Ce rapporteur suit les avis motivés reçus et a la possibilité de se saisir de questions qu'ils soulèvent pour en débattre en commission et pour adresser d'éventuelles recommandations à la commission compétente sur le texte concerné. La commission des affaires juridiques établit également un rapport sur les rapports annuels de la Commission relatifs aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Le Conseil informe également les États membres des avis motivés reçus des parlements nationaux.
Enfin, le rôle de la Cour de justice de l'Union européenne doit également être souligné, d'autant plus qu'elle a récemment rendu un arrêt important sur le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité par le législateur européen 21 ( * ) . La Cour a confirmé la validité de la directive 2014/40/UE relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes à la lumière de ces principes. En examinant le principe de subsidiarité, la Cour a noté que la directive 2014/40/UE poursuit un double objectif, consistant à faciliter le bon fonctionnement du marché intérieur des produits du tabac, tout en assurant un niveau élevé de protection de la santé humaine. Il résulte de l'interdépendance de ces deux objectifs que le législateur de l'Union pouvait légitimement estimer que son action devait comporter l'instauration d'un régime de mise sur le marché de l'Union des produits du tabac à usage oral et que ce double objectif pouvait être mieux réalisé au niveau de l'Union. En particulier, la Cour a considéré que, à supposer même que le second volet de cet objectif puisse être mieux atteint au niveau des États membres, il n'en demeure pas moins que la poursuite de cet objectif à un tel niveau serait susceptible d'engendrer des situations dans lesquelles certains États membres autorisent la mise sur le marché de produits du tabac à usage oral, alors que d'autres l'interdisent, allant ainsi à l'exact opposé de l'objectif premier de la directive 2014/40/UE, à savoir l'amélioration du fonctionnement du marché intérieur des produits du tabac et des produits connexes.
3. Les avis motivés adoptés par le Sénat
Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Sénat a adopté 30 avis motivés au titre du contrôle de subsidiarité, soit :
- 1 en 2011 , sur les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement ;
- 10 en 2012 , sur l'accès aux ressources génétiques, la gestion collective des droits d'auteur et licences multiterritoriales de droits portant sur des oeuvres musicales en vue de leur utilisation en ligne, le contrôle technique périodique des véhicules à moteur, le paquet « Monti II » (qui a atteint le seuil du « carton jaune ») , l'information du public sur les médicaments soumis à prescription médicale, la reconnaissance des qualifications professionnelles, le règlement général sur la protection des données, l'introduction de restrictions d'exploitation liées au bruit dans les aéroports, le développement du réseau transeuropéen de transport et le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires dans les États membres de la zone euro ;
- 4 en 2013 , sur la déclaration de TVA normalisée, les commissions d'interchange pour les opérations de paiement liées à une carte, la création du parquet européen (qui a atteint le seuil du « carton jaune ») et le 4 e paquet ferroviaire ;
- 2 en 2014 , sur des mesures structurelles améliorant la résilience des établissements de crédit de l'Union européenne et le règlement sur les nouveaux aliments ;
- 4 en 2016 22 ( * ) , sur le paquet « déchets », les contrats de fourniture numérique et contrats de vente en ligne et de toute autre vente à distance de biens, le mécanisme d'échange d'informations en ce qui concerne les accords intergouvernementaux et les instruments non contraignants conclus entre des États membres et des pays tiers dans le domaine de l'énergie et l'organe des régulateurs européens des communications électroniques ;
- 5 en 2017 , sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, la procédure de notification des régimes d'autorisation et des exigences en matière de services, le contrôle de proportionnalité avant l'adoption d'une nouvelle réglementation de professions, l'agence de l'Union européenne pour la coopération des régulateurs de l'énergie et le marché intérieur de l'électricité ;
- 4 en 2018 , sur le cadre applicable à la libre circulation des données à caractère non personnel dans l'Union européenne, l'ENISA et la certification des technologies de l'information et des communications en matière de cybersécurité, les règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et l'évaluation des technologies de la santé.
En 2019, comme ce fut le cas en 2015, le Sénat n'a adopté aucun avis motivé, en raison à la fois du contexte général, décrit plus haut, de diminution du nombre d'avis motivés émis par les parlements nationaux et de la moindre activité législative de la Commission liée au renouvellement des institutions, entre les mois de mai et décembre.
Le rapporteur ne peut donc, cette année, porter d'appréciation sur la qualité des réponses de la Commission aux avis motivés du Sénat. Il rappelle qu'il avait noté, dans son précédent rapport, que « les réponses de la Commission sont plus argumentées et portent davantage sur les points critiqués par le Sénat, ce qui permet d'entretenir un véritable dialogue, et paraissent soucieuses de donner plus de précisions utiles », ajoutant : « De ce point de vue, votre commission des affaires européennes constate que l'adoption d'avis motivés relatifs au respect du principe de subsidiarité conduit la Commission à mieux expliquer sa démarche ». Pour autant, « dans ses réponses aux avis motivés du Sénat sur la conformité au principe de subsidiarité, la Commission prend en compte uniquement sa proposition législative initiale, ensuite soumise à la procédure législative associant le Parlement européen et le Conseil, et non pas le texte tel qu'il résulte de ces négociations. Cette situation n'est pas satisfaisante. En effet, il apparaît que le texte issu des négociations a parfois beaucoup évolué et que sa nouvelle rédaction tient compte, assez souvent, de tout ou partie des observations du Sénat, y compris sur des dispositions dont celui-ci contestait la conformité au principe de subsidiarité. C'est pourquoi il serait sans doute souhaitable qu'à l'avenir, les réponses de la Commission aux avis motivés s'appuient sur le dernier état du texte afin, précisément, de tenir compte , non pas de sa proposition initiale, qui renseigne certes sur les intentions de la Commission, mais pas vraiment sur les dispositions qui seront applicables, directement ou à l'issue d'une transposition, dans les États membres, mais de la version définitive, ou à tout le moins la plus avancée possible » .
Le rapporteur forme le voeu que cette demande soit appliquée par la nouvelle Commission dans ses réponses aux futurs avis motivés du Sénat.
* 11 Par une lettre du 11 octobre 2019 adressée à M. le Président du Sénat, M. Frans Timmermans a notifié l'intention de la Commission d'exclure la période comprise entre le 20 décembre d'une année donnée et le 10 janvier de l'année suivante du délai de 8 semaines accordé pour l'examen de la conformité de projets d'actes législatifs avec le principe de subsidiarité.
* 12 Belgique, Danemark, Finlande, France (Sénat), Lettonie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède et République tchèque.
* 13 Chypre, France (Sénat), Hongrie, Irlande, Malte, Pays-Bas, Royaume-Uni, Slovénie, Suède et République tchèque.
* 14 Bulgarie, Croatie, Danemark, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie et République tchèque.
* 15 Pour plus de détails, cf . le rapport d'information n° 372 (2018-2019) de M. Jean Bizet, intitulé Le Sénat entendu à Bruxelles .
* 16 Rapport n° 456 (2017-2018) du 20 avril 2018.
* 17 Texte COM (2018) 703 final.
* 18 Texte COM (2018) 490 final.
* 19 Texte COM (2019) 333 final.
* 20 Texte COM (2019) 178 final.
* 21 Arrêt (renvoi préjudiciel) Swedish Match AB du 22 novembre 2018 (affaire C-151/17).
* 22 La faible activité de la nouvelle Commission européenne nommée en 2014 explique l'absence d'avis motivés adoptés en 2015.