Sauver les zones de revitalisation rurale (ZRR), un enjeu pour 2020

B. DES ZONAGES PLUS ÉQUITABLES, AU SERVICE D'UNE ACTION PLUS JUSTE DE SOUTIEN À LA RURALITÉ

1. Mieux prendre en compte la diversité des situations des communes au sein des intercommunalités

Dans un pays où 53 % des communes comptent moins de 500 habitants, les ZRR ont nécessairement vocation à couvrir un périmètre large ^{79 ( * )} . Pour les rapporteurs, ce vaste périmètre d'intervention doit être concilié avec une approche plus fine, plus qualitative du zonage, associée à un panel de mesures de soutien ciblées. Ils souhaitent ainsi qu'une réforme du dispositif permette :

- de remédier à des situations contestables issues de la loi NOTRe, en portant l'attention sur l'hétérogénéité et la diversité des situations des communes au sein des intercommunalités ;

- d'adapter le zonage à la dimension territoriale des projets des collectivités territoriales ;

- de mettre en place des mesures différenciées pour correspondre à la diversité des situations des territoires ruraux.

Ainsi, les rapporteurs partagent l'ambition de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales visant à faire du « cousu main » en matière d'aménagement des territoires.

a) Assumer la diversité des communes classées en ZRR

Le caractère pluriel de la ruralité française a fait l'objet de nombreuses analyses et a été notamment relevé dans le rapport Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité réalisé au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable en 2017 ^{80 ( * )} .

Les dynamiques économiques et les interactions entre campagnes et villes diffèrent largement d'un territoire à un autre. Dans une enquête de novembre 2017 ^{81 ( * )} , France Stratégie indiquait que l'influence positive des métropoles sur leurs territoires avoisinant en matière d'emploi, documentée par plusieurs travaux internationaux ^{82 ( * )} , a pu être mise en évidence en France ^{83 ( * )} mais se serait atténuée dans les années 2000 .
La croissance de l'emploi dans les zones périphériques a décroché par rapport à celle des aires urbaines métropolitaines ^{84 ( * )} : l'emploi salarié a crû de 0,65 % par an entre 2009 et 2014 dans les zones d'emploi des douze métropoles considérées alors qu'il a stagné dans les autres zones d'emploi régionales, y compris les zones d'emploi contigües, et n'a pas augmenté davantage que dans le reste du territoire concerné. France Stratégie relève ainsi qu'il n'y a « pas d'effets d'entrainement particulièrement sensibles » dans les zones entourant les zones d'emploi des métropoles.

En outre, dans une note de septembre 2019, l'INSEE relevait que sur 1 254 EPCI à fiscalité propre existants au 1 ^er janvier 2019 (hors Mayotte) « seuls 161 EPCI ^{85 ( * )} offrent un nombre d'emplois supérieur de 10 % à leur nombre d'actifs occupés résidents et sont ainsi attractifs pour leur voisinage en matière de marché du travail » ^{86 ( * )} .

Les cartes ci-dessous illustrent ces dynamiques contrastées.

Source : CGET.

Le caractère hétérogène des communes situées en ZRR est une réalité bien connue. Cas emblématiques, les îles maritimes composées d'une seule commune (environ 50) et dispensées d'appartenir à un EPCI, et les départements d'outre-mer87 ( * ) font déjà l'objet d'un traitement spécifique. Le tableau ci-dessous récapitule la distribution des communes bénéficiant du zonage ZRR selon la typologie des campagnes françaises élaborée par la DATAR en 2011 et utilisée actuellement par le CGET. Ainsi, environ 60 % des communes classées en ZRR font partie des « campagnes vieillies à très faible densité », plus de 30 % font partie des « campagnes agricoles et industrielles » et moins de 10 % font partie des « campagnes des villes, du littoral et des vallées urbanisées ».

Répartition des communes classées en ZRR selon la typologie des campagnes françaises

	Typologie des campagnes
	Campagne des villes, du littoral et des vallées urbanisées ^88 ( * )	Campagnes vieillies à très faible densité ^89 ( * )	Campagnes agricoles et industrielles ^90 ( * )	Total ZRR ^91 ( * )
Nombre de communes classées en ZRR au 1 ^er juillet 2017	1 107	8 198	4 389	13 694
dont stables	449	7 114	2 557	10 120
dont entrantes (post-réforme de 2015)	658	1 084	1 832	3 574
Nombre de communes bénéficiant du maintien temporaire en ZRR jusqu'au 30 juin 2020	577	1 959	1 483	4 019
dont communes de montagne	110	809	81	1 000
dont autres	467	1 150	1 402	3 019

Source : Sénat, d'après les données fournies par le CGET.

Symétriquement, les communes classées en ZRR ou bénéficiant du maintien des effets du classement représentent 82,5 % des communes identifiées comme « campagnes vieillies à très faible densité » , près de 60 % des communes identifiées comme « campagnes agricoles et industrielles » et 17 % des communes des « campagnes des villes, du littoral et des vallées urbanisées ». La carte ci-dessous permet de localiser ces différents types de communes.

Trois grands types de campagnes

Aussi, les rapporteurs ne partagent que partiellement la réflexion du CGET sur la construction d'un dispositif qui, indépendamment du caractère rural ou urbain, tienne d'abord compte des difficultés rencontrées par les territoires les plus fragiles en matière d'emploi et d'activité économique. De la même manière, le Sénat avait rappelé que la vocation urbaine de la future ANCT ne saurait l'emporter sur sa vocation rurale.

Les rapporteurs considèrent que la ruralité, bien que plurielle, constitue un espace d'intervention prioritaire pour la politique d'aménagement du territoire, en cohérence avec l'objectif assigné à l'État par le législateur depuis 1995. Cette position n'exclut cependant pas la problématique des petites et moyennes villes, qui participent précisément à l'animation des dynamiques territoriales rurales.

b) L'objectif d'une meilleure adaptation du zonage aux dynamiques locales : la question de l'échelon de référence pour l'application des critères

Afin de remédier aux situations issues de la loi NOTRe et d'adapter le zonage aux disparités internes aux intercommunalités, les rapporteurs souhaitent que la prise en compte des critères de classement soit affinée par secteurs géographiques au sein des intercommunalités. Les EPCI constituent des territoires politiques qui ont leur pertinence mais cette échelle de référence est incomplète pour cerner les dynamiques territoriales.

Plusieurs pistes ont déjà été étudiées par le passé, comme la possibilité de mettre en place des critères à vocation mixte nationale et régionale. Si cette option paraît devoir être écartée car elle pourrait conduire à des inégalités de traitement d'une région à l'autre , l'adaptation du cadre de référence pour le calcul des critères de classement devrait être envisagée par strate d'intercommunalités.

Ainsi, pour une certaine taille d'intercommunalités , dont le seuil serait à définir mais pourrait être fixé à 30 ou 40 communes, les rapporteurs souhaitent que des sous-ensembles de communes puissent être définis. Plusieurs éléments devraient être réunis pour définir des sous-ensembles de communes homogènes, comme une condition de continuité territoriale ou encore une condition de surface par rapport à la taille de l'EPCI auxquelles elles appartiennent. L'existence d'un classement antérieur en ZRR pour la ou les communes concernées pourrait également être retenue, de même qu'un critère de densité spécifique.

La notion de densité agglomérée permettrait par exemple de mieux saisir les disparités internes aux EPCI qui s'organisent autour d'une ville-centre relativement dense mais dont les autres communes membres présentent des traits de fragilité et une densité bien plus faible.

Cette approche rénovée du zonage semble essentielle aux yeux des rapporteurs, pour garantir un développement équilibré des territoires . Ils rappellent notamment que 2 660 communes en France n'ont pas de commerce, tandis que 6 400 en ont un ou deux et que 19 719 communes n'ont plus aucun commerce de bouche classique dans leur périmètre. L'atteinte d'un niveau de service acceptable à l'échelle de l'EPCI ne doit pas occulter la nécessité de soutenir l'attractivité et la vie sociale et économique dans chaque commune.

Proposition n° 3 : mieux prendre en compte les fragilités et la diversité des territoires dans les grands ensembles intercommunaux, en affinant les critères de classement par secteurs géographiques au sein des intercommunalités.

2. Définir des critères de classement différenciés en fonction des fragilités des territoires

Si les rapporteurs sont conscients de la difficulté d'élaborer de nouveaux critères de classement, exercice toujours anxiogène pour les acteurs publics et économiques et contestable par nature, une refonte des modalités d'établissement du zonage ZRR leur semble nécessaire pour mieux prendre en compte la diversité des territoires ruraux.

La multiplicité des critères en vigueur avant la réforme de 2015 et leur caractère alternatif ont d'ailleurs pu être critiqués pour leur manque de lisibilité. Ils présentaient cependant l'avantage de permettre une approche plus fine des caractéristiques des territoires . Dès lors, il serait possible de construire un nouveau zonage en distinguant trois niveaux ZRR 1 / ZRR 2 / ZRR 3 , représentant chacun des degrés de fragilités différents et à partir desquels des mesures différenciées seraient mises en place pour soutenir le développement des territoires concernés.

a) Conserver la démographie comme critère de référence

La démographie est au coeur du dispositif ZRR depuis son origine et d'ailleurs aucune des publications administratives ou parlementaires sur le sujet ne l'a remise en cause depuis les années 2000.

Ce critère apparaît d'autant plus pertinent que la faible densité est une des principales caractéristiques des espaces ruraux fragiles , qui connaissent une main d'oeuvre disponible réduite et des difficultés ciblées en matière d'accès aux services publics et aux soins. Le rapport conjoint IGA-CGEDD-CGAAER-IGAS de 2014 considérait même que « le seul critère de densité démographique pourrait être pris en compte [car c'est] cette densité qui rend l'initiative privée défaillante, et non le niveau de revenus des habitants ».

Aussi, les rapporteurs :

- proposent de maintenir ce critère comme base de référence pour le zonage ZRR et d'en faire un critère principal, avec un seuil déterminé : dès qu'il serait satisfait par une intercommunalité ou un sous-ensemble de communes, ces derniers intégreraient automatiquement le zonage ;

- envisagent un nouveau critère secondaire alternatif constatant l'évolution démographique sur plusieurs années pour mieux rendre compte des dynamiques locales ;

- envisagent d' assouplir le critère de déclin démographique actuellement inscrit à l'article 1465 A du code général des impôts depuis la loi de finances pour 2018. Le constat du déclin démographique pourrait être ramené à 15 ou 20 % sur deux ou trois décennies par exemple, pour retranscrire des dynamiques plus récentes.

Le tableau reproduit ci-dessous fait état de la croissance démographique des communes classées en ZRR ou bénéficiant des effets du classement par rapport à l'ensemble des communes de France, hors villes de plus de 200 000 habitants ^{92 ( * )} . Au sein des communes sortantes les dynamiques sont très contrastées et les rapporteurs relèvent particulièrement les 244 communes de montagne ainsi que 767 communes hors zone de montagne qui ont perdu des habitants depuis 1995 . Ils constatent par ailleurs que le pourcentage médian de variation de population au sein de ce groupe de communes est inférieur à celui observé pour l'ensemble des communes de France métropolitaine.

Données démographiques hors communes de plus de 200 000 habitants (France métropolitaine) ^93 ( * )
	données France métropolitaine	Classée en ZRR	dont stable	dont entrante	Communes bénéficiant du maintien	dont montagne	dont autres
nombre de communes	35 276	13 856	10 187	3 669	4 074	1 011	3 063
population 1999	53 021 673	7 125 166	4 122 144	3 003 022	1 889 942	449 888	1 440 054
population 2015	58 348 081	7 546 345	4 277 796	3 268 549	2 090 264	497 682	1 592 582
variation de population 2015/1999	5 326 408	421 179	155 652	265 527	200 322	47 792	152 528
variation de population 2015/1999 en %	10,05%	5,91%	3,78%	8,84%	10,60%	10,62%	10,59%
pourcentage médian	11,57%	6,41%	4,48%	11,65%	11,39%	11,98%	11,23%
nombre de communes en baisse de population	8 608	4 823	3 958	865	1 011	244	767
nombre de communes ayant un % d'augmentation supérieur à la moyenne nationale (+10,05%)	18 722	5 782	3 813	1 970	2 122	533	1 589

Source : CGET.

b) Oser le retour à des critères alternatifs, comme critères secondaires

Les rapporteurs envisagent un nouveau système de classement en ZRR, qui passerait par une diversification et une restructuration des critères de classement.

Outre la démographie, le critère du revenu des habitants constitue un bon indicateur pour apprécier le potentiel financier des collectivités territoriales et pourrait être conservé même s'il occasionne des effets de seuils importants. En 2014, le critère du potentiel fiscal ^{94 ( * )} avait été écarté par les députés Alain Calmette et Jean-Pierre Vigier pour des motifs de lisibilité et d'intelligibilité.

Au-delà, les personnalités et organismes entendus par les rapporteurs ont proposé d'introduire de nouveaux critères dont certains ont particulièrement retenu l'attention des rapporteurs. Il en va ainsi :

- de l'âge moyen de la population , associé à un seuil permettant de saisir le degré de renouvellement des générations et l'attractivité des territoires ruraux pour les populations jeunes ^{95 ( * )} ;

- du nombre de logements vacants , qui permettrait de traiter finement la problématique des centres-bourgs en manque de dynamisme, sur laquelle le rapporteur Rémy Pointereau s'est particulièrement investi ces derniers mois ^{96 ( * )} ;

D'autres critères permettraient d'apprécier plus concrètement les fragilités des territoires ruraux mais leur mise en oeuvre se heurte à des enjeux techniques et statistiques importants, comme : le taux de couverture numérique (3G/4G) observé à l'échelle de la commune, un critère d'enclavement , mesuré en considérant l'évolution du temps de trajet nécessaire pour accéder aux services de base et à une offre de soins satisfaisante ou au centre de soins le plus proche, la distance à la métropole la plus proche ou encore le nombre de magasins par commune .

À l'inverse, les rapporteurs ne souhaitent pas retenir le critère du taux de chômage , considérant que ce dernier est structurellement bas dans les zones rurales. De même, le critère de la part des emplois agricoles , régulièrement critiqué depuis 2009, ne leur paraît pas devoir être rétabli car l'emploi agricole a plutôt tendance à contribuer au dynamisme d'un territoire, les régions viticoles en donnant notamment un bon exemple.
Aux yeux des rapporteurs , c'est davantage l'évolution du nombre d'agriculteurs et d'autres professions (artisans, commerçants), liée à une baisse ou à un surcroît d'activité, qui semble intéressante .

Proposition n° 4 : revoir les critères de classement en ZRR pour définir trois niveaux de zonage (ZRR1/ZRR2/ZRR3) avec un critère principal de densité démographique et cinq critères secondaires. En fonction du nombre de critères satisfaits, un indice de fragilité permettra de classer le territoire concerné en ZRR 1, 2 ou 3 et de bénéficier des mesures associées à chaque niveau de zonage. Des simulations ultérieures, réalisées dans le cadre d'une étude, permettront de définir les seuils les plus adaptés pour ces différents critères :

1. densité démographique ;

2. déclin démographique sur plusieurs années ;

3. revenu par habitant ;

4. dévitalisation constatée par l'évolution des services publics ou privés : nombre d'artisans, de commerçants, d'agriculteurs et de professionnels de santé ;

5. âge moyen de la population ;

6. nombre de logements vacants et de bâtiments d'exploitation vacants ou abandonnés ;

En fonction du nombre de critères remplis, un indice de fragilité permettra de classer le territoire concerné en ZRR 1, 2 ou 3 et de bénéficier des mesures associées à chaque niveau de zonage.

3. Faire des ZRR le pivot de la politique de soutien aux territoires ruraux : une nécessaire rationalisation des multiples zonages existants

La grande diversité des zonages existants au plan national nuit à la lisibilité de la politique de l'État en matière d'aménagement des territoires et à son appropriation par les acteurs de terrain. Si chaque zonage répond à une logique propre, certaines fragilités sont communes aux territoires classés sous des bannières différentes.

À l'échelle nationale, 20 943 communes sont concernées par au moins un zonage, soit 59,4 % des communes métropolitaines. Les ZRR représentent la majorité de ce classement avec 50,8 % des communes métropolitaines concernées , suivi des zones d'aide à finalité régionale (14,0 %).

Sur les communes concernées par ces zonages, certaines le sont par plusieurs zonages : il y a ainsi 3 128 communes couvertes par deux zonages, 245 communes couvertes par trois zonages et 22 communes couvertes par quatre zonages.

Interrogée par les rapporteurs, la direction de la législation fiscale indique que les régimes zonés devraient faire l'objet d'une rationalisation post-2020 .

Le tableau ci-dessous fait le point sur ces chevauchements.

Les différents zonages de la politique de cohésion territoriale ^{97 ( * )}

Source : CGET.

Pour les rapporteurs, ce travail sur les zonages est plus que jamais nécessaire et doit permettre de conforter les ZRR comme pivot de la politique de l'État à destination des territoires ruraux.

La définition d'une nouvelle géographie prioritaire de la ruralité autour de trois niveaux ZRR 1 / ZRR 2 / ZRR 3 permettrait de disposer d'un outil flexible , pour s'adapter à la diversité des situations rencontrées dans les espaces ruraux . Le classement dans l'une ou l'autre des zones dépendrait de la satisfaction d'un nombre défini de critères parmi ceux identifiés par les rapporteurs. Le législateur pourrait ainsi traiter plus finement et dans un cadre différent, des situations elles-mêmes différentes.

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* ⁷⁹ INSEE, 2018. À titre de rappel, les anciens territoires ruraux de développement prioritaires (TRDP) ont englobé jusqu'à 21 000 communes et près de 13 millions d'habitants.

* ⁸⁰ Rapport d'information n° 565 (2016-2017) de MM. Hervé Maurey et Louis-Jean de Nicolaÿ, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

* ⁸¹ France Stratégie, Dynamique de l'emploi dans les métropoles et les territoires avoisinants, novembre 2017.

* ⁸² Shearmur R. et Polèse M. (2007), « Do local factors explain local employment growth? Evidence from Canada, 1971-2001 », Regional Studies, vol. 41.4, p. 453-471 ; Apparicio P., Dussault G., Polèse M., Shearmur R. (2007), « Infrastructures de transport et développement économique local », Montréal, Centre Urbanisation, culture, société de l'INRS.

* ⁸³ Shearmur R. et Polèse M. (2007), idem.

* ⁸⁴ Lainé F. (2017), « Dynamique de l'emploi et des métiers : quelle fracture territoriale ? », La Note d'analyse, n° 53, France Stratégie, février.

* ⁸⁵ Cette catégorie d'EPCI inclut l'intégralité des métropoles, à l'exception de celles d'Aix-Marseille, Nice et Toulon où le nombre d'emplois est équivalent à celui des actifs occupés résidents.
Elle comprend aussi 10 communautés urbaines sur les 13 et un tiers des 222 communautés d'agglomération.

* ⁸⁶ INSEE Première, n° 1771 - septembre 2019. Les emplois se concentrent très progressivement sur le territoire, les déplacements domicile-travail augmentent.

* ⁸⁷ L'article 19 de la loi de finances pour 2019 a supprimé les zones franches urbaines et les zones de revitalisation territoriale dans les départements et les régions d'outre-mer, mettant fin à une superposition de dispositifs poursuivant des objectifs similaires et difficilement lisibles.
En contrepartie, des « zones franches d'activité nouvelle génération » (ZFANG) ont été créées.

* ⁸⁸ Les campagnes des villes, du littoral et des vallées urbanisées regroupent environ 16 % de la population française, connaissent une forte croissance des emplois, particulièrement dans les secteurs résidentiels et touristiques. Ces espaces sont attractifs du point de vue de l'installation des ménages et les niveaux de revenus sont les plus élevés, de même que l'offre de services.

* ⁸⁹ Les campagnes dites vieillies à très faibles densité, souvent situées en zone de montagne ou dans l'ancienne « diagonale du vide », les campagnes les moins denses réunissent 8,5 % de la population française. Tant l'activité économique que l'accessibilité aux services y sont moindres que dans les autres campagnes. Le vieillissement de la population y est le plus avancé et les niveaux de revenus les plus faibles. Les enjeux de développement y sont donc importants.

* ⁹⁰ Les campagnes agricoles et industrielles, moins denses que les précédentes et plus éloignées des villes, comprennent 9 % de la population française. Leur essor ayant longtemps reposé sur le développement industriel et agricole, elles ont été très touchées par la crise. Elles sont marquées par les délocalisations et les pertes d'emploi. Des jeunes partent faute de trouver du travail localement. L'éloignement des pôles d'emploi urbains et une attractivité résidentielle moindre, le vieillissement des populations ouvrières et employées, installées en période de plein essor, des revenus plus faibles, une offre de service moins adaptée sont autant de critères qui les caractérisent.

* ⁹¹ Pris en compte par la typologie. Quelques dizaines de communes classées en ZRR (notamment certaines communes de montagne) n'entrent pas dans la présente classification.

* ⁹² L'exclusion des communes de plus de 200 000 habitants conduit à exclure 11 communes : Paris, Marseille, Lyon, Toulouse, Nice, Nantes, Montpellier, Strasbourg, Bordeaux, Lille et Rennes.

* ⁹³ Les évolutions sont réalisées sur la géographie ZRR 2017, avec les données démographiques de 1999 et 2015, ainsi que sur les codifications géographiques 2017.

* ⁹⁴ Pour les territoires peu denses, en raison de la faiblesse des activités économiques, les calculs effectués en ne retenant que les revenus des habitants ne sont pas très différents de ceux fondés sur le potentiel fiscal et incluant les quatre taxes directes, d'après le rapport des députés Alain Calmette et Jean-Pierre Vigier de 2014.

* ⁹⁵ Cibler les populations plus âgées n'apparaît pas pertinent, compte tenu du nombre important de retraités vivant dans des bassins de vie plutôt favorisés et urbain, comme en bord de mer.

* ⁹⁶ Voir notamment la proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres villes et centres-bourgs adoptée par le Sénat le 14 juin 2018, sur la base du rapport d'information
n° 526 (2017-2018) du 30 mai 2018 fait par MM. Rémy Pointereau et Martial Bourquin, au nom de la Délégation aux entreprises et de la Délégation aux collectivités territoriales.

* ⁹⁷ Sept régimes zonés coexistent actuellement sur le territoire métropolitain. Le zonage d'aide à finalité régionale (AFR) 2014-2020 est un zonage européen visant à réduire l'écart de développement entre les différentes régions de l'Union européenne. Les zones de revitalisation rurale (ZRR) visent à favoriser le dynamisme économique et l'embauche dans les zones rurales en difficulté. Les zones franches urbaines - territoires entrepreneurs (ZFU-TE) ont pour objet de favoriser l'insertion sociale et professionnelle dans les quartiers sensibles. Les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) visent à concentrer les moyens d'intervention de la politique de la ville au profit des quartiers dont les habitants rencontrent les plus grandes difficultés. Les zones de restructuration de la défense (ZRD) ont pour objectif d'accompagner les conséquences économiques de la réorganisation de la carte militaire. Les bassins d'emploi à redynamiser (BER) se concentrent sur la redynamisation du tissu économique. Les bassins urbains à dynamiser (BUD) s'attachent en particulier aux bassins urbains en déclin industriel. Clé de lecture : pour les 4 931 communes en AFR, il y en a 2 459 qui sont aussi en ZRR, soit 50% des communes en AFR.