B. ... POSANT AINSI LA QUESTION DES MOYENS CONFÉRÉS AU PARLEMENT POUR L'EXERCICE DE SES MISSIONS
Il est de tradition que le débat budgétaire et fiscal s'organise dans notre pays autour des données produites par le Gouvernement - le Parlement ne disposant pas d'organisme capable de procéder à des simulations ou des chiffrages qui lui soit directement rattaché, comme c'est le cas dans de nombreux pays. Si ce fonctionnement présente l'avantage d'éviter la multiplication des organes d'évaluation et de chiffrage, il impose qu'en contrepartie les parlementaires puissent bénéficier de la disponibilité et de l'expertise de l'administration dans le cadre de leurs travaux de contrôle, ainsi que le prévoit d'ailleurs l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
De ce point de vue, les rapporteurs considèrent que les réponses fournies par le Gouvernement aux questions formulées dans le cadre de cette évaluation ne répondent pas à cette exigence 218 ( * ) , ainsi que cela a d'ailleurs été souligné à plusieurs reprises au ministre de l'économie et des finances, par courrier et en audition 219 ( * ) .
Ces difficultés posent avec acuité la question de l'autonomie du Parlement dans l'exercice de ses missions et, plus largement, de l' ouverture des données , sujet à propos duquel la commission des finances du Sénat a démontré à plusieurs reprises sa détermination 220 ( * ) .
Elles justifient d'autant plus le choix d'avoir fait appel à l'Institut des politiques publiques pour conduire une évaluation de la mise au barème des revenus du capital et des premiers effets de l'instauration du PFU, dont les résultats ont d'ailleurs conduit à mettre en évidence un autre problème de méthode, propre au débat budgétaire : le chiffrage budgétaire « à comportement inchangé » .
C. LA CULTURE DU CHIFFRAGE BUDGÉTAIRE « À COMPORTEMENT INCHANGÉ » A ATTEINT SES LIMITES
L'évaluation conduite par les rapporteurs a souligné les limites des chiffrages réalisés par le Gouvernement pour estimer le coût global, pour les finances publiques, des réformes de la fiscalité du capital.
Si le présent rapport a permis de démontrer que l'absence de prise en compte des réactions des acteurs à la fiscalité avait conduit à majorer les recettes attendues de la mise au barème des revenus du capital en 2013 et à surestimer le coût de la mise en place du PFU en 2018, il convient de rappeler que la méthodologie d'évaluation à « comportement inchangé » s'applique, plus largement, à l'évaluation de l'ensemble des mesures fiscales nouvelles .
Il peut d'ailleurs être noté que même l es travaux menés par le comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital , missionné par le Gouvernement et placé auprès de France Stratégie, ne s'appuient pour l'instant que sur des chiffrages réalisés à comportements constants . Si leur premier rapport reconnaît que « la mise en place du PFU peut modifier les comportements des agents économiques en raison d'une baisse notable du taux marginal d'imposition des revenus du capital » 221 ( * ) , les chiffrages réalisés n'ont pas pris en compte cet effet . Leurs travaux devraient toutefois s'orienter vers des évaluations similaires à celles menées par l'IPP dans les prochains mois.
La doctrine consistant à ne jamais tenir compte des réactions comportementales des agents (ménages ou entreprises) pour le chiffrage de mesures nouvelles apparaît ancrée dans les pratiques du ministère des finances, qui la justifie essentiellement par deux motifs. D'une part, l'élasticité des assiettes des impôts est déjà intégrée dans les prévisions macroéconomiques , donc les prendre en compte dans le chiffrage des nouvelles mesures fiscales reviendrait à les comptabiliser deux fois. D'autre part, compte tenu de l'incertitude qui entoure le calcul des réactions comportementales, la tentation de ne retenir que le scénario le plus favorable à la politique fiscale du Gouvernement serait grande. Ainsi , l'occultation des réactions comportementales serait justifiée pour se prémunir du risque d'établir des évaluations faussées 222 ( * ) .
Ces deux motifs n'emportent pas l'adhésion des rapporteurs. Le premier ne paraît pas sérieux, dès lors que l'hypothèse d'élasticité des prélèvements obligatoires à l'activité retenue par le Gouvernement est conventionnelle et généralement unitaire . S'agissant du second, il apparaît fragilisé par les écarts considérables observés entre les prévisions à comportements inchangés et les recettes constatées .
Au cours de la période récente, il peut être observé que le Gouvernement a admis la nécessité de tenir compte des réactions des acteurs pour procéder au chiffrage du renforcement de la fiscalité comportementale (taxe carbone et tabac). Certains économistes rencontrés dans le cadre de la présente évaluation ont par ailleurs souligné que la prise en compte des comportements des acteurs est une pratique largement répandue à l'étranger et qui présente le mérite d' imposer une évaluation plus systématique des réformes fiscales.
Aussi, les rapporteurs considèrent que l'absence de prise en compte des réactions des acteurs nuit à la transparence et à la fiabilité de l'information transmise au Parlement, et entretient, pour le Gouvernement, la pratique d'une conduite à l'aveugle des réformes fiscales ( cf. supra ).
La Cour des comptes s'est d'ailleurs fait l'écho de ces critiques en 2013. Elle a estimé qu'au cours de la décennie précédente, entre 2003 et 2012, l'écart entre les élasticités des recettes fiscales prévue et constatée s'est élevé, en moyenne, à 4,5 milliards d'euros par an , soit 1,7 % du montant annuel des recettes fiscales, c'est-à-dire « un ordre de grandeur voisin de la croissance annuelle moyenne de ces recettes sur cette période à législation constante » 223 ( * ) .
Au regard de l'importance de cet enjeu méthodologique pour les finances publiques, les rapporteurs appellent le Gouvernement à généraliser la conduite d'évaluations ex-post des réformes fiscales, afin de développer une connaissance plus précise des réactions comportementales des agents économiques , sur le modèle de l'évaluation qu'ils ont commandée et qui a été menée par l'IPP ( cf. supra ).
Ainsi, les élasticités observées pourront être utilisées dans les futurs chiffrages réalisés par le ministère des finances pour l'ensemble de ses nouvelles mesures fiscales , dans l'objectif de produire des évaluations plus sincères. En tenant compte des effets comportementaux dans les évaluations préalables annexées au projet de loi de finances, l'information délivrée au Parlement n'en sera que plus complète et transparente.
À titre d'illustration, l 'administration fiscale a estimé qu'une hausse du taux du PFU de 30 % à 32 % , avec un taux d'impôt sur le revenu établi à 14,8 % et un taux de prélèvements sociaux inchangé, entraînerait un surplus de recettes fiscales de 694 millions d'euros environ 224 ( * ) .
À partir de cette simulation statique et de l'élasticité des dividendes à la fiscalité observée dans le cadre de l'étude, il a été demandé à l'IPP de réaliser une prévision dynamique tenant compte des changements de comportement des acteurs. Il ressort de ce travail que le rendement supplémentaire de recettes fiscales issu d'une hausse de 2 points du PFU peut être estimé à 382 millions d'euros , soit moitié moins que ce que prédit le chiffrage du Gouvernement.
Conscients que les données nécessaires à la réalisation de tels chiffrages ne seront pas toujours disponibles, les rapporteurs estiment qu'à défaut, les évaluations préalables annexées au projet de loi de finances devraient présenter à la fois des chiffrages à comportement inchangé et des chiffrages tenant compte des effets comportementaux, sur la base d'hypothèses qui seraient détaillées .
* 218 Alors que les rapporteurs avaient adressé par écrit leurs questions au Gouvernement le 23 avril 2019 pour un délai de réponse fixé au 3 juin 2019, 24 réponses sur 47 manquaient encore au 9 octobre 2019, dont des éléments essentiels comme la répartition du coût pour les finances publiques, par décile de revenus, de l'instauration du prélèvement forfaitaire unique. D'autres données, que le Gouvernement n'a pas communiquées aux rapporteurs dans les délais souhaités, telles que le nombre de départs à l'étranger de redevables de l'ISF en 2017, ont été rendues publiques dans l'évaluation de France Stratégie publiée le 1 er octobre 2019.
* 219 Voir le compte rendu de l'audition relative au projet de loi de finances pour 2020 du 30 septembre 2019 de MM. Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances, Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics, et Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics.
* 220 Voir par exemple l'amendement II-829 de Vincent Éblé, adopté dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, visant à imposer l'ouverture du code source informatique correspondant aux dispositions fiscales proposées par le Gouvernement.
* 221 Premier rapport du comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital, octobre 2019, p. 316.
* 222 Référé de la Cour des comptes n° 68282, relatif aux prévisions de recettes fiscales de l'État, 16 décembre 2013, p. 5.
* 223 Référé de la Cour des comptes n° 68282, relatif aux prévisions de recettes fiscales de l'État, 16 décembre 2013, p. 2.
* 224 La simulation a été réalisée à partir d'un échantillon représentatif de la Métropole et des DOM de 500 000 déclarations d'impôt sur les revenus de 2017 et, majoritairement, de 2018, vieillis 2019 en environnement législatif de la LF 2019 intégrant la mesure d'indexation de 1 % du barème et des seuils associés prévue à l'article 2 du PLF 2020.