La justice prud'homale au milieu du gué

Rapport d'information n° 653 (2018-2019) de Mmes Agnès CANAYER , Nathalie DELATTRE , Corinne FÉRET et Pascale GRUNY , fait au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois, déposé le 10 juillet 2019

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N° 653

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 juillet 2019

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) et de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (2) sur la justice prud'homale ,

Par Mmes Agnès CANAYER, Nathalie DELATTRE,
Corinne FÉRET et Pascale GRUNY,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon , président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe , rapporteur général ; MM. René-Paul Savary, Gérard Dériot, Mme Colette Giudicelli, M. Yves Daudigny, Mmes Michelle Meunier, Élisabeth Doineau, MM. Michel Amiel, Guillaume Arnell, Mme Laurence Cohen, M. Daniel Chasseing , vice-présidents ; M. Michel Forissier, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, Corinne Féret, M. Olivier Henno , secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mmes Martine Berthet, Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Jean-Noël Cardoux, Mmes Annie Delmont-Koropoulis, Catherine Deroche, Chantal Deseyne, Nassimah Dindar, Catherine Fournier, Frédérique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Michelle Gréaume, Nadine Grelet-Certenais, Jocelyne Guidez, Véronique Guillotin, Victoire Jasmin, M. Bernard Jomier, Mme Florence Lassarade, M. Martin Lévrier, Mmes Monique Lubin, Viviane Malet, Brigitte Micouleau, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, Patricia Schillinger, MM. Jean Sol, Dominique Théophile, Jean-Louis Tourenne, Mme Sabine Van Heghe .

(2) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; MM. François-Noël Buffet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Di Folco, MM. Jacques Bigot, André Reichardt, Mme Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc , vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, M. Loïc Hervé, Mme Marie Mercier , secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, Josiane Costes, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Vincent Segouin, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La France se distingue en Europe par l'existence d'une justice du travail rendue, en première instance, par des juges non professionnels, issus du monde de l'entreprise, au sein de juridictions autonomes

Les conseils de prud'hommes, composés de représentants des salariés et des employeurs, ont pour vocation première la conciliation des parties dans les litiges nés à l'occasion d'une relation individuelle de travail.

Issus d'une longue tradition historique, les conseils de prud'hommes s'inscrivent dans une logique de proximité, puisqu'il en existe au moins un par département, pour un nombre total de 210 ^{1 ( * )} , mais aussi - singularité pour une juridiction - de paritarisme ^{2 ( * )} , les conseillers prud'hommes étant désignés sur proposition des organisations syndicales et patronales.

Pour autant, plusieurs rapports ont, au cours des dernières années, mis en lumière des difficultés récurrentes qui nuisent au bon fonctionnement du service public de la justice en matière prud'homale.

Une partie de ces difficultés sont quantifiables. Il s'agit notamment des délais de jugement, souvent excessifs, qui engagent la responsabilité de l'État pour déni de justice, d'un taux de départage élevé entre les conseillers prud'hommes et d'un taux d'appel largement supérieur à ceux des autres juridictions, signe d'un déficit d'acceptabilité des jugements rendus par les conseillers. D'autres difficultés sont plus difficilement mesurables et ont trait au fonctionnement quotidien de ces juridictions.

Si les effets des réformes introduites récemment, notamment par la loi du 6 août 2015 ^{3 ( * )} ``et son décret d'application du 20 mai 2016 ^{4 ( * )} `, visant à rendre la procédure prud'homale plus efficace, ne sont sans doute pas encore pleinement visibles, force est de constater qu'elles n'ont pas entièrement porté leurs fruits voire qu'elles ne sont pas toujours appliquées.

Dans ce contexte, le groupe de travail commun à la commission des affaires sociales et à la commission des lois sur la justice prud'homale a engagé ses travaux en mars 2018, avec des auditions, mais surtout un vaste programme de déplacements sur le terrain, dans les juridictions.

Ces travaux prennent place dans la continuité de ceux conduits par la mission d'information de la commission des lois sur le redressement de la justice ^{5 ( * )} , présidée par notre collègue Philippe Bas, dont les conclusions ont été remises le 4 avril 2017. Cette mission a abordé le fonctionnement de la justice prud'homale sous l'angle du nombre de conseillers prud'hommes et de leur répartition entre les sections, mais également sous l'angle de la simplification de la carte de ces juridictions et du regroupement des plus petites d'entre elles, dans un objectif de recherche de taille critique, relevant « les difficultés de fonctionnement de très petits conseils de prud'hommes », à la condition toutefois de maintenir l'exigence de proximité, « car les litiges liés au contrat de travail relèvent du contentieux de la vie courante ». Elle renvoyait néanmoins à des travaux ultérieurs « une réflexion sur les moyens de remédier aux longs délais de traitement des affaires prud'homales », appuyée sur « une évaluation des effets de la récente réforme de la procédure prud'homale », ainsi que sur le taux d'appel « très élevé » des jugements, « signe de la situation difficile de ces juridictions ». Ces travaux ont ainsi pu être conduits par vos rapporteurs dans le cadre du présent groupe de travail.

Pendant plus `de dix-huit mois, le groupe de travail a effectué 28 auditions et 11 déplacements, sur la base d'un questionnaire indicatif, à la rencontre des conseillers prud'hommes, mais également des autres acteurs de la justice prud'homale que sont les magistrats, en première instance comme dans les chambres sociales des cours d'appel, les fonctionnaires de greffe et les avocats, dans le ressort de huit cours d'appel ^{6 ( * )} , ainsi que les représentants des organisations syndicales et professionnelles. Le groupe de travail s'est ainsi rendu dans 13 conseils de prud'hommes et, grâce à des réunions de travail organisées par les cours d'appel, a aussi rencontré les représentants d'autres conseils, de sorte que vos rapporteurs ont eu des échanges au total avec des représentants de 26 conseils de prud'hommes ^{7 ( * )} .

Le groupe de travail s'est aussi rendu en Belgique, afin d'étudier le fonctionnement de la justice du travail belge, tout en s'appuyant sur une étude de législation comparée sur l'organisation de la justice du travail ^{8 ( * )} .

Ces travaux ont conduit vos rapporteurs à un certain nombre de constats.

Premièrement, la présence de juges issus du monde professionnel, connaissant les réalités du monde du travail, de l'entreprise et des métiers, est reconnue comme essentielle par l'ensemble des acteurs de la justice du travail. Il convient donc de ne pas le remettre en cause.

Deuxièmement, les statistiques moyennes nationales et, sans doute, le prisme des grosses juridictions parisiennes, cachent des disparités parfois très fortes d'un conseil de prud'hommes à l'autre. Ainsi, si certains conseils connaissent ce qui apparaît comme de sérieux dysfonctionnements aux yeux de vos rapporteurs, d'autres ne connaissent pas de difficulté particulière. Pour autant, du point de vue du justiciable, il n'est pas acceptable que l'accès à une justice de qualité soit à ce point tributaire du contexte local.

Ainsi, au regard des indicateurs de délais de jugement, de taux de conciliation, de taux de départage et de taux d'appel, les plus gros conseils semblent souvent plus mal fonctionner que les petits et moyens conseils, dont les conseillers se connaissent mieux et ont davantage l'habitude de travailler ensemble. Pour autant, il ne s'agit pas d'une corrélation statistique, mais seulement d'une constatation empirique de vos rapporteurs, parfois démentie par la situation de certains petits conseils où les relations sont difficiles entre les deux collèges, les plus petits d'entre eux pouvant également rencontrer des difficultés de fonctionnement structurelles liées à leur petite taille.

Il ressort des statistiques nationales, par-delà les disparités locales et en dépit des réformes récentes, que la fonction de conciliation du conseil de prud'hommes est marginalisée, alors que c'est sa vocation première, et que sa fonction de jugement est souvent défaillante. Les causes de ces difficultés sont multiples.

Les conseils de prud'hommes pâtissent d'abord des problèmes dont souffre d'une manière générale le service public de la justice, à commencer par le manque de moyens humains et matériels, problème sans doute accentué du fait du rôle plus important des greffiers auprès des conseillers par rapport aux autres juridictions. Alors qu'ils doivent être des juges à part entière, cette qualité est parfois insuffisamment reconnue aux conseillers prud'hommes par les autres acteurs de la justice du travail, justiciables, avocats ou encore magistrats. Il est vrai toutefois que certains conseils de prud'hommes peinent à fonctionner comme des juridictions à part entière et tendent à reproduire au sein de ce qui devrait être un lieu de justice impartial les tensions sociales voire politiques locales.

L'ancrage des conseils de prud'hommes dans l'institution judiciaire mérite donc d'être renforcé.

En outre, la justice prud'homale n'a sans doute pas suffisamment évolué pour s'adapter aux transformations du contentieux, qui a baissé en volume tout en devenant plus technique et plus conflictuel.

Dès lors, vos rapporteurs estiment que la justice prud'homale reste au milieu du gué, les réformes récentes ne permettant pas de surmonter les difficultés. De nouvelles réformes ou de simples adaptations doivent donc être engagées. Le groupe de travail énonce à cette fin 46 propositions ^{9 ( * )} .

Le groupe de travail considère que la justice prud'homale doit rester une justice de proximité et que la place des juges issus du monde du travail doit être conservée, dans une juridiction spécifique et autonome, dotée des moyens nécessaires à son fonctionnement. Il estime que la fonction de juge des conseillers prud'hommes doit être revalorisée, afin que leurs décisions apparaissent plus légitimes. Cette revalorisation passera nécessairement par des moyens à la hauteur de leurs missions, par un changement du regard porté par les magistrats professionnels sur les conseillers prud'hommes, surmontant la méfiance réciproque que vos rapporteurs ont constatée, mais également par une formation renforcée et une exigence accrue d'impartialité, de compétence juridique et d'expérience juridictionnelle. Un changement de dénomination de conseil de prud'hommes en tribunal de prud'hommes contribuerait symboliquement à cette évolution, de même que le rattachement de la justice prud'homale au seul ministère de la justice.

Le groupe de travail formule également une série de propositions de nature à améliorer le fonctionnement de la justice prud'homale, ainsi que son organisation interne, qui peuvent être mises en oeuvre sans remettre en cause l'architecture existante. Il s'agirait en particulier de renforcer les prérogatives et la responsabilité du président et du vice-président du conseil dans le bon fonctionnement de la juridiction et le respect des règles de procédure.

Le groupe de travail propose par ailleurs de tirer les conclusions de l'échec de la phase de conciliation, aujourd'hui obligatoire, en la rendant facultative, dans le cadre d'un nouveau schéma procédural. Il reviendrait à un bureau d'orientation, par une décision souveraine, de renvoyer les affaires soit devant un bureau de conciliation, soit vers une médiation extérieure, soit directement devant un bureau de jugement, présidé ou non par un magistrat professionnel, tout en simplifiant la procédure de mise en état des affaires. En contrepartie, plusieurs propositions sont de nature à rendre cette conciliation plus efficace.

Enfin, le groupe de travail propose plusieurs expérimentations pour des réformes plus profondes, afin d'en évaluer préalablement les effets avant d'en envisager l'éventuelle généralisation. Il s'agirait, d'une part, de permettre au président et au vice-président du conseil de prud'hommes de modifier la structure des sections afin de l'adapter aux réalités locales et, d'autre part, de prévoir le renvoi obligatoire de certaines affaires devant une formation de jugement comprenant un magistrat professionnel et de mettre en place des formations de jugement, en première instance comme en appel, composées de conseillers prud'hommes et de magistrats professionnels.

Ainsi, affirmant leur profond attachement à la justice prud'homale, vos rapporteurs considèrent que toute réforme doit viser deux objectifs : remédier aux difficultés de fonctionnement préjudiciables au justiciable, caractérisées en particulier par des délais de jugement plus longs que les autres juridictions et un taux d'appel très élevé, mais également poursuivre le mouvement de professionnalisation des conseillers prud'hommes, qui sont de vrais juges au sein de l'institution judiciaire et doivent être confortés dans cette fonction au service du justiciable, de façon individuelle comme dans l'organisation et le fonctionnement de la juridiction.

L'ensemble des propositions du groupe du travail s'inscrivent dans la perspective de ces deux grands objectifs.

LISTE DES 46 RECOMMANDATIONS

___________

Recommandation n° 1 : Affirmer la spécificité et l'autonomie de la juridiction prud'homale, dotée d'un greffe dédié, sans remise en cause du regroupement administratif des greffes du conseil de prud'hommes et du futur tribunal judiciaire.

Recommandation n° 2 : Confier au seul ministère de la justice la responsabilité complète de la justice prud'homale, sous réserve de la répartition des sièges entre organisations par le ministère du travail.

Recommandation n° 3 : Rendre la conciliation facultative et mettre en place un nouveau schéma procédural dans lequel un bureau d'orientation, devant lequel la comparution des parties serait facultative, serait chargé d'orienter les affaires soit vers une médiation ou un autre mode amiable, soit vers un bureau de conciliation, soit vers un bureau de jugement, présidé le cas échéant par un magistrat professionnel.

Recommandation n° 4 : Encourager la spécialisation dans chaque conseil de prud'hommes de certains conseillers dans la fonction de conciliation, en lien avec la formation spécialisée mise en place en la matière.

Recommandation n° 5 : Mettre en place une formation spécialisée par l'École nationale de la magistrature en matière de conciliation.

Recommandation n° 6 : Rétablir l'obligation pour les parties de comparaître personnellement lors de l'audience de conciliation.

Recommandation n° 7 : Prévoir l'obligation pour le défendeur de fournir des éléments suffisants en réponse au demandeur pour assurer le contradictoire et l'information des conseillers prud'hommes avant l'audience de conciliation.

Recommandation n° 8 : Adapter le barème de l'aide juridictionnelle pour rendre la conciliation financièrement plus attractive pour les avocats.

Recommandation n° 9 : Favoriser la médiation et le règlement amiable des litiges du travail.

Recommandation n° 10 : En cas d'orientation vers un bureau de jugement, prévoir une orientation de droit vers un bureau de jugement restreint ou un bureau de jugement présidé par un magistrat professionnel si les parties le demandent.

Recommandation n° 11 : Appliquer plus strictement les règles de la mise en état, sous l'autorité du président et du vice-président du conseil.

Recommandation n° 12 : Favoriser la conclusion par les conseils de prud'hommes de conventions de partenariat avec les barreaux, afin de définir des bonnes pratiques impliquant les avocats.

Recommandation n° 13 : Assurer l'adéquation entre les missions de la justice prud'homale et les moyens budgétaires qui lui sont alloués.

Recommandation n° 14 : Adapter le nombre de conseillers par conseil de prud'hommes, sans remise en cause de la carte judiciaire prud'homale, afin de tenir compte des évolutions démographiques, économiques et contentieuses.

Recommandation n° 15 : Adapter le nombre de juges départiteurs pour tenir compte du volume du contentieux et réduire les délais de jugement.

Recommandation n° 16 : Adapter le nombre de conseillers dans les chambres sociales des cours d'appel pour tenir compte du volume du contentieux et réduire les délais de jugement.

Recommandation n° 17 : Pourvoir l'intégralité des postes de greffiers dans les greffes des conseils de prud'hommes.

Recommandation n° 18 : Rationaliser les implantations immobilières des conseils de prud'hommes, dans le cadre d'une rationalisation globale de l'immobilier judiciaire.

Recommandation n° 19 : Permettre le recrutement au sein des conseils de prud'hommes d'assistants de justice et de juristes assistants pour assister les conseillers et les juges départiteurs dans la préparation des audiences et la rédaction des jugements.

Recommandation n° 20 : Prévoir le port de la robe pour les juges prud'homaux en remplacement de la médaille.

Recommandation n° 21 : Assurer dans chaque conseil de prud'hommes l'existence d'une salle d'audience conforme à sa fonction juridictionnelle.

Recommandation n° 22 : Changer la dénomination de conseil de prud'hommes en tribunal de prud'hommes, composé de juges prud'hommes.

Recommandation n° 23 : Instaurer une obligation de déclaration d'intérêts pour les conseillers prud'hommes, adressée au président ou au vice-président du conseil, afin de garantir leur impartialité en identifiant et en prévenant les risques éventuels de conflit d'intérêts, comme c'est le cas pour les magistrats professionnels et les juges des tribunaux de commerce.

Recommandation n° 24 : Instaurer une limitation dans le temps du nombre de mandats consécutifs de président ou de vice-président de conseil de prud'hommes, comme c'est le cas pour les juges des tribunaux de commerce.

Recommandation n° 25 : Demander aux chefs de cour d'accorder la même attention au bon fonctionnement des conseils de prud'hommes de leur ressort qu'au bon fonctionnement des autres juridictions, en vue de favoriser le sentiment d'appartenance des conseillers prud'hommes à l'institution judiciaire, avec les responsabilités et les exigences que cela implique.

Recommandation n° 26 : Demander aux chefs de cour d'organiser des échanges réguliers entre les magistrats professionnels, notamment des cours d'appel, et les conseillers prud'hommes, afin de leur permettre d'assister aux audiences et aux délibérés des chambres sociales, mais aussi d'échanger sur les bonnes pratiques professionnelles et les questions de droit, en désignant des conseillers référents pour chaque conseil dans les chambres sociales.

Recommandation n° 27 : Définir un cadre clair au niveau national sur les relations entre les juges départiteurs et les conseillers prud'hommes, afin de permettre un appui juridique et procédural des premiers aux seconds, sans remise en cause de la liberté de jugement et du secret du délibéré.

Recommandation n° 28 : Mieux assurer la participation des conseillers prud'hommes aux audiences et aux délibérés de départage.

Recommandation n° 29 : Motiver les décisions de renvoi à la formation de départage, pour formaliser et faire connaître au juge départiteur les points de désaccord entre les conseillers prud'hommes.

Recommandation n° 30 : Réévaluer les conditions d'indemnisation et d'autorisation d'absence des conseillers prud'hommes afin de leur permettre de mieux préparer les audiences en amont, de prendre connaissance des dossiers et de participer à des réunions de travail pour améliorer leurs pratiques.

Recommandation n° 31 : Automatiser la gestion de l'indemnisation des conseillers prud'hommes, pour alléger et simplifier la charge de travail des greffes des conseils de prud'hommes.

Recommandation n° 32 : Mettre en place une obligation de formation continue, assurée par l'École nationale de la magistrature, sans remise en cause de la possibilité pour les organismes agréés des organisations syndicales et professionnelles de proposer des formations aux conseillers prud'hommes.

Recommandation n° 33 : Actualiser et préciser le contenu réglementaire des formations dispensées par les organismes agréés.

Recommandation n° 34 : Ouvrir aux conseillers prud'hommes les formations continues proposées par l'École nationale de la magistrature aux magistrats professionnels.

Recommandation n° 35 : Accroître les moyens informatiques des conseils de prud'hommes, développer l'accès aux ressources juridiques en ligne internes au ministère de la justice et mettre à disposition des conseillers prud'hommes des outils d'aide à la motivation et à la rédaction des jugements.

Recommandation n° 36 : Accroître les prérogatives du président et du vice-président du conseil de prud'hommes pour en faire de vrais chefs de juridiction, notamment pour organiser la juridiction, rappeler la procédure et harmoniser les pratiques entre les sections, et adapter en conséquence leur statut matériel.

Recommandation n° 37 : Instaurer une conférence des présidents au sein de chaque conseil de prud'hommes, regroupant les présidents et vice-présidents du conseil et des sections, instance de dialogue chargée notamment de délibérer des sujets d'intérêt commun et d'harmoniser les pratiques.

Recommandation n° 38 : Permettre au président et au vice-président du conseil de prud'hommes de transférer de façon définitive un conseiller d'une section à l'autre, selon des modalités simplifiées, voire leur permettre de répartir comme ils le souhaitent les conseillers entre les sections.

Recommandation n° 39 : Assouplir les conditions de candidature des retraités afin de leur permettre de se porter candidat dans les conseils de prud'hommes de ressorts voisins de celui de leur domicile.

Recommandation n° 40 : Développer les partenariats entre les conseils de prud'hommes et les structures d'accès au droit (conseils départementaux de l'accès au droit, maisons de la justice et du droit, barreaux...), afin que les justiciables soient mieux accompagnés dans le dépôt de leur requête.

Recommandation n° 41 : Favoriser l'organisation d'audiences foraines de conseils de prud'hommes pour garantir la proximité de la justice du travail, dans des sites judiciaires aujourd'hui dépourvus de conseils.

Recommandation n° 42 : Prévoir un suivi de l'activité des défenseurs syndicaux par les greffes des conseils de prud'hommes.

Recommandation n° 43 : Transférer le contentieux de l'inaptitude au tribunal judiciaire.

Recommandation n° 44 : Expérimenter la possibilité pour le président et le vice-président du conseil de prud'hommes, sur décision motivée, de supprimer ou de regrouper certaines sections, pour tenir compte des réalités économiques et contentieuses locales, sans remise en cause des règles de désignation des conseillers en fonction du secteur d'activité.

Recommandation n° 45 : Expérimenter, dans plusieurs conseils de prud'hommes, le renvoi obligatoire devant une formation de jugement comprenant un magistrat professionnel des affaires portant sur des demandes d'un montant supérieur à un montant fixé par décret ou sur des licenciements dont la nullité est alléguée.

Recommandation n° 46 : Expérimenter, dans le ressort de plusieurs cours d'appel, la mise en place de formations de jugement composées de conseillers prud'hommes et de magistrats professionnels, tant en première instance qu'en appel, permettant de conjuguer connaissance du monde du travail et compétence juridique et juridictionnelle.

I. SINGULARITÉ FRANÇAISE, LA JUSTICE PRUD'HOMALE A FAIT L'OBJET DE RÉFORMES RÉCENTES

A. LA JUSTICE PRUD'HOMALE EST LE FRUIT D'UNE LONGUE HISTOIRE  ET CONSTITUE UNE SINGULARITÉ FRANÇAISE

1. Les conseils de prud'hommes au sein de la justice du travail

La justice du travail se caractérise en France par l'existence d'une juridiction paritaire, le conseil de prud'hommes (CPH). Les CPH ne sont toutefois qu'un degré d'une organisation juridictionnelle qui fait également intervenir des juges des tribunaux d'instance ou de grande instance, les cours d'appel et, au dernier degré, la Cour de cassation.

a) Des juridictions paritaires et de proximité

Le conseil de prud'hommes est une juridiction composée à parité de représentants des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs.

L'ordonnance du 31 mars 2016 a réformé le mode de désignation des conseillers prud'hommes, qui ne sont plus élus par les salariés et les employeurs mais désignés par arrêté ministériel sur proposition des organisations syndicales et professionnelles représentatives, pour quatre ans.

Les nouvelles modalités de désignations des CPH

Depuis 1979, les conseillers prud'homaux étaient élus tous les cinq ans au suffrage universel direct. Toutefois, alors que le coût de cette élection était élevé, le taux de participation connaissait une baisse régulière (25,6 % en 2008 contre plus de 60 % en 1979), au point d'atteindre un niveau remettant en cause la légitimité des conseillers prud'homaux à représenter leurs pairs.

Par ailleurs, la réforme de la représentativité des organisations syndicales et patronales mise en place à partir de 2008 a fait de l'audience aux élections professionnelles le critère déterminant de la légitimité de ces organisations.

Dans ce contexte, la loi du 18 décembre 2014 relative à la désignation des conseillers prud'homaux a habilité le Gouvernement à mettre en place par ordonnance la désignation des conseillers prud'homaux en fonction de l'audience des organisations patronales et syndicales. L'ordonnance du 31 mars 2016 ^{10 ( * )} a été prise sur la base de cette habilitation et le décret du 11 octobre 2016 ^{11 ( * )} a précisé les modalités de désignation des conseillers prud'hommes.

Aux termes de l'article L. 1441-1 du code du travail, les conseillers prud'homaux sont nommés conjointement par le garde des sceaux, ministre de la justice, et le ministre chargé du travail tous les quatre ans par conseil de prud'hommes, collège et section, sur proposition des organisations syndicales et professionnelles. Les listes présentées par les organisations syndicales et professionnelles doivent être composées alternativement de candidats de chaque sexe. Cette nomination a lieu l'année suivant chaque cycle de mesure de l'audience, et après que les ministères compétents ont arrêté le nombre de sièges attribués à chaque organisation par conseil et par section.

La première désignation de conseillers prud'hommes pour le mandat 2018-2021 sur la base de ces nouvelles règles a eu lieu en décembre 2017 (arrêté du 14 décembre 2017). Cette désignation a permis de pourvoir 93 % des sièges avec un taux de renouvellement de 60 %, le respect de la parité femmes-hommes ^{12 ( * )} et un rajeunissement des conseillers, avec une moyenne d'âge de 53 ans. Par  rapport à l'organisation d'élections, ces nouvelles modalités de désignation représentent une économie budgétaire de l'ordre de 100 millions d'euros sur cinq ans.

Par une décision du 24 avril 2019 ^{13 ( * )} , le Conseil d'État a rejeté les recours en annulation dirigés par certaines organisations syndicales et professionnelles contre le décret du 11 octobre 2016, validant ainsi les nouvelles modalités de désignation des conseillers prud'hommes. Le Conseil d'État a toutefois annulé l'arrêté du 5 mai 2017 fixant la répartition des sièges des organisations professionnelles, au motif que le délai laissé au conseil supérieur de la prud'homie n'avait pas été suffisant pour qu'il puisse exercer sa fonction consultative. Les dispositions annulées, par ailleurs entachées d'une erreur technique, ayant déjà été remplacées par un arrêté du 2 août 2017, la décision du Conseil d'État n'a pas eu d'impact sur les mandats en cours.

Chaque CPH est composé de sections compétentes à raison du secteur économique auxquels appartiennent les parties ou à la qualité de cadre du salarié.

Il existe au moins un CPH dans le ressort de chaque tribunal de grande instance ^{14 ( * )} , et donc dans chaque département. En pratique, il existe 210 CPH ^{15 ( * )} dont 7 en outre-mer ^{16 ( * )} , ainsi que 6 tribunaux du travail dans les collectivités d'outre-mer ^{17 ( * )} .

b) Les CPH dans l'ordre judiciaire

Les conseils de prud'hommes sont compétents en première instance, quel que soit le montant de la demande, pour connaître des litiges survenant à l'occasion de l'exécution d'un contrat de travail entre employeur et salarié ou entre salariés, y compris s'agissant des salariés de droit privé d'employeurs publics ^{18 ( * )} .

La fonction première du CPH est la conciliation, le jugement n'intervenant en principe qu'à titre subsidiaire ^{19 ( * )} .

Lorsque les conseillers prud'hommes appelés à juger ne parviennent pas à une décision, l'affaire est renvoyée devant une formation de départage présidée par un juge du tribunal de grande instance (TGI).

Les jugements des conseils de prud'hommes sont susceptibles d'appel devant la cour d'appel du ressort, sauf pour les demandes n'excédant pas 4 000 euros et pour les demandes tendant à la remise de certificats de travail, de bulletin de paie ou de toute pièce que l'employeur est tenu de délivrer ^{20 ( * )} , pour lesquelles le CPH juge en premier et dernier ressort.

D'autres juges interviennent en droit du travail

Le tribunal d'instance est notamment compétent pour connaître du contentieux des élections professionnelles ainsi que pour les litiges relatifs aux contrats d'engagement entre armateurs et marins.

Le tribunal correctionnel intervient en matière pénale, par exemple pour connaître des infractions aux règles d'hygiène et de sécurité ou des délits d'entrave.

Enfin, le juge administratif est compétent pour les recours contre les décisions de l'inspection du travail ou de la direction générale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte), qui est notamment chargée de valider ou d'homologuer les plans de sauvegarde de l'emploi dans le cas des licenciements économiques.

2. Une juridiction ancienne qui constitue une singularité parmi les juridictions françaises et une exception française en Europe

a) Une juridiction ancienne

La justice prud'homale telle que nous la connaissons aujourd'hui est le fruit d'une histoire ancienne qui place les conseils de prud'hommes parmi les institutions les plus anciennes de notre pays. Création de l'Empire, comme nombre de nos institutions administratives, les CPH ont évolué au cours des XIX ^ème et XX ^ème siècles pour devenir les juridictions que nous connaissons aujourd'hui.

Une juridiction fortement ancrée dans l'histoire

Le terme de prud'homme est bien plus ancien que le droit du travail et remonte au Moyen-âge. Le conseil des prud'hommes de Paris a ainsi été créé en 1296 pour les litiges entre marchands. Des prud'hommes existaient également à Marseille pour juger les différends en matière de pêche maritime. L'existence de ces conseils reposait sur un principe de régulation corporatiste et de jugement par les pairs. En supprimant les corporations de métiers en tant que corps intermédiaires, la loi « Le Chapelier » de 1791 a également supprimé ces premiers conseils de prud'hommes.

La justice prud'homale est toutefois réapparue au début du XIX ^ème siècle, avec la création du conseil des prud'hommes de Lyon en 1806, et a évolué pour se rapprocher progressivement du modèle que nous connaissons aujourd'hui.

Les principes du paritarisme et de l'élection des conseillers ayant été introduits par le décret du 27 mai 1848, les conseils de prud'hommes se sont progressivement installés dans le paysage institutionnel français au cours des décennies suivantes comme des instances juridictionnelles.

Au début du XX ^ème siècle, la loi du 27 mars 1907 a donné aux conseils de prud'hommes leur physionomie actuelle, affirmant leur compétence pour « terminer par voie de conciliation » les différends entre patrons et employés et entre ouvriers et, en cas d'échec de la conciliation, pour les juger.

Les principes posés en 1907 ont été confirmés par la loi du 18 janvier 1979 (loi « Boulin »), qui a généralisé la compétence des CPH en supprimant les exceptions qui demeuraient et en imposant l'existence d'au moins un conseil dans le ressort de chaque tribunal d'instance.

b) Une singularité parmi les juridictions françaises

L'ordre judiciaire français connaît d'autres formations de jugement faisant intervenir des juges non professionnels auprès d'un magistrat de carrière.

C'est par exemple le cas du tribunal pour enfants, au sein duquel deux assesseurs assistent le juge pour enfants. C'est également le cas du tribunal paritaire des baux ruraux, composé d'un juge d'instance, de deux représentants des bailleurs et de deux représentants des exploitants preneurs de baux.

Néanmoins, le tribunal de commerce est le seul autre exemple français de juridiction composée exclusivement de juges non professionnels. Il convient toutefois de noter que les tribunaux de commerce ne sont pas des juridictions paritaires dans la mesure où les juges consulaires représentent tous les chefs d'entreprises.

En Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, les compétences du conseil de prud'hommes sont exercées par un tribunal du travail composé d'un juge du tribunal de première instance et de deux assesseurs issus du monde du travail.

À Mayotte, où existe un tribunal du travail doté de juges professionnels, un conseil de prud'hommes doit être mis en place à compter de 2022. Ce tribunal sera composé de juges issus du monde du travail mais ne comportera que deux sections, l'une compétente pour l'encadrement et l'autre pour tous les litiges concernant des salariés non-cadres quel que soit leur secteur d'activité.

c) Une exception française en Europe

Le modèle français, dans lequel les décisions de première instance sont rendues par des formations strictement paritaires, hormis les cas de partage des voix, fait figure d'exception en Europe.

Ainsi que le montre le tableau ci-dessous, certains de nos voisins européens ne disposent pas de juridictions spécialisées en droit du travail, et les litiges relatifs au contrat de travail sont jugés par des magistrats professionnels, dans le cadre de juridictions ordinaires ou dont la compétence dépasse le droit du travail.

D'autres pays ont recours à des juges issus du monde du travail, mais les formations de jugement comprennent toujours au moins un magistrat professionnel.

On peut noter à cet égard que la Belgique, qui était proche du modèle français, s'en est éloignée depuis 1967 pour créer des tribunaux du travail échevinés ^{21 ( * )} .

Tableau comparatif de l'organisation du contentieux du travail
dans plusieurs pays européens

Pays	Juridictions compétentes en droit du travail	Composition des formations de jugement	Modalités de désignation des juges non professionnels
Allemagne	Ordre juridictionnel autonome	En première instance et en appel : deux juges non professionnels et un magistrat professionnel En dernière instance : trois magistrats professionnels et deux juges non non professionnels	Juges bénévoles nommés sur proposition des organisations syndicales et patronales
Autriche	Tribunaux ordinaires	En première instance: deux juges non professionnels et un magistrat professionnel En appel : trois magistrats professionnels et deux juges non non professionnels Devant la cour suprême : composition variable mais majorité de juges professionnels	Assesseurs bénévoles élus sur proposition des organisations syndicales et patronales
Belgique	Tribunaux et cours du travail, compétents également en matière de sécurité sociale	Un juge professionnel et deux assesseurs Existence d'un auditorat du travail exerçant les fonctions du ministère public	Juges sociaux nommés par le Roi sur proposition du ministre du travail, sur la base de candidatures présentées par les organisations syndicales et patronales
Royaume-Uni (Angleterre et Pays-de-Galles)	Juridictions spécifiques en première instance et en appel ( Employment tribunal et Employment appeal tribunal ) puis division civile de la Court of Appeal en dernière instance	En première instance et en appel : un magistrat professionnel et deux assesseurs En dernière instance : uniquement des juges professionnels	Les juges professionnels sont salariés ou payés aux honoraires Les assesseurs (« panel members ») sont sélectionnés par le tribunal sur la base de leur expérience professionnelle, rémunérés en honoraires
Suède	Tribunaux spéciaux ( Specialdomstol ) dont les décisions sont insusceptibles d'appel pour les litiges concernant l'application d'une convention collective Juridictions ordinaires pour les autres litiges	3 juges professionnels 4 membres assesseurs	Assesseurs nommés par le gouvernement sur proposition des organisations syndicales et patronales
Pays-Bas	Tribunaux ordinaires	Magistrats professionnels	-
Espagne	Tribunal des affaires sociales, chambres sociales des tribunaux supérieurs de justice et Tribunal suprême	Magistrats professionnels	-
Italie	Juridictions ordinaires (procédure spécifique)	Magistrats professionnels	-
Canton de Genève (Suisse)	Tribunal des prud'hommes, chambre des prud'hommes de la Cour de Justice et Tribunal fédéral	En première instance : Un président (juge prud'homme titulaire d'un brevet d'avocat ou d'un brevet spécifique) et deux juges prud'homaux En appel : un juge professionnel et deux juges prud'hommes En dernière instance : juges professionnels	Juges élus par le Grand Conseil (organe législatif du canton de Genève) sur proposition des organisations syndicales et patronales

Source : Sénat, Direction de l'initiative parlementaire et des délégations, division de la législation comparée

B. LA JUSTICE PRUD'HOMALE A FAIT L'OBJET DEPUIS 2015 DE PLUSIEURS RÉFORMES QUI N'ONT PAS RÉELLEMENT ATTEINT LEURS OBJECTIFS

À la suite, notamment, du rapport remis à la ministre de la justice par Alain Lacabarats ^{22 ( * )} en juillet 2014, la loi du 6 août 2015 ^{23 ( * )} et le décret du 20 mai 2016 ^{24 ( * )} pris pour son application ont réf ormé la justice prud'homale.

1. Les nombreuses réformes statutaires et procédurales issues de la loi « Macron »

a) Une volonté de professionnalisation des conseillers prud'hommes

(1) Un renforcement des obligations déontologiques et du contrôle disciplinaire

La loi du 6 août 2015 a inscrit dans le code du travail un certain nombre d'obligations déontologiques s'appliquant aux conseillers prud'hommes. Ceux-ci sont tenus à une exigence d'indépendance, d'impartialité, de dignité et de probité. Ils doivent se comporter de manière à exclure tout doute légitime à cet égard, en s'abstenant notamment de tout acte ou comportement public incompatible avec leurs fonctions, et sont tenus au secret des délibérations ^{25 ( * )} . L'exigence d'impartialité est assortie de l'interdiction de tout mandat impératif ^{26 ( * )} .

La même loi a par ailleurs renforcé le pouvoir des premiers présidents de cour d'appel ^{27 ( * )} en leur permettant de « rappeler à leurs obligations » les conseillers prud'hommes ^{28 ( * )} .

Elle a également créé une commission nationale de discipline des conseillers prud'hommes (CNDPH), installée le 24 février 2017, qui peut prononcer des sanctions allant du blâme à la déchéance assortie d'une interdiction définitive d'exercer les fonctions de conseiller prud'homal.

Il ressort des auditions menées par vos rapporteurs au cours de leurs déplacements que les obligations déontologiques d'impartialité et d'indépendance ne sont pas toujours respectées aussi scrupuleusement qu'elles devraient l'être par les conseillers prud'hommes.

(2) L'instauration d'une obligation de formation initiale

Depuis la loi du 6 août 2015, l'article L. 1442-1 du code du travail précise que les conseillers prud'hommes suivent une formation initiale à l'exercice de leur fonction juridictionnelle, organisée par l'État. Le décret du 28 avril 2017 ^{29 ( * )} a précisé les conditions de mise en oeuvre de cette formation, confiée à l'École nationale de la magistrature (ENM).

La formation initiale

Le contenu de cette formation, fixé par un arrêté du 28 avril 2017, aborde les thèmes suivants :

- le conseil de prud'hommes dans son environnement : organisation administrative et judiciaire ;

- statut, éthique et déontologie des conseillers prud'hommes ;

- le procès devant le conseil de prud'hommes ;

- méthodologie : tenue de l'audience et rédaction des décisions.

Il s'agit donc de familiariser les conseillers prud'hommes à leur fonction et nullement d'aborder sur le fond le droit du travail.

Cette formation se compose d'un module à distance équivalent à trois journées de formation complétée par une formation en présentiel de deux journées. Les conseillers nouvellement nommés disposent d'un délai de 15 mois pour suivre ces deux modules de formation.

La première campagne de formation initiale, ouverte aux 8 100 nouveaux conseillers prud'hommes nommés le 14 décembre 2017, s'est ouverte le 1 ^er février 2018 et s'est achevée à l'issue du délai de 15 mois prévu par l'article D. 1442-10-1 du code du travail.

À cette date, 7 146 conseillers prud'hommes, soit 97,85 % des nouveaux conseillers encore en fonction, avaient suivi les cinq jours de formation initiale obligatoire et 157 ont été déclarés démissionnaires d'office en application de l'article L. 1442-1 du code du travail.

De nouvelles campagnes de formation ont été ouvertes le 1 ^er juin 2018 pour les conseillers nommés le 12 avril 2018 et le 1 ^er février 2019 pour les conseillers nommés le 14 décembre 2018 dans le cadre des désignations complémentaires.

Selon les informations communiquées à vos rapporteurs par l'ENM, le taux de satisfaction moyen est de 89 % s'agissant de la formation en ligne et de 77,4 % s'agissant des deux jours d'atelier, ce qui confirme les témoignages globalement très positifs recueillis lors de leurs déplacements.

Les conseillers qui étaient déjà en fonction avant le renouvellement n'ont en revanche pas bénéficié de cette formation, ce que certains ont regretté devant vos rapporteurs. Selon l'ENM, la gestion de l'accès de l'ensemble des conseillers prud'hommes au module en ligne est complexe ^{30 ( * )} , mais les ressources et supports documentaires qui constituent le fond de cette formation sont accessibles à l'ensemble des conseillers prud'hommes. Il serait souhaitable que cette information soit diffusée plus largement.

Si cette obligation nouvelle semble aller dans le bon sens, ce n'est qu'à l'avenir que ses effets pourront être mesurés.

b) La continuité du service public de la justice

Créé par la loi du 6 août 2015, l'article L. 1423-10-1 du code du travail prévoit qu'en cas d'interruption du fonctionnement du conseil de prud'hommes ou de difficultés graves rendant ce fonctionnement impossible dans des conditions normales, le premier président de la cour d'appel doit désigner temporairement un ou plusieurs juges du ressort de la cour d'appel pour connaître des affaires inscrites au rôle du conseil de prud'hommes. Il fixe alors la date à compter de laquelle les affaires sont provisoirement soumises à ces juges. Cette procédure n'a encore jamais été utilisée.

Par ailleurs, la mise en place de la réforme résultant de la loi de 2015 s'est accompagnée d'un plan de soutien en faveur des juridictions en difficulté doté de 12 millions d'euros et permettant un accroissement des postes informatiques, de la documentation juridique et des moyens humains (juristes assistants, greffiers placés, vacataires). Ce plan a bénéficié aux chambres sociales de 4 cours d'appel ^{31 ( * )} et à 8 conseils de prud'hommes ^{32 ( * )} . Elle a permis, selon les informations communiquées à vos rapporteurs par le ministère de la justice, une amélioration des principaux indicateurs pour la majorité des juridictions, notamment une diminution des stocks. Les délais de jugement n'ont toutefois pas été substantiellement réduits dans ces juridictions.

c) Une réorganisation de la procédure prud'homale par la création d'un bureau de conciliation et d'orientation aux pouvoirs renforcés et l'obligation de mise en état des affaires

La loi de 2015 a conféré un rôle de pivot au bureau de conciliation, renommé à cette occasion bureau de conciliation et d'orientation (BCO), en renforçant son rôle de conciliation et en lui confiant deux nouvelles missions d'orientation et de mise en état des affaires.

(1) L'orientation

En cas d'échec de la conciliation, le BCO peut, par simple mesure d'administration judiciaire, par définition non susceptible de recours, choisir entre deux procédures ^{33 ( * )} :

- renvoyer l'affaire devant le bureau de jugement dans sa formation restreinte, comportant un conseiller salarié et un conseiller employeur, à condition que le litige porte sur un licenciement ou sur une demande de résiliation judiciaire et que les parties l'acceptent. Le bureau de jugement doit alors statuer dans un délai de trois mois ;

- renvoyer directement l'affaire devant le bureau de jugement dans sa formation normale, comportant deux conseillers salariés et deux conseillers employeurs, mais présidée par le juge départiteur, à condition que les parties en fassent la demande ou que la nature du litige le justifie.

À défaut de choix du BCO, l'affaire est renvoyée devant le bureau de jugement dans sa formation normale.

L'objectif du législateur était d'inciter le BCO à utiliser des circuits de jugement courts et ainsi réduire les délais de jugement en désengorgeant le bureau de jugement dans sa formation normale.

Si le ministère de la justice n'est pas en mesure de fournir de chiffres à ce sujet, les travaux de vos rapporteurs laissent penser que les circuits courts vers lesquels le BCO peut désormais orienter les affaires sont dans les faits très rarement utilisés. Cela semble tenir à une certaine réticence des conseillers à renvoyer une affaire devant une formation restreinte perçue comme ne préservant pas assez l'équilibre paritaire ou vers une formation de jugement présidée par un juge départiteur, perçue comme un renoncement par les conseillers prud'hommes à l'exercice de leur mission, alors que ces possibilités ont été ouvertes pour fluidifier le traitement des affaires.

(2) La mise en état

Le BCO est également chargé de la mise en état, c'est-à-dire de faire procéder aux débats contradictoires et échanges de pièces et de conclusions qui permettent de mettre l'affaire en état d'être jugée. À cet effet, il peut désigner un ou deux conseillers rapporteurs, qui peuvent prescrire toute mesure nécessaire. La clôture de l'instruction de l'affaire peut également être ordonnée. Ces dispositions visaient à rationaliser et accélérer le traitement des affaires, par analogie avec ce qui existe devant les tribunaux de grande instance.

Il ressort des entretiens et des déplacements menés par vos rapporteurs que les CPH pratiquent de manière très inégale la mise en état, du fait d'une maîtrise parfois insuffisante des règles procédurales et en fonction des relations qu'ils entretiennent avec le barreau local. Par ailleurs, si la mise en état des affaires préalablement à l'audience de jugement a permis de réduire le nombre de demandes de renvoi au cours de ces audiences, il semble que ces demandes sont désormais faites au stade de la mise en état par le BCO, ce qui ne permet pas de raccourcir les délais.

(3) La conciliation

La nouvelle rédaction de l'article R. 1454-7 du code du travail permet l'affectation prioritaire de certains conseillers au BCO, et donc leur spécialisation.

Par ailleurs, le BCO est compétent pour homologuer les accords issus de modes amiables de règlement des différends (conciliation, médiation, convention de procédure participative) et leur conférer une force exécutoire.

d) La création du statut de défenseur syndical

(1) Un statut nouveau pour renforcer la défense par les pairs

Devant le conseil de prud'hommes, le ministère d'un avocat n'est pas obligatoire ^{34 ( * )} . Les parties ont toutefois la possibilité de se faire assister ou représenter. En 2018, selon les statistiques du ministère de la justice, 93,2 % des salariés étaient assistés ou représentés devant le CPH, contre 83,8 % en 2004.

La loi de 2015 a créé le statut de défenseur syndical, qui s'est substitué au délégué syndical parmi les personnes pouvant assister ou représenter les parties ^{35 ( * )} .

Le statut de défenseur syndical

Aux termes de l'article L. 1453-4 du code du travail, le défenseur syndical exerce, à titre gratuit, les fonctions d'assistance ou de représentation devant les conseils de prud'hommes et, en matière prud'homale, devant les cours d'appel ^{36 ( * )} . Il doit être inscrit sur une liste régionale sur proposition d'une organisation syndicale ou patronale, sans que le nombre de défenseurs syndicaux proposés par chaque organisation ne soit limité. S'il est salarié d'une entreprise d'au moins 11 salariés, le défenseur syndical dispose de dix heures de délégation par mois, son salaire étant le cas échéant remboursé à l'employeur par l'État.

Le défenseur syndical bénéficie du statut de salarié protégé ^{37 ( * )} et a droit à deux semaines de formation par période de quatre ans.

La fonction de défenseur syndical est compatible avec celle de conseiller prud'homal, mais un défenseur syndical ne peut exercer devant le CPH dont il est membre ^{38 ( * )} .

Enfin, aux termes de l'article D. 1453-2-5 du même code, l'absence d'exercice de sa mission pendant une durée d'un an entraîne le retrait d'office de la liste des défenseurs syndicaux.

(2) Une activité manifestement faible malgré un nombre important de défenseurs syndicaux

Selon les données communiquées à vos rapporteurs par la direction générale du travail (DGT), 5 149 défenseurs syndicaux étaient inscrits sur les listes régionales au 31 janvier 2019. Ils sont essentiellement (98 %) rattachés à une organisation syndicale de salariés.

Le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2019 prévoit une dépense de 6,9 millions d'euros au titre de l'indemnisation des défenseurs syndicaux.

Il n'existe aucune donnée précise permettant de quantifier l'activité des défenseurs syndicaux dans le contentieux prud'homal, si ce n'est une enquête menée par la DGT à l'échelle de la région Auvergne-Rhône-Alpes. Parmi les 336 défenseurs syndicaux, sur 796 inscrits, qui ont répondu au questionnaire, un quart (26 %) a indiqué n'avoir réalisé aucune intervention au cours des 12 derniers mois et pourrait donc faire l'objet d'une radiation de la liste des défenseurs syndicaux. Ces résultats sont trop partiels pour permettre de porter un jugement sur l'activité réelle des défenseurs syndicaux. Elle va toutefois dans le même sens que les témoignages recueillis par vos rapporteurs au cours de leurs déplacements dans différents conseils de prud'hommes.

Le caractère limité de l'activité des défenseurs syndicaux pourrait s'expliquer, selon plusieurs des interlocuteurs rencontrés par le groupe de travail, par l'insuffisance des moyens, notamment en heures de délégation, dont ils disposent.

Il convient toutefois de noter, d'une part, que la création de ce statut a constitué une avancée par rapport à la situation antérieure dans laquelle les délégués syndicaux ne disposaient pas de moyens spécifiques et, d'autre part, que le nombre de défenseurs syndicaux n'étant pas limité, les organisations syndicales pourraient en désigner autant qu'elles l'estiment nécessaire.

2. Les réformes issues des ordonnances « travail »

a) La mise en place d'un encadrement des indemnités prud'homales

L'ordonnance du 22 septembre 2017 a réintroduit un encadrement des indemnités que l'employeur peut être condamné à verser en cas de licenciement sans cause réelle et sérieuse. Cet encadrement est applicable aux licenciements prononcés depuis le 23 septembre 2017.

Les témoignages recueillis par vos rapporteurs laissent penser que l'introduction du barème pousse les demandeurs et les avocats, d'une part, à multiplier les chefs de demande et, d'autre part, à chercher à obtenir la nullité du licenciement ^{39 ( * )} en alléguant notamment des faits de discrimination ou de harcèlement, ce qui contribuerait à tendre davantage encore les relations entre demandeurs et défendeurs

La question de la conventionnalité
de l'encadrement des indemnités prud'homales

L'encadrement des indemnités pour défaut de cause réelle et sérieuse prévu par l'article 266 de la loi du 6 août 2015 a été censuré par le Conseil constitutionnel ^{40 ( * )} au motif que, en faisant varier les plafonds et planchers d'indemnisation en fonction de la taille de l'entreprise, ce barème introduisait une rupture d'égalité entre salariés.

Un nouveau barème a été fixé par l'ordonnance du 22 septembre 2017 ^{41 ( * )} et figure désormais à l'article L. 1235-3 du code du travail. Si ses bornes maximales ne tiennent plus compte de la taille de l'entreprise, ce barème n'en fait pas moins l'objet d'importantes critiques.

Par une décision du 7 décembre 2017 ^{42 ( * )} , le Conseil d'État a refusé de suspendre le barème créé par l'ordonnance du 22 septembre 2017, jugeant qu'il n'existait pas de doute sérieux quant à sa conformité au droit international et aux principes constitutionnels.

À son tour, saisi dans le cadre du contrôle a priori de la loi de ratification des ordonnances de 2017, le Conseil constitutionnel a jugé que l'encadrement des indemnités prud'homales était conforme à la Constitution ^{43 ( * )} .

Depuis l'entrée en vigueur du barème, plusieurs décisions contradictoires ont été rendues par les conseils de prud'hommes, certains en faisant application et d'autres l'ayant écarté au motif qu'il ne serait pas compatible avec des traités internationaux ratifiés par la France ^{44 ( * )} . Par un jugement du 10 avril 2019, le conseil de prud'hommes de Louviers a sollicité l'avis de la Cour de cassation au sujet de la conformité du barème avec les articles 24 de la Charte sociale européenne, l'article 10 de la Convention n° 10 de `l'Organisation internationale du travail (OIT) et avec la Convention européenne des droits de l'Homme. Une question similaire a été posée par le CPH de Toulouse.

L'avis de la Cour de cassation sur ces deux affaires, attendue courant juillet 2019, pourrait permettre de mettre un terme à la divergence des jurisprudences des CPH et trancher la question de la conventionnalité de l'encadrement des indemnités prud'homales.

b) La sécurisation des licenciements

Les ordonnances de septembre 2017 ont également comporté des mesures visant à sécuriser les licenciements, notamment la mise à disposition par l'administration de modèles-types de lettre de licenciement ^{45 ( * )} ou encore la possibilité donnée à l'employeur de préciser ultérieurement les motifs évoqués dans la lettre de licenciement ^{46 ( * )} .

Par ailleurs, le délai de prescription en matière de recours contre un licenciement, qui avait été réduit de 5 à 2 ans par la loi de sécurisation de l'emploi de 2013 ^{47 ( * )} , a de nouveau été réduit, à un an, par l'ordonnance du 22 septembre 2017.

La loi de sécurisation de l'emploi de 2013 avait déjà visé à sécuriser les licenciements économiques en instaurant un contrôle par l'administration du contenu du plan de sauvegarde de l'emploi (PSE), afin d'assurer, en amont, la régularité des procédures de licenciement économique ^{48 ( * )} .

3. Le regroupement des greffes des conseils de prud'hommes et des futurs tribunaux judiciaires

Au cours de l'examen du projet de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ^{49 ( * )} que le Sénat avait déjà adopté en première lecture, nos collègues députés ont entendu prévoir, lorsqu'un conseil de prud'hommes a son siège dans la même commune qu'un tribunal judiciaire ^{50 ( * )} ou une de ses chambres de proximité, que « le greffe du tribunal judiciaire comprend, d'une part, les services de greffe de cette juridiction et, d'autre part, le service de greffe du conseil des prud'hommes, dans des conditions propres à garantir le bon fonctionnement du conseil de prud'hommes », en ajoutant que « le président du conseil de prud'hommes est consulté sur l'organisation du service de greffe du conseil de prud'hommes » ^{51 ( * )} . En nouvelle lecture, le Sénat avait supprimé cette disposition, qui n'avait fait l'objet d'aucune concertation préalable, mais l'Assemblée nationale l'a rétablie en lecture définitive. Actuellement sous l'autorité d'un greffier fonctionnel ou d'un directeur de greffe, le greffe du CPH perdra donc son autonomie administrative et relèvera de l'autorité hiérarchique du directeur du greffe du tribunal judiciaire, lui-même placé sous l'autorité et le contrôle du président du tribunal judiciaire et du procureur près ce tribunal. Cette mesure permettrait dès lors de mutualiser les effectifs des deux greffes, au profit ou au détriment du greffe CPH, selon les priorités locales. Si les greffes des CPH sont réputés plus attractifs pour les fonctionnaires que les greffes des tribunaux de grande instance, en particulier au service pénal, en raison des contraintes propres à ces juridictions, vos rapporteurs constatent que les greffes des CPH ne bénéficient pas pour autant de sureffectifs.

C. LE CONTENTIEUX PRUD'HOMAL CONNAÎT UNE FORTE BAISSE AUX CAUSES MULTIPLES

1. Un contentieux de plus en plus conflictuel

a) Un contentieux qui porte désormais presque exclusivement sur la rupture du contrat de travail

Bien que les CPH soient compétents pour connaître des litiges entre salariés, ce type de contentieux a presque disparu aujourd'hui. Les demandes liées à la rupture d'un contrat de travail représentent 94,5 % des saisines des CPH et le motif du licenciement est contesté dans 82,6 % des affaires. Seules 1,6 % des demandes sont formulées en l'absence de rupture du contrat de travail.

Cette évolution s'est accompagnée d'une complexification du droit du travail dont témoigne le recours croissant à des avocats par les justiciables. `

b) Un contentieux qui en devient plus conflictuel

Il ressort des auditions et rencontres du groupe de travail que ces évolutions du contentieux ont un effet sur l'état d'esprit des parties au procès prud'homal et sur leur disposition à s'inscrire dans une logique de conciliation, qui est la vocation première du CPH.

2. Un contentieux en forte baisse notamment en raison de la baisse du nombre de licenciements et du recours croissant à la rupture conventionnelle

On observe depuis plusieurs années une tendance à la baisse du contentieux prud'homal malgré des pics en 2009 et en 2013. Ainsi, le nombre d'affaires nouvelles devant les CPH est passé de 208 396 en 2005 à 119 491 en 2018, soit une baisse de 43 %. Cette tendance s'est même accélérée sur la période récente, mais pourrait commencer à se stabiliser, avec une baisse de 19 % en 2016, de 15 % en 2017 et de 6 % en 2018.

Nombre d'affaires nouvelles devant les CPH

Source : ministère de la justice

Si la baisse du nombre d'affaires nouvelles semble devoir principalement s'expliquer par la baisse du nombre de licenciements, des réformes récentes pourraient avoir un impact à l'avenir.

a) Une baisse qui s'explique en grande partie par le recours croissant à la rupture conventionnelle en lieu et place du licenciement

Le contentieux prud'homal étant essentiellement lié à la rupture du contrat de travail, le nombre de licenciements a un impact direct sur son volume. Or, après la crise économique de 2008-2009, le nombre de licenciements a eu tendance à se réduire sur la période récente.

Cette réduction est en partie liée à l'essor de la rupture conventionnelle depuis sa création par la loi du 25 juin 2008 ^{52 ( * )} . La rupture conventionnelle faisant l'objet d'un accord entre les parties, contrôlé par l'administration, il est moins probable qu'elle débouche sur un contentieux prud'homal.

Source : Dares

b) L'effet potentiel des nouvelles modalités de saisine

Le décret du 20 mai 2016 a renforcé les exigences formelles relatives à l'introduction des requêtes devant les conseils de prud'hommes, en précisant que celle-ci doit contenir « un exposé sommaire des motifs de la demande » et être accompagnée des pièces que le demandeur souhaite invoquer à l'appui de ses prétentions ^{53 ( * )} .

Cette mesure vise à mettre à la disposition des conseillers, dès l'introduction de la demande, un dossier étayé en vue de faciliter le traitement des affaires.

Afin de permettre aux justiciables de se conformer à cette exigence, l'administration a édité un formulaire Cerfa, dont l'utilisation n'est pas obligatoire. Même s'il a été simplifié en 2017, la complexité de ce formulaire conduirait, selon certains interlocuteurs rencontrés par vos rapporteurs, à un renoncement par certains justiciables à faire valoir leurs droits et imposerait une charge de travail excessive aux greffes, chargés d'accueillir les justiciables et de recueillir les demandes.

Il convient toutefois de noter qu'il est sans doute plus facile au justiciable qui n'est pas assisté par un avocat de se conformer aux exigences posées par le décret du 20 mai 2016 en remplissant chacune des cases du formulaire Cerfa qu'en rédigeant sa demande sur papier libre. Lorsque le justiciable est assisté d'un avocat, ce qui est le cas majoritaire, la complexité du formulaire ne doit pas être regardée comme un obstacle.

Au demeurant, ces nouvelles exigences étant applicables aux requêtes introduites à compter du 1 ^er août 2016, elles ne sauraient suffire à expliquer la baisse du contentieux prud'homal qui avait débuté avant.

c) Une baisse qui pourrait se poursuivre compte tenu de réformes récentes

L'encadrement des indemnités prud'homales, vivement critiqué par bon nombre des interlocuteurs de vos rapporteurs, pourrait conduire, en réduisant l'espérance de gain, à dissuader un certain nombre de justiciables d'engager des procédures devant le conseil de prud'hommes. Dans la mesure où ces nouvelles règles ne sont applicables qu'aux licenciements intervenus à compter du 22 septembre 2017, il semble toutefois trop tôt pour faire une telle observation.

Il en va de même pour les autres mesures visant à sécuriser les licenciements prévues par les ordonnances du 22 septembre 2017.

3. La question du nombre de conseillers prud'hommes

a) Un nombre relativement important de conseillers prud'hommes

Il y a aujourd'hui 14 512 postes de conseillers prud'hommes ^{54 ( * )} pour un nombre d'affaires nouvelles qui s'élevait en 2018 à 119 491, soit un ratio de 8,2 affaires par conseiller ^{55 ( * )} . À titre de comparaison, les 3 386 juges consulaires ont été saisis de 150 274 affaires en 2017, soit un ratio de 44,4 affaires par juge.

b) Le maintien du nombre de conseillers malgré les réformes récentes

La réforme de la carte judiciaire de 2008 a conduit à la suppression de 62 des 271 conseils de prud'hommes (23 %) qui existaient alors. Toutefois, conformément aux engagements pris par la ministre de la justice de l'époque, le nombre total de conseillers prud'hommes n'a pas été modifié. Ainsi, certains conseils de prud'hommes ont vu leur effectif progresser de manière substantielle sans que cette évolution soit liée à l'évolution du contentieux.

Le renouvellement des mandats de conseillers prud'hommes intervenu en 2017 n'a pas été l'occasion d'une révision du nombre et de la répartition des conseillers prud'hommes. Il est vrai que la réforme du système de désignation constituait une nouveauté importante qu'il convenait sans doute de mettre en oeuvre avant `d'envisager à une telle révision.

Lors du renouvellement général des conseils de prud'hommes, en décembre 2017, 13 482 conseillers ont été nommés, pour 14 512 sièges à pourvoir, laissant vacants 1 030 sièges, soit 7,1 %. La première désignation complémentaire, en avril 2018, a permis de nommer 564 conseillers, 1 207 sièges étant à pourvoir, compte tenu de démissions intervenues depuis le début du mandat. La deuxième désignation complémentaire, en décembre 2018, a permis de nommer 312 conseillers, 991 sièges étant à pourvoir. Les opérations relatives à la troisième désignation complémentaire viennent de commencer, en juin 2019. Selon le ministère de la justice, 1 377 sièges seraient à pourvoir, soit 9,5 %. Vos rapporteurs déplorent un tel taux de vacance, quasi structurel, qui ne peut que peser sur le bon fonctionnement des CPH.

II. LA JUSTICE DU TRAVAIL CONNAÎT DES DIFFICULTÉS PERSISTANTES

A. MALGRÉ DES DISPARITÉS LOCALES IMPORTANTES, LA JUSTICE PRUD'HOMALE SE CARACTÉRISE PAR UNE FONCTION DE JUGEMENT ALTÉRÉE ET UNE FONCTION DE CONCILIATION MARGINALISÉE

1. Des délais de jugement qui varient fortement et peuvent être excessivement longs

a) Des délais moyens excessivement longs en première instance et en appel

La justice prud'homale se caractérise par des délais de jugement relativement longs.

En 2018, la durée moyenne des affaires terminées devant les CPH (hors référés) était de 16,3 mois, soit un délai nettement supérieur aux autres juridictions civiles de premier ressort.

Aux difficultés propres aux CPH s'ajoutent celles de la justice professionnelle. Les délais moyens dépassent ainsi 30 mois lorsqu'un juge départiteur doit intervenir et les délais de jugement devant les chambres sociales des cours d'appel sont eux aussi préoccupants, dépassant 20 mois en 2017.

Durée moyenne des affaires terminées en 2018 (en mois)

CPH			Tribunaux d'instance	Tribunaux de commerce	Tribunaux de grande instance	Cours d'appel
hors référés	référés	départage ^56 ( * )
16,3	2,2	32,1	5,9	8,8	12,6	15,2

Source : ministère de la justice

Surtout, les délais de jugements ne semblent pas encore, au niveau national du moins, se réduire malgré la baisse du nombre de saisines. Cela pourrait s'expliquer en partie par le fait que, les ruptures de contrat les plus consensuelles étant désormais effectuées par voie conventionnelle, seuls les cas les plus conflictuels et donc les plus longs à traiter sont soumis aux CPH. En outre, la coexistence dans le stock des CPH d'affaires introduites avant la réforme de 2015-2016 et d'affaires traitées selon les nouvelles règles de procédure a pu constituer une difficulté pendant la période de transition.

Source : Ministère de la justice

b) Des délais excessifs qui exposent l'État à des condamnations

Des délais de jugements excessivement longs constituent une défaillance du service public de la justice et peuvent engager la responsabilité de l'État. En 2017, l'État a ainsi été condamné à 332 reprises pour délais non raisonnables en matière prud'homale, pour un montant approchant 2 millions d'euros, soit 87 % du montant total des condamnations de l'État pour dysfonctionnement du système judiciaire en matière civile.

Certains interlocuteurs de vos rapporteurs ont même évoqué des stratégies contentieuses consistant à former un recours en espérant, quel que soit le jugement rendu par le CPH, obtenir une indemnisation au titre de délais excessifs.

c) Des écarts importants entre CPH qui laissent penser que les délais excessifs sont en partie liés à des difficultés locales

Les statistiques agrégées au niveau national masquent des réalités très différentes d'un CPH à l'autre, puisque la durée moyenne des affaires terminées variait en 2017 de 4,9 à 35,9 mois.

Le graphique et le tableau ci-après montrent en effet que, si les CPH ayant des délais courts sont généralement ceux, généralement de petite taille, qui enregistrent peu d'affaires nouvelles, certains CPH relativement peu sollicités ne parviennent néanmoins pas à traiter ces affaires dans des délais inférieurs à 12, voire 20 mois.

Par ailleurs, s'il est parfois soutenu que le jugement porté sur l'ensemble de la juridiction prud'homale est influencé par la situation observée à Paris, on constate qu'un certain nombre de CPH (18 en 2017) connaissent des délais de jugement nettement plus élevés tout en traitant nettement moins d'affaires.

Source : Groupe de travail, d'après les statistiques du ministère de la justice

Pour des raisons de lisibilité, le CPH de Paris (12 483 affaires nouvelles ; 20 mois de délai en moyenne) ne figure pas sur ce graphique.

Nombre d'affaires nouvelles et durée moyenne des affaires terminées
pour les 20 CPH ayant les délais de jugement les plus courts
et les 20 CPH ayant les délais de jugement les plus longs
(en 2017)

20 CPH ayant les délais les plus longs			20 CPH ayant les délais les plus courts
CPH	Nombre d'affaires nouvelles	Durée moyenne des affaires terminées	CPH	Nombre d'affaires nouvelles	Durée moyenne des affaires terminées
Vannes	222	35,9	Saint-Omer	468	4,9
Fort-de-France	790	27,7	Louviers	450	5,9
Aix-en-Provence	1 101	25,6	Soissons	332	6,1
Nanterre	4 420	25,2	Lure	114	6,3
Créteil	2 256	24,9	Bergerac	182	6,5
Lyon	5 392	24,7	Rochefort	200	6,5
Bobigny	4 859	24,3	Montargis	207	6,9
Meaux	1 243	24,1	Colmar	602	7
Cayenne	282	22,9	Saint-Quentin	184	7,4
Martigues	1 014	22,4	Hazebrouck	135	7,8
Montmorency	984	22,4	Lannoy	298	7,8
Montpellier	1 759	22,1	Saintes	411	8,1
Perpignan	769	20,8	Aix-les-Bains	98	8,2
Avignon	788	20,4	Bar-le-Duc	74	8,2
Béziers	688	20,4	Millau	60	8,2
Arles	357	20,4	Bourges	513	8,3
Toulouse	2 775	20,2	Tulle	66	8,3
Marseille	3 445	20,1	Abbeville	146	8,4
Paris	12 483	20	Argenteuil	430	8,5
Basse-Terre	228	19,7	Dinan	111	8,5
Draguignan	357	19,5	Moulins	147	8,5

Source : Groupe de travail, d'après les statistiques du ministère de la justice

Il semble donc que les délais de jugement de chaque CPH dépendent davantage de facteurs liés à son bon fonctionnement interne qu'au volume du contentieux qu'il a à traiter ou au nombre de conseillers prud'hommes en leur sein.

2. Des taux d'appel et d'infirmation qui demeurent élevés, conséquence de la nature du contentieux prud'homal mais également d'une acceptabilité insuffisante des décisions

a) Un taux d'appel très élevé

Les deux tiers (66,7 % en 2016) des jugements prud'homaux sont frappés d'appel. À titre de comparaison, le taux d'appel était en 2016 de 21,6 % pour les décisions des TGI, de 5,7 % pour les décisions des tribunaux d'instance et de 14,5 % pour les décisions des tribunaux de commerce.

Ce taux d'appel contribue, d'une part, à allonger considérablement les délais de jugement définitif, puisque la durée moyenne des affaires relatives au droit du travail traitées par les cours d'appel était de 20,4 mois en 2017, et, d'autre part, à la surcharge des cours d'appel, le contentieux prud'homal représentant près d'un quart (22 %) des affaires nouvelles enregistrées par celles-ci.

b) Des facteurs explicatifs propres au contentieux prud'homal

Le taux d'appel élevé qui caractérise les décisions des conseils des prud'hommes pourrait en partie s'expliquer par plusieurs facteurs liés à la nature du contentieux prud'homal.

Premièrement, compte tenu du choc économique mais également social et psychologique que représente la perte de son emploi, le salarié qui estime que son licenciement a été irrégulier peut avoir tendance à épuiser les voies de recours qui s'offrent à lui.

Deuxièmement, du point de vue des employeurs, l'appel peut permettre de repousser le paiement des indemnités dues, les provisions constituées pour faire face à ce risque pouvant au surplus faire l'objet de déductions fiscales.

Troisièmement, un certain nombre d'affaires étant résolues par voie de conciliation ou par d'autres voies extra-judiciaires, celles sur lesquelles les CPH sont appelés à rendre un jugement seraient les plus contentieuses et donc les plus susceptibles de faire l'objet d'un appel.

Toutefois, ces facteurs explicatifs ne semblent pas à même d'expliquer totalement l'écart de 1 à 10 qui existe entre le taux d'appel des décisions des conseils de prud'hommes et le taux d'appel des jugements rendus par les tribunaux d'instance.

c) Un débat récurrent sur la qualité et la motivation des jugements des conseils de prud'hommes

La fréquence des appels pourrait aussi découler du manque d'acceptabilité des jugements rendus par les CPH, lié à l'insuffisance de leur motivation.

La majorité des magistrats de chambres sociales des cours d'appel rencontrés par vos rapporteurs estiment en effet que la motivation des jugements rendus par les CPH est trop souvent lacunaire quand bien même le sens de la décision serait correct juridiquement. Le passage d'un délibéré oral et collégial à la rédaction d'un jugement motivé s'avère parfois un exercice difficile pour des conseillers qui exercent par ailleurs des métiers très éloignés du monde juridique ^{57 ( * )} .

En outre, vos rapporteurs ont pu constater que les fonctionnaires de greffe des CPH avaient généralement un rôle plus important que dans les autres juridictions. Il est en effet courant qu'ils effectuent une relecture plus ou moins poussée des jugements, afin notamment de s'assurer qu'ils répondent bien à toutes les demandes.

En tout état de cause, vos rapporteurs ont constaté que passer d'un délibéré parfois difficile à la rédaction d'un jugement motivé était souvent un exercice complexe, généralement exercé par un petit nombre de conseillers au sein de chaque CPH.

Or, un justiciable aura d'autant plus souvent tendance à faire appel d'une décision qui lui est défavorable que sa motivation lui semblera insuffisante ou incompréhensible.

Vos rapporteurs ont également pu rencontrer des avocats qui considèrent que le conseil de prud'hommes ne constitue qu'une étape préalable et que la phase judiciaire ne s'ouvre à leurs yeux qu'au stade de la cour d'appel.

Selon les statistiques du ministère de la justice, en 2017, 19 % des affaires traitées par les cours d'appel donnent lieu à une confirmation totale, 34 % à une confirmation partielle et 14 % à une infirmation, 34 % des affaires se terminant par ailleurs sans décision au fond. S'il n'est pas possible de distinguer, parmi les décisions de confirmation partielle, celles qui se bornent à modifier le quantum des indemnités et celles qui remettent en cause plus fondamentalement le raisonnement juridique tenu par les conseillers prud'hommes, ces chiffres tendent à donner au justiciable l'impression d'une justice quelque peu aléatoire.

3. Vocation historique des CPH, la conciliation est devenue marginale

a) La conciliation est rare en pratique

S'il existe des exceptions (prise d'acte d'une rupture de contrat, demande de requalification d'un CDD en CDI notamment), la conciliation entre les parties est, aux termes du code du travail, la fonction première des CPH, le jugement n'intervenant qu'à titre subsidiaire. Cette fonction de conciliation est d'ailleurs une des justifications de la composition paritaire des CPH.

Pour autant, on observe que le nombre d'affaires résolues par voie de conciliation est particulièrement faible, puisqu'il était en moyenne de 8 % en 2018, variant de 0 à 26 % d'un CPH à l'autre.

b) Les conditions de la conciliation prud'homale ne sont pas réunies

Les raisons de cet état de fait sont multiples. Il tient premièrement à la nature conflictuelle du contentieux du travail, aujourd'hui principalement lié au licenciement.

Deuxièmement, il a été indiqué à vos rapporteurs que la tentative de conciliation par le BCO interviendrait trop tôt dans la procédure, sans que le défendeur ait eu l'occasion de communiquer ses arguments.

Troisièmement, la présence des parties devant le BCO étant devenue facultative, leur représentation par des avocats ne favoriserait pas la conciliation.

Enfin, les conseillers prud'hommes ne disposent pas de formation spécifique à ce mode de règlement des différends et, ne bénéficiant ni d'autorisation d'absence ni de défraiement à ce titre, `manqueraient de temps pour préparer les auditions de conciliation

c) La conciliation est opérée en partie en dehors du CPH

Par ailleurs, le succès rencontré par la procédure de rupture conventionnelle pourrait faire que les dossiers dans lesquels une conciliation serait possible font l'objet d'un accord préalable tandis que seuls les dossiers les plus contentieux sont transmis aux CPH.

En outre, si peu d'affaires font l'objet d'une conciliation devant le BCO, un certain nombre sont réglées par des transactions extra-judiciaires, le plus souvent par l'intermédiaire des avocats des parties. S'il n'existe pas de statistique à ce sujet, on peut considérer qu'une partie des affaires radiées des rôles en cours de procédure (13 % en 2018) le sont parce que les parties sont parvenues à un accord et que le demandeur s'est désisté.

B. UNE PARTIE DES DIFFICULTÉS S'EXPLIQUE PAR UN MANQUE DE MOYENS ET UNE ARTICULATION INSUFFISANTE AVEC L'INSTITUTION JUDICIAIRE

1. Des moyens financiers et humains des CPH parfois insuffisants

a) Des services de greffes parfois en effectifs insuffisants

Chaque conseil de prud'hommes comporte un greffe, assuré par des fonctionnaires de l'Etat et dirigé par un greffier fonctionnel ou un directeur de greffe, chargé de la gestion matérielle et financière du CPH et le cas échéant de la gestion des locaux.

Vos rapporteurs ont pu constater que les équipes des greffes sont parfois très réduites et que le bon fonctionnement de certains CPH dépend fortement d'un engagement important des fonctionnaires du greffe. Au-delà de la question même des effectifs des greffes, il apparaît que les postes vacants sont parfois pourvus avec beaucoup de retard, les CPH ne bénéficiant pas sur ce point d'un traitement plus favorable que les autres juridictions de première instance.

b) Les locaux et les moyens matériels

Vos rapporteurs ont pu constater au cours de leurs déplacements la grande diversité des conditions matérielles des conseils de prud'hommes. Si certains conseils, comme celui de Martigues, bénéficient de locaux neufs, parfois dans un bâtiment partagé avec une autre juridiction, d'autres se trouvent dans des locaux plus ou moins vétustes.

Tous les CPH ne disposent pas d'une salle d'audience permettant de rendre la justice dans les conditions de solennité qui seraient souhaitables.

Par ailleurs, les moyens informatiques mis à la disposition des CPH sont souvent présentés comme insuffisants, même s'il est apparu à vos rapporteurs que les informations relatives aux ressources mises à leur disposition n'arrivent pas toujours jusqu'aux conseillers prud'hommes.

c) L'insuffisante formation des conseillers

Si l'intérêt de la justice prud'homale réside dans la connaissance qu'ont les conseillers des réalités du monde du travail, il n'en demeure pas moins que la fonction de juge exige des connaissances juridiques. Cela est d'autant plus vrai que le droit du travail s'est complexifié depuis quelques années.

Or, si les conseillers prud'homaux salariés ont droit à six semaines d'absence par mandat au titre de la formation continue ^{58 ( * )} , il n'existe aujourd'hui aucune obligation. L'instauration d'une obligation de formation initiale va dans le bon sens, mais ses effets devront être mesurés à l'avenir et cette formation initiale n'aborde en tout état de cause pas le fond du droit.

d) Une interrogation sur le nombre élevé de conseillers prud'hommes

Le nombre de conseillers prud'hommes n'a pas été modifié malgré la réforme de la carte judiciaire et la baisse du contentieux. Or, les auditions menées par vos rapporteurs mettent en évidence la nécessité pour un conseiller prud'homme de traiter des dossiers de manière régulière pour développer une expérience suffisante de l'exercice de ses fonctions juridictionnelles et améliorer ses capacités de traitement des affaires.

2. Du côté de la justice professionnelle

a) Des juges départiteurs insuffisamment nombreux et peu spécialisés

Aux termes de l'article L. 1454-2 du code du travail, les juges départiteurs sont désignés parmi les juges du tribunal de grande instance « notamment en fonction de leurs aptitudes et de leurs connaissances particulières ».

Toutefois vos rapporteurs ont pu constater que le rôle de juge départiteur est souvent attribué par défaut. Le départage n'est en outre généralement qu'une des multiples fonctions exercées par les magistrats concernés, qui ne peuvent donc y consacrer qu'une part limitée de leur temps de travail et de leur énergie.

b) Des relations souvent difficiles entre conseillers prud'hommes et magistrats professionnels

Les conseillers prud'hommes et les magistrats professionnels, tant les juges départiteurs que les conseillers de cours d'appel, concourent conjointement au service public de la justice.

Or, vos rapporteurs ont pu constater au cours de leurs déplacements que les relations entre eux sont parfois difficiles ou inexistantes.

Les conseillers prud'hommes considèrent parfois, de manière erronée, que leur autonomie fait obstacle à ce qu'ils puissent échanger avec les juges professionnels et faire appel à leur expertise juridique.

À l'inverse, les juges professionnels peuvent parfois manquer de considération à l'égard des conseillers prud'hommes et renoncer à établir avec eux le même dialogue que celui qu'ils entretiennent avec leurs collègues magistrats.

III. LES CONSTATS DU GROUPE DE TRAVAIL APPELLENT DES ÉVOLUTIONS NÉCESSAIRES LA JUSTICE PRUD'HOMALE

Les propositions formulées par vos rapporteurs s'inscrivent, pour une part, dans le cadre actuel de la justice prud'homale , en cherchant à le rendre plus efficace pour les justiciables sans le remettre en cause. Certaines propositions sont plus ambitieuses, par exemple en matière de procédure avec la suppression du caractère obligatoire de la conciliation , mais elles sont également de nature expérimentale , afin de pouvoir mieux évaluer les effets de certaines réformes plus profondes, s'agissant notamment de l'organisation interne des conseils de prud'hommes ou de la place des magistrats dans la procédure prud'homale.

A. DES ÉVOLUTIONS S'INSCRIVANT DANS LE CADRE ACTUEL DE LA JUSTICE PRUD'HOMALE

1. Affirmer l'autonomie de la justice prud'homale et en confier la responsabilité au seul ministère de la justice

Si la justice prud'homale telle qu'elle fonctionne aujourd'hui connaît des limites, il n'apparaît pour autant pas souhaitable de remettre en cause son existence. En effet, il existe un consensus parmi les acteurs rencontrés par vos rapporteurs pour considérer que l'implication de juges issus du monde de l'entreprise dans le contentieux du droit du travail, représentant à la fois les salariés et les employeurs, est nécessaire et doit être maintenue.

Dans ses conclusions présentées, le 4 avril 2017, la mission d'information de la commission des lois sur le redressement de la justice ^{59 ( * )} a d'ailleurs « proposé, de façon pragmatique, le maintien de l'autonomie juridictionnelle » des conseils de prud'hommes et des tribunaux de commerce plutôt que leur rattachement à une juridiction unique de première instance, compte tenu de leur « forte identité juridictionnelle » et considérant que « le service de ces deux juridictions est entièrement assuré par des juges non professionnels, qui sont attachés à cette configuration, les justiciables concernés connaissent ces juridictions et leurs compétences particulières, de sorte que l'argument de la lisibilité de l'organisation judiciaire perd de sa portée ».

Si vos rapporteurs partagent cette position, estimant que la spécificité et l'autonomie de la juridiction prud'homale doivent être affirmées, elles n'ignorent pas les réflexions, évoquées lors des auditions, tendant à proposer le rattachement des CPH au pôle social des futurs tribunaux judiciaires, comme cela a pu être fait pour les tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) et les tribunaux du contentieux de l'incapacité (TCI), dont les compétences ont été absorbées par certains TGI spécialement désignés à compter du 1 ^er janvier 2019.

Si un tel rattachement devait être envisagé à des fins de rationalisation de la gestion administrative, le caractère de juridiction autonome et paritaire des CPH, sous la présidence d'un conseiller prud'homal employeur ou salarié, ne devrait toutefois pas être remis en cause.

`Adopté sans aucune concertation avec les représentants de la prud'homie ou les organisations syndicales représentant les fonctionnaires de greffe, dans un projet de loi qui ne concernait pas la justice prud'homale, le rattachement des greffes des CPH à ceux des futurs tribunaux judiciaires a suscité une très forte hostilité, que vos rapporteurs ont clairement perçue lors des derniers mois de leurs travaux, de la part des fonctionnaires comme des conseillers eux-mêmes, au point de faire naître une crainte de suppression pure et simple des CPH à l'occasion du prochain renouvellement général des conseillers.

En nouvelle lecture, le Sénat avait supprimé cette disposition de mutualisation des greffes, au bénéfice de la réflexion en cours sur la situation de la justice prud'homale.

```Cette disposition ayant toutefois été promulguée, vos rapporteurs considèrent qu'il n'y a pas lieu aujourd'hui de la remettre en cause. Elles insistent néanmoins sur la nécessité de conserver un greffe dédié pour chaque CPH, d'une façon garantissant en pratique de façon effective le « bon fonctionnement du conseil », s'agissant notamment des effectifs.

Recommandation n° 1 : Affirmer la spécificité et l'autonomie de la juridiction prud'homale, dotée d'un greffe dédié, sans remise en cause du regroupement administratif des greffes du conseil de prud'hommes et du futur tribunal judiciaire.

La responsabilité ministérielle des CPH, juridictions judiciaires à part entière, est aujourd'hui partagée entre le ministère de la justice, en particulier la direction des services judiciaires (DSJ) pour la gestion des juridictions et la direction des affaires civiles (DACS) pour la définition de la procédure, et la direction générale du travail (DGT) du ministère du travail. Par exemple, les crédits destinés au financement de la formation initiale obligatoire des conseillers par l'École nationale de la magistrature (ENM) relèvent logiquement du budget du ministère de la justice, alors que les crédits destinés au financement de la formation continue facultative, délivrée par des organismes agréés relevant des organisations professionnelles et syndicales, relèvent du budget du ministère du travail.

Afin de conforter l'ancrage des conseillers prud'hommes eux-mêmes dans l'institution judiciaire, vos rapporteurs jugent nécessaire de confier au seul ministère de la justice, par cohérence, la responsabilité complète de la gestion et de l'édiction des normes concernant les CPH.

`Le processus de désignation des conseillers prud'hommes par les organisations professionnelles et syndicales est aujourd'hui partagé entre les deux ministères. Même si les conseillers sont « nommés conjointement par le garde des sceaux, ministre de la justice, et le ministre chargé du travail tous les quatre ans par conseil de prud'hommes, collège et section, sur proposition des organisations syndicales et professionnelles » <sup>60 ( * )</sup> , dans l'année suivant chaque cycle de mesure de l'audience syndicale et de l'audience patronale <sup>61 ( * )</sup> , qui permet de définir un nombre de sièges attribués à chaque organisation, ce processus de désignation est en pratique piloté par la DGT.

Il comporte des désignations initiales, dans le cadre du renouvellement général des conseillers et des désignations complémentaires, au moins une fois par an, afin de pourvoir les sièges demeurant ou devenant vacants après les désignations initiales.

Le décret 26 septembre 2018 <sup>62 ( * )</sup> `a transféré le pilotage des désignations complémentaires a été transféré entièrement à la DSJ, de même que le contrôle de recevabilité des listes de candidats. Ainsi, si les deux ministères restent conjointement compétents pour définir le calendrier du renouvellement général, celui des désignations complémentaires relève de la seule DSJ et le contrôle de l'ensemble des candidatures appartient désormais à la chancellerie.

Vos rapporteurs jugent nécessaire d'aller plus loin et de transférer également à la DSJ, en vue du prochain renouvellement général de 2022, le pilotage de l'ensemble de ce renouvellement, la DGT se limitant à établir la répartition des sièges de conseillers prud'hommes entre les organisations, sur la base des mesures d'audience qu'elle organise.

De même, le conseil supérieur de la prud'homie devrait être rattaché auprès du seul garde des sceaux, le ministère du travail pouvant être appelé à contribuer à ses travaux en tant que de besoin. Actuellement, cet organisme consultatif est placé auprès des deux ministres.

Les crédits de la formation continue des conseillers prud'hommes devraient également être transférés à la DSJ. Selon les informations communiquées à vos rapporteurs, ils représentent de l'ordre de 45 millions d'euros pour le mandat 2018-2022 des conseillers. Il en serait de même pour la gestion des défenseurs syndicaux.

Dès lors, la seule mission du ministère du travail serait de calculer la répartition des sièges entre les organisations, les juridictions prud'homales relevant quant à elles entièrement du ministère de la justice.

Recommandation n° 2 : Confier au seul ministère de la justice la responsabilité complète de la justice prud'homale, sous réserve de la répartition des sièges entre organisations par le ministère du travail.

2. Rendre plus efficace la procédure devant les conseils de prud'hommes et créer les conditions de la conciliation

a) Réorganiser la procédure prud'homale de manière à rendre la conciliation facultative

Au vu de de la faiblesse du taux de résolution des affaires par voie de conciliation, vos rapporteurs se sont interrogées sur la réelle utilité de cette audience obligatoire de conciliation, compte tenu du coût et de la lourdeur d'une telle procédure.

Dès lors, sans ignorer le légitime attachement de principe des conseillers prud'hommes à la conciliation, laquelle fait partie de l'identité et de l'histoire de l'institution prud'homale, le groupe de travail préconise de supprimer le caractère obligatoire de la conciliation, pour en faire une option sur décision du CPH, mais formule en contrepartie plusieurs propositions en vue de renforcer la conciliation.

Ainsi, la procédure prud'homale serait repensée suivant un nouveau schéma, sans être dénaturée dans sa philosophie.

Dans un premier temps, toute affaire nouvelle -hormis les référés qui conserveraient leur procédure propre- serait examinée par un bureau d'orientation (BO), devant lequel la comparution des parties ne serait pas obligatoire, en personne comme par représentation. Le BO aurait pour mission d'orienter l'affaire, les conseillers membres ayant pu prendre connaissance du dossier en amont, grâce à des règles d'indemnisation plus adaptées, comme proposé plus loin.

Si l'affaire semble le justifier, le BO pourrait, par une mesure d'administration judiciaire, décider de l'orienter vers un bureau de conciliation (BC),. Il pourrait également décider de l'orienter vers un mode alternatif de règlement en dehors de la juridiction, s'il l'estime pertinent.

Le CPH pourrait ainsi continuer à concilier, si l'affaire le justifie à ses yeux, ou faire appel à un mode amiable extérieur, pouvant faire intervenir un médiateur inscrit auprès de la cour d'appel, des avocats ou encore un conciliateur de justice.

Il serait toujours possible aux parties de faire savoir au BO qu'elles ne souhaitent pas de conciliation, à charge pour le BO de l'apprécier.

Sinon, le BO pourrait orienter l'affaire vers un bureau de jugement (BJ), comme actuellement, en fixant le calendrier de la mise en état. Il s'agirait soit d'un BJ restreint, soit d'un BJ normal, soit un BJ présidé par un juge départiteur. Avant la tenue du BJ, un bureau de mise en état (BME) se réunirait, sans obligation de présence ou de représentation des parties, à la différence de ce qui est prévu aujourd'hui <sup>63 ( * )</sup> , pour s'assurer du bon déroulement de la mise en état et du respect de son calendrier.

Une telle simplification de la procédure, avec une différenciation selon les affaires, ne devrait pas conduire à un allongement des délais, mais vise à rendre la procédure plus efficace, en redonnant de la consistance à la tentative de conciliation, tout en orientant directement vers un jugement les affaires pour lesquelles la conciliation ne se justifie pas. Il s'agirait donc, selon vos rapporteurs, de tenter moins de conciliation, pour en réussir, en pratique, davantage, en les préparant et en les conduisant mieux.

Recommandation n° 3 : Rendre la conciliation facultative et mettre en place un nouveau schéma procédural dans lequel un bureau d'orientation, devant lequel la comparution des parties serait facultative, serait chargé d'orienter les affaires soit vers une médiation ou un autre mode amiable, soit vers un bureau de conciliation, soit vers un bureau de jugement, présidé le cas échéant par un magistrat professionnel.

Procédure proposée par le groupe de travail

b) Créer les conditions d'une conciliation réussie

Le bureau de conciliation ayant vocation à ne traiter que les affaires pour lesquelles une conciliation est envisageable, il serait souhaitable de rendre plus systématique la possibilité ouverte par le décret du 20 mai 2016 de prévoir l'affectation prioritaire de certains conseillers au bureau de conciliation. Ces conseillers devraient pouvoir bénéficier d'une offre de formation spécifique, qui pourrait être proposée par exemple par l'École nationale de la magistrature.

Recommandation n° 4 : Encourager la spécialisation dans chaque conseil de prud'hommes de certains conseillers dans la fonction de conciliation, en lien avec la formation spécialisée mise en place en la matière.

Recommandation n° 5 : Mettre en place une formation spécialisée par l'École nationale de la magistrature en matière de conciliation.

La dispense de comparution en personne apparaît de l'avis général comme un obstacle à la conciliation. En effet, en l'absence de leur client, les avocats ont peu tendance à accepter une offre de conciliation.

Recommandation n° 6 : Rétablir l'obligation pour les parties de comparaître personnellement lors de l'audience de conciliation.

En outre, par cohérence avec l'obligation du défendeur de motiver sa requête et de fournir des pièces <sup>64 ( * )</sup> , qui permet aux conseillers de prendre connaissance de l'affaire plus en détail, il serait nécessaire, afin de favoriser la tentative de conciliation sous l'égide des conseillers, de prévoir également l'obligation pour le défendeur de fournir des éléments à la juridiction <sup>65 ( * )</sup> .

Ainsi, avant la conciliation, un échange contradictoire aura pu avoir lieu, permettant aux conseillers de prendre connaissance des arguments des deux parties et de s'efforcer de les concilier en meilleure connaissance de cause.

Le fait que l'audience de conciliation, facultative, n'intervienne que dans un second temps laisserait davantage le temps au défendeur de préparer son dossier et de le transmettre au demandeur et au CPH.

Recommandation n° 7 : Prévoir l'obligation pour le défendeur de fournir des éléments suffisants en réponse au demandeur pour assurer le contradictoire et l'information des conseillers prud'hommes avant l'audience de conciliation.

Un des arguments fréquemment développés devant vos rapporteurs, lors des déplacements du groupe de travail, pour expliquer le faible taux de conciliation est le fait que les avocats ne seraient pas intéressés à concilier, notamment pour des questions financières. Outre qu'il n'est pas rare que les avocats des deux parties parviennent à trouver un accord transactionnel en dehors du CPH, en général après la conciliation, il semble que l'audience de conciliation, a fortiori avec une information inégale des parties, arrive trop tôt dans la procédure, les arguments n'étant pas encore suffisamment connus.

Dans le cadre du nouveau schéma procédural proposé par le groupe de travail, la phase facultative de conciliation arriverait plus tardivement, dans des conditions permettant aux parties de connaître leurs arguments.

Pour autant, il serait souhaitable que le mode de rémunération des avocats soit également de nature à favoriser la conciliation. S'il n'est pas possible d'encadrer les honoraires fixés par les avocats eux-mêmes, en revanche le barème de l'aide juridictionnelle pourrait être modifié afin que la conciliation, si elle réussit, puisse être rémunérée autant qu'une procédure prud'homale au stade du jugement, de façon à supprimer toute distorsion.

Recommandation n° 8 : Adapter le barème de l'aide juridictionnelle pour rendre la conciliation financièrement plus attractive pour les avocats.

Enfin, même si les conseillers rencontrés par le groupe de travail ont généralement exprimé leur hostilité à toute forme de règlement amiable des litiges prud'homaux en dehors du CPH, compte tenu de leur mission de conciliation, vos rapporteurs estiment nécessaire de pouvoir favoriser les modes alternatifs de règlement pour les conflits individuels du travail.

Ces modes amiables peuvent faire intervenir un médiateur inscrit auprès de la cour d'appel, des avocats ou encore un conciliateur de justice. Depuis 2016, L les conciliateurs de justice peuvent effectivement intervenir en matière de litiges du travail <sup>66 ( * )</sup> , mais cela reste rare en pratique, compte tenu des litiges habituels que les conciliateurs traitent aujourd'hui.

Dans la nouvelle procédure proposée par vos rapporteurs, au-delà de la faculté prévue en la matière depuis 2016, avec l'accord des parties <sup>67 ( * )</sup> , le bureau d'orientation, s'il le juge pertinent, devrait pouvoir renvoyer les parties vers un de ces intervenants, à condition d'en connaître la liste, ce qui suppose là encore de mieux associer les CPH à l'ensemble de l'institution judiciaire et à ses différents acteurs.

Recommandation n° 9 : Favoriser la médiation et le règlement amiable des litiges du travail.

c) Améliorer le fonctionnement des formations de jugement

Vos rapporteurs ont observé que les conseillers prud'hommes ne se sont que très marginalement saisis de la possibilité qui leur a été ouverte par la loi du 6 août 2015 ``de renvoyer les affaires directement devant une formation de jugement restreinte ou une formation de jugement présidée par un juge départiteur. Afin de réellement être en mesure de tester la pertinence d'une telle orientation, il serait utile que les parties puissent le demander elles-mêmes, a fortiori dans le nouveau schéma procédural préconisé par vos rapporteurs.

Recommandation n° 10 : En cas d'orientation vers un bureau de jugement, prévoir une orientation de droit vers un bureau de jugement restreint ou un bureau de jugement présidé par un magistrat professionnel si les parties le demandent.

Pour assurer la mise en état, les conseillers pourraient simplement s'assurer, en lien avec le greffe, a fortiori dans une procédure dématérialisée, que les parties procèdent bien aux échanges contradictoires dans les délais qui leur ont été impartis, avant de constater que l'affaire est en état d'être jugée, sans qu'il soit nécessaire de convoquer les parties en audience. Seuls les incidents ou les contestations pourraient justifier une audience de mise en état, car il y aurait matière à prendre une décision.

Ainsi simplifiée, la mise en état devant le CPH pourrait s'appliquer plus aisément. En tout état de cause, vos rapporteurs insistent sur le fait que les CPH doivent appliquer les règles de la mise en état des affaires, notamment en ayant recours lorsque c'est nécessaire aux ordonnances de clôture. Il appartient au président et au vice-président d'y veiller, dans le cadre des prérogatives renforcées que vos rapporteurs souhaitent leur confier, en matière procédurale notamment.

Recommandation n° 11 : Appliquer plus strictement les règles de la mise en état, sous l'autorité du président et du vice-président du conseil.

Vos rapporteurs ont pu constater au cours de leurs déplacements que la mise en place de conventions entre le CPH et le barreau du ressort peut permettre de prévenir un certain nombre de difficultés en rendant les procédures plus fluides et donc plus rapides. Une généralisation de ces initiatives locales serait donc un complément utile à l'application plus stricte des règles de la mise en état.

Recommandation n° 12 : Favoriser la conclusion par les conseils de prud'hommes de conventions de partenariat avec les barreaux, afin de définir des bonnes pratiques impliquant les avocats.

3. Donner à la justice prud'homale les moyens de remplir sa mission au service des justiciables

Comme la mission d'information de la commission des lois sur le redressement de la justice l'a montré, les juridictions judiciaires subissent depuis de nombreuses années un manque chronique de crédits et d'effectifs. Cette situation n'épargne pas les CPH, même si vos rapporteurs n'ont pas pu déterminer s'ils étaient atteints dans les mêmes proportions.

La loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice prévoit un relèvement significatif du budget du ministère de la justice, même si le Sénat avait voulu accentuer ce rattrapage budgétaire, à l'initiative des rapporteurs de sa commission des lois, nos collègues François-Noël Buffet et Yves Détraigne <sup>68 ( * )</sup> , au vu des estimations réalisées par la mission d'information précitée, reprises dans la trajectoire budgétaire déjà adoptée par le Sénat en octobre 2017 <sup>69 ( * )</sup> . Ce rattrapage doit concerner en particulier les crédits destinés aux services judiciaires, souvent moins bien traités que l'administration pénitentiaire d'un point de vue budgétaire.

La loi prévoyait un accroissement des crédits de paiement de la mission « Justice » de 7 milliards d'euros en 2018 à 8,3 milliards d'euros constants en 2022, hors charges de pensions, ainsi qu'une augmentation nette de 6 500 emplois pour le ministère de la justice sur la même période, là où le Sénat jugeait nécessaire d'atteindre un montant de 8,99 milliards d'euros en 2022, avec une création nette de 13 728 emplois.

En tout état de cause, l'accroissement des crédits du ministère de la justice doit permettre de mettre à niveau les moyens dont disposent les CPH pour accomplir leurs missions, qu'il s'agisse des locaux, des moyens informatiques et des dépenses de fonctionnement courant, mais aussi des effectifs de greffe et de la situation matérielle des conseillers.

Recommandation n° 13 : Assurer l'adéquation entre les missions de la justice prud'homale et les moyens budgétaires qui lui sont alloués.

La mission d'information de la commission des lois sur le redressement de la justice a proposé de « réduire le nombre de conseillers prud'hommes dans les conseils de prud'hommes, lorsqu'il n'est pas justifié par un nombre important d'affaires, pour renforcer l'efficacité juridictionnelle et la qualité des décisions, sans dégrader les délais de jugement ». Vos rapporteurs souscrivent pleinement à cette proposition, que les déplacements du groupe de travail ont confortée.

En effet, afin que chaque conseiller prud'homal acquière dans ses fonctions de juge une expérience suffisante, il est nécessaire qu'il participe régulièrement à des formations de jugement. Dans un certain nombre de CPH, cela n'est aujourd'hui pas possible, compte tenu du nombre élevé de conseillers par rapport au nombre d'affaires, de sorte que certains conseillers peuvent ne siéger que quelques fois par an.

Il convient donc, à l'occasion du prochain renouvellement général en 2022, de réviser le nombre de conseillers prud'hommes, afin de le mettre davantage en adéquation avec le volume de l'activité contentieuse de chaque conseil. `Un nombre moyen théorique d'affaires par conseiller pourrait à cet effet être défini, prenant en compte les règles d'indemnisation'.

En outre, une révision du nombre de conseillers permettrait, d'un point de vue budgétaire, de mieux revaloriser leur situation matérielle, ainsi que le propose le groupe de travail par ailleurs (indemnisation, formation, moyens informatiques...).

Vos rapporteurs considèrent, en revanche, que la proximité permise par la présence d'au moins un CPH dans chaque département doit être conservée. Après la dernière réforme de la carte judiciaire, une nouvelle suppression de CPH ne serait pas compatible avec l'exigence d'accessibilité de la justice, alors que les litiges du travail, dont l'enjeu financier peut être modeste, sont des litiges de la vie courante qui méritent à ce titre d'être traités dans la proximité. La baisse du contentieux prud'homal, même si elle devait se poursuivre au cours des prochaines années, ne doit pas conduire à la suppression de lieux de justice.

Dans ces conditions, en dehors d'ajustements ponctuels pouvant résulter de circonstances locales ou de rationalisations immobilières, il n'y a pas lieu de remettre en cause la carte judiciaire prud'homale.

Recommandation n° 14 : Adapter le nombre de conseillers par conseil de prud'hommes, sans remise en cause de la carte judiciaire prud'homale, afin de tenir compte des évolutions démographiques, économiques et contentieuses.

Dans le cadre de la déclinaison de l'objectif de mise à niveau des moyens budgétaires de la justice prud'homale, vos rapporteurs insistent tout particulièrement sur les effectifs des magistrats professionnels, chargés des fonctions de juge départiteur auprès des CPH et de conseiller des chambres sociales des cours d'appel, mais également sur les effectifs de fonctionnaires de greffe.

Les recrutements importants de magistrats engagés ces dernières années doivent également contribuer à un meilleur fonctionnement de la justice prud'homale, en permettant de nommer davantage de juges départiteurs ou en les déchargeant d'une partie de leurs autres attributions <sup>70 ( * )</sup> , et doivent permettre de renforcer les effectifs des chambres sociales des cours d'appel.

Du fait de la taille souvent limitée des effectifs des personnels de greffe, une vacance de poste prolongée peut gravement altérer le fonctionnement normal du CPH, a fortiori compte tenu du rôle important qu'ils exercent auprès des conseillers, juges non professionnels'. La mutualisation des greffes des CPH et des tribunaux judiciaires doit permettre, selon vos rapporteurs, de remédier à ce phénomène dans le cadre d'une rationalisation administrative qui, toutefois, ne doit pas avoir pour effet de mutualiser la pénurie d'effectifs ou de faire peser des difficultés supplémentaires sur les CPH en prélevant sur les effectifs de leurs greffes. Comme pour toute juridiction, l'effectif du greffe du CPH doit être adapté à la réalité de la charge de travail et formé à ses particularités.

Comme pour les magistrats, des recrutements supplémentaires de greffiers sont prévus par le ministère de la justice. Vos rapporteurs seront donc attentives à la réalisation concrète de ces recrutements pour les CPH.

Recommandation n° 15 : Adapter le nombre de juges départiteurs pour tenir compte du volume du contentieux et réduire les délais de jugement.

Recommandation n° 16 : Adapter le nombre de conseillers dans les chambres sociales des cours d'appel pour tenir compte du volume du contentieux et réduire les délais de jugement.

Recommandation n° 17 : Pourvoir l'intégralité des postes de greffiers dans les greffes des conseils de prud'hommes.

La mission d'information précitée sur le redressement de la justice avait formulé une série de propositions sur l'immobilier judiciaire : assurer un financement régulier et suffisant de la programmation de l'immobilier judiciaire ; définir et mettre en oeuvre un programme pluriannuel de maintenance et d'entretien adapté aux spécificités de l'immobilier judiciaire ; engager un travail interministériel de diagnostic des enjeux et objectifs en matière d'immobilier judiciaire, qui pourrait être formalisé par un contrat d'objectifs entre les ministères de l'économie et des finances et de la justice ; renforcer le pilotage de la fonction immobilière du ministère de la justice ; renforcer les compétences et l'expertise du ministère de la justice et de l'agence publique pour l'immobilier de la justice, afin d'assurer un suivi performant des partenariats public-privé.

Les CPH doivent prendre leur place dans ces améliorations, afin que puissent être rationalisées leurs implantations immobilières, dans un souci de maîtrise des dépenses.

La situation des locaux judiciaires est en effet très hétérogène, pour toutes les juridictions de première instance : certains appartiennent à l'État, d'autres à des collectivités territoriales, en particulier des communes, d'autres encore sont loués, parfois depuis longtemps, à l'instar des locaux du CPH de Paris.

Recommandation n° 18 : Rationaliser les implantations immobilières des conseils de prud'hommes, dans le cadre d'une rationalisation globale de l'immobilier judiciaire.

Depuis les années 1990, outre les personnels de greffe, experts de la procédure, les magistrats disposent de plus en plus d'autres collaborateurs à leur côté, permettant de former progressivement ce qu'on appelle aujourd'hui l'équipe du juge. Ainsi, les assistants de justice ont été créés par la loi du 8 février 1995 <sup>71 ( * )</sup> , pour apporter leur concours aux magistrats des tribunaux d'instance, des tribunaux de grande instance, des cours d'appel et de la Cour de cassation. Ils doivent avoir un diplôme de droit sanctionnant au moins quatre années d'études supérieures, sont recrutés par contrat de deux ans renouvelable deux fois et sont rémunérés à la vacation dans la limite de 80 heures par mois.

Fonctions plus pérennes et conçues pour des personnes souhaitant préparer le concours de la magistrature, les juristes assistants ont été créés par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI <sup>ème</sup> siècle <sup>72 ( * )</sup> , pour apporter leur concours aux magistrats des mêmes juridictions : ils doivent avoir un doctorat en droit ou un diplôme de droit sanctionnant au moins cinq années d'études supérieures assorti de deux ans au moins d'expérience professionnelle dans le domaine juridique et ils sont recrutés par contrat de trois ans renouvelable une fois, pour un temps partiel ou un temps plein.

Ni les assistants de justice ni les juristes assistants ne peuvent donc apporter leur concours aux conseillers prud'homaux. Or, dans la perspective de l'absorption du contentieux de la sécurité sociale par les tribunaux de grande instance, des postes de juristes assistants ont été créés pour assister les magistrats en charge des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) et des tribunaux du contentieux de l'incapacité (TCI).

Vos rapporteurs estiment, compte tenu de la situation des CPH, en particulier ceux les plus en difficulté au regard, notamment, du stock et des délais de jugement, que des crédits pour rémunérer des assistants de justice et des juristes assistants devraient être mis à disposition des CPH, afin d'assister les conseillers ainsi que les juges départiteurs <sup>73 ( * )</sup> dans la préparation de l'examen des affaires et de la rédaction des jugements. Cette pratique est aujourd'hui fréquente dans les tribunaux de grande instance et les cours d'appel, les magistrats étant en général désireux de bénéficier de collaborateurs qualifiés, sans que cela remette en cause leur indépendance et leur mission de juger.

Ainsi que le plan de soutien lancé à la suite de la loi de 2015 l'a montré, la qualité de la justice prud'homale et de ses jugements tirerait profit de la participation de tels collaborateurs, sans aucun risque de substitution avec les conseillers en raison de leurs fonctions bien circonscrites par la loi et limitées dans le temps.

Recommandation n° 19 : Permettre le recrutement au sein des conseils de prud'hommes d'assistants de justice et de juristes assistants pour assister les conseillers et les juges départiteurs dans la préparation des audiences et la rédaction des jugements.

4. Conforter le caractère juridictionnel des conseils de prud'hommes

Il n'importe pas seulement que la justice soit rendue de manière impartiale et sur des bases juridiquement solides, mais également que le justiciable soit convaincu de l'impartialité des juges et de la qualité des décisions rendues. Or, le taux d'appel des décisions des CPH et les auditions et déplacements du groupe de travail laissent penser que ces conditions ne sont pas toujours réunies.

Certains avocats ont ainsi considéré devant vos rapporteurs que le procès prud'homal représente à leurs yeux une phase préparatoire, et que c'est devant la cour d'appel qu'ils étaient réellement appelés à défendre leur dossier en droit.

a) Réaffirmer la fonction juridictionnelle des CPH par des mesures d'ordre symbolique

Plusieurs mesures d'ordre symbolique sont de nature à réaffirmer la fonction juridictionnelle des CPH.

Premièrement, si l'absence de tenue spécifique <sup>74 ( * )</sup> peut donner au justiciable l'impression d'être jugé par ses pairs, elle peut également nuire à l'autorité des conseillers prud'hommes, notamment lorsqu'ils doivent entendre la plaidoirie d'avocats qui, eux, portent la robe et a fortiori dans les formations de départage dans lesquelles siège un magistrat professionnel.

Prévoir le port d'une robe, ou à tout le moins donner aux conseillers la possibilité de la porter, pourrait contribuer à faire apparaître, aux yeux du justiciable, les conseillers prud'hommes pour ce qu'ils sont, c'est-à-dire des juges. L'aspect budgétaire ne saurait être un obstacle à la mise en oeuvre d'une telle recommandation. En effet, si le prix d'une robe peut être important pour certains conseillers, il pourrait être prévu que chaque conseil de prud'hommes soit doté de quelques robes qui seraient portées par les conseillers amenés à siéger.

Recommandation n° 20 : Prévoir le port de la robe pour les juges prud'homaux en remplacement de la médaille.

Deuxièmement, il importe pour qu'elle soit respectée que la justice soit rendue dans un lieu qui s'y prête. Vos rapporteurs ont pu constater au cours de leurs déplacements que si un certain nombre de CPH disposent d'une salle d'audience digne de ce nom, parfois partagée avec d'autres juridictions, d'autres sont contraints d'organiser les audiences dans des salles ne permettant pas le respect d'un minimum de solennité.

Recommandation n° 21 : Assurer dans chaque conseil de prud'hommes l'existence d'une salle d'audience conforme à sa fonction juridictionnelle.

Enfin, il a parfois été signalé à vos rapporteurs que les termes de conseil et de conseillers peuvent être ambigus et induire les justiciables en erreur quant à la nature de la procédure qu'ils engagent. Trois de vos rapporteurs considèrent ainsi qu'appeler les conseils de prud'hommes des tribunaux et les conseillers des juges serait de nature à revaloriser la fonction de conseiller prud'homal et à lever tout doute quant à la nature juridictionnelle de cette instance. Votre rapporteure Corinne Féret considère toutefois que ce changement pourrait à l'inverse apparaître comme une négation de la spécificité de ces juridictions paritaires.

Recommandation n° 22 : Changer la dénomination de conseil de prud'hommes en tribunal de prud'hommes, composé de juges prud'hommes.

b) Renforcer les exigences déontologiques

La loi organique du 8 août 2016 <sup>75 ( * )</sup> a prévu pour les magistrats professionnels une obligation de déclaration d'intérêts <sup>76 ( * )</sup> . La loi de modernisation de la justice du XXIe siècle a étendu cette obligation aux juges consulaires <sup>77 ( * )</sup> mais pas aux conseillers prud'hommes. La déclaration d'intérêts est adressée aux chefs de juridiction et sert de support à un entretien déontologique.

Vos rapporteurs considèrent qu'une telle obligation contribuerait à mieux identifier en amont les risques de conflit d'intérêts et à faire une meilleure application des règles de déport.

Recommandation n° 23 : Instaurer une obligation de déclaration d'intérêts pour les conseillers prud'hommes, adressée au président ou au vice-président du conseil, afin de garantir leur impartialité en identifiant et en prévenant les risques éventuels de conflit d'intérêts, comme c'est le cas pour les magistrats professionnels et les juges des tribunaux de commerce.

Les juges professionnels sont astreints à des obligations de mobilité professionnelle. Les juges consulaires ne peuvent exercer plus de cinq mandats successifs dans un même tribunal de commerce et ne peuvent siéger au-delà de l'âge de 75 ans.

Considérant que, si l'expérience acquise est un atout incontestable, le poids des habitudes prises peut parfois être un obstacle à un fonctionnement fluide des CPH, vos rapporteurs estiment qu'il est nécessaire d'introduire une limitation du nombre de mandats consécutifs de président ou de vice-président de conseil de prud'hommes. Cette limite devra être fixée en tenant compte des difficultés que rencontrent les organisations syndicales et professionnelles pour trouver des personnes acceptant de s'engager dans la mission de conseiller prud'homme.

Recommandation n° 24 : Instaurer une limitation dans le temps du nombre de mandats consécutifs de président ou de vice-président de conseil de prud'hommes, comme c'est le cas pour les juges des tribunaux de commerce.

c) Réaffirmer la place des CPH parmi les autres juridictions

Vos rapporteurs ont pu constater que l'implication des premiers présidents varie d'un ressort à l'autre et est souvent plus faible pour les CPH géographiquement éloignés du siège de la cour d'appel. Or, il ressort des échanges menés par vos rapporteurs qu'une implication forte, passant par une responsabilisation des conseillers prud'hommes en tant que juges et une sensibilisation aux enjeux que représente leur fonction, peut avoir des effets bénéfiques. L'expérience semble montrer qu'une telle implication est de nature à vaincre les réticences des conseillers prud'hommes qui sont parfois avancées pour justifier une certaine distance des premiers présidents de cours d'appel.

Recommandation n° 25 : Demander aux chefs de cour d'accorder la même attention au bon fonctionnement des conseils de prud'hommes de leur ressort qu'au bon fonctionnement des autres juridictions, en vue de favoriser le sentiment d'appartenance des conseillers prud'hommes à l'institution judiciaire, avec les responsabilités et les exigences que cela implique.

Au cours de leurs déplacements, vos rapporteurs ont pu parfois constater une certaine défiance réciproque entre conseillers prud'hommes et magistrats professionnels. Cette défiance n'est pour autant pas généralisée et vos rapporteurs ont également pu constater des cas d'entente constructive. Les conseillers prud'hommes exerçant des fonctions juridictionnelles, ils participent au service public de la justice tout comme les magistrats professionnels. Il convient donc de les valoriser et de les responsabiliser davantage.

Cette valorisation passe par le développement des échanges avec les conseillers des chambres sociales des cours d'appel, en systématisant les bonnes pratiques mises en place dans le ressort de certaines cours, consistant par exemple à accueillir de façon régulière et organisée de conseillers prud'hommes lors des audiences et des délibérés des chambres sociales. À cette fin, chaque CPH devrait avoir un conseiller référent au sein de la cour d'appel comme interlocuteur permanent, à même de mieux faire connaître la jurisprudence de la cour et les décisions rendues en appel en matière prud'homale.

Recommandation n° 26 : Demander aux chefs de cour d'organiser des échanges réguliers entre les magistrats professionnels, notamment des cours d'appel, et les conseillers prud'hommes, afin de leur permettre d'assister aux audiences et aux délibérés des chambres sociales, mais aussi d'échanger sur les bonnes pratiques professionnelles et les questions de droit, en désignant des conseillers référents pour chaque conseil dans les chambres sociales.

Plus spécifiquement, vos rapporteurs ont pu constater lors de leurs déplacements que les relations entre les conseillers prud'hommes et les magistrats exerçant les fonctions de juge départiteur étaient très variables et inégales. Lorsqu'elles sont bonnes, le magistrat peut aider les conseillers à mieux exercer leurs fonctions. Ces relations sont néanmoins trop souvent limitées, voire inexistantes, ou teintées d'une méfiance réciproque.

Ainsi, la valorisation des conseillers prud'hommes passe non seulement par le développement des échanges avec les cours d'appel, mais aussi avec les juges départiteurs. Il est vrai que les conseillers prud'hommes et les juges départiteurs ont rarement l'occasion d'entretenir des relations, les premiers manquant de temps et les seconds étant occupés par leurs autres fonctions. En outre, en raison du principe d'indépendance résultant de l'exercice de fonctions juridictionnelles, il n'est pas possible de prévoir une obligation de dialogue ou de réunion régulière entre eux.

Néanmoins, au titre des bonnes pratiques, vos rapporteurs estiment nécessaire que soit fixé au niveau national, par le ministère de la justice, un cadre clair, sans que cela puisse être contraignant ni conduire à porter atteinte à la liberté de jugement ou au secret du délibéré, visant à préciser ce qui est possible, voire souhaitable dans les rapports entre eux. Ainsi, un juge départiteur devrait pouvoir consacrer du temps, de façon régulière, pour échanger avec les conseillers, répondre à leurs questions et leur donner des indications juridiques et procédurales générales. Le développement de ces pratiques de même que de relations plus confiantes, fluides et régulières, serait utile pour améliorer le fonctionnement des CPH.

Recommandation n° 27 : Définir un cadre clair au niveau national sur les relations entre les juges départiteurs et les conseillers prud'hommes, afin de permettre un appui juridique et procédural des premiers aux seconds, sans remise en cause de la liberté de jugement et du secret du délibéré.

Il ressort des auditions menées par vos rapporteurs que, dans certains CPH, il est rare que les formations de départage soient complètes. Cela peut résulter d'un certain désintérêt des conseillers prud'hommes, de difficultés à se libérer mais également d'un manque de collégialité de la part du magistrat professionnel qui n'incite pas les conseillers prud'hommes à siéger avec lui. Dans pareil cas, la décision n'est pas collégiale, le juge départiteur décidant seul.

Or, pour la qualité du délibéré comme pour des raisons pédagogiques, il serait souhaitable que les conseillers prud'hommes soient systématiquement présents aux audiences de départage.

Il faudrait pour cela que les présidents de CPH et les premiers présidents de cours d'appel soient le relais de cette nécessité et que les juges départiteurs associent suffisamment les conseillers prud'hommes à leurs délibérations. Il faudrait également que cette exigence soit prise en compte dans l'organisation des rôles.

Recommandation n° 28 : Mieux assurer la participation des conseillers prud'hommes aux audiences et aux délibérés de départage.

Par ailleurs, les décisions de renvoi à la formation de départage ne sont aujourd'hui pas motivées. Or, formaliser les raisons pour lesquelles la formation de jugement n'est pas parvenue à se mettre d'accord sur une affaire pourrait permettre au juge départiteur de mieux comprendre les difficultés qu'elle soulève.

Recommandation n° 29 : Motiver les décisions de renvoi à la formation de départage, pour formaliser et faire connaître au juge départiteur les points de désaccord entre les conseillers prud'hommes.

5. Améliorer les conditions d'exercice des missions des conseillers prud'hommes

L'exercice de la fonction de conseiller prud'homme constitue un engagement citoyen et l'indemnité, au demeurant faible, versée aux conseillers qui exercent leurs fonctions en dehors de leur temps de travail <sup>78 ( * )</sup> ne constitue guère une motivation déterminante <sup>79 ( * )</sup> .

Pour autant, l'absence d'indemnisation ou d'autorisation d'absence a été mise en avant par plusieurs interlocuteurs de vos rapporteurs pour expliquer l'impossibilité pour les conseillers de préparer davantage en amont les affaires qu'ils ont à traiter <sup>80 ( * )</sup> , voire pour se rendre à des réunions d'échanges organisées, par exemple, par les premiers présidents de cour d'appel ou par les magistrats départiteurs.

Dès lors, vos rapporteurs considèrent qu'il serait souhaitable de réviser la liste des activités mentionnées à l'article R. 1423-55 afin d'élargir la liste des activités juridictionnelles ou liées à la formation prud'homale pouvant donner lieu à des autorisations d'absence ou à une indemnisation <sup>81 ( * )</sup> .

Recommandation n° 30 : Réévaluer les conditions d'indemnisation et d'autorisation d'absence des conseillers prud'hommes afin de leur permettre de mieux préparer les audiences en amont, de prendre connaissance des dossiers et de participer à des réunions de travail pour améliorer leurs pratiques.

Vos rapporteurs jugent en outre indispensable de mettre en place une application informatique permettant d'automatiser la gestion administrative de cette indemnisation. Actuellement, elle est assurée par les greffes des CPH, ce qui constitue une tâche matérielle fastidieuse et chronophage, source de tension voire de conflit avec les conseillers eux-mêmes - comme ce fut le cas ces derniers mois, en raison de retards importants -, dont les greffes doivent vérifier le service fait pour pouvoir en demander le paiement, quelle qu'en soit la modalité. Pour éviter toute saisie inutile et gagner du temps, les conseillers pourraient directement déclarer leurs heures dans une application informatique et le greffe les valider.

Les représentants du ministère de la justice entendus par vos rapporteurs ont indiqué qu'un projet en ce sens était en cours. Ce dernier mérite d'aboutir rapidement.

Recommandation n° 31 : Automatiser la gestion de l'indemnisation des conseillers prud'hommes, pour alléger et simplifier la charge de travail des greffes des conseils de prud'hommes.

6. Renforcer la formation des conseillers prud'hommes

Le nécessaire renforcement de la formation des conseillers prud'hommes passe, selon vos rapporteurs, par l'instauration d'une obligation de formation continue destinée à prolonger la formation initiale dispensée par l'ENM depuis la réforme de 2015-2016.

Cette formation obligatoire pourrait également être assurée par l'ENM permettant ainsi une complémentarité entre la formation initiale et la formation continue. Il conviendrait alors bien entendu de donner à l'ENM les moyens de remplir cette mission nouvelle.

Cette obligation de formation continue pourrait être fixée, dans un premier temps, à cinq journées par mandat, ce qui représenterait, selon les données communiquées à vos rapporteurs par la DGT, un coût de 14,5 millions d'euros par mandat. À titre de comparaison, le budget prévu au titre de la formation continue pour la durée du mandat 2018-2021 est de 45 millions d'euros <sup>82 ( * )</sup> .

Recommandation n° 32 : Mettre en place une obligation de formation continue, assurée par l'École nationale de la magistrature, sans remise en cause de la possibilité pour les organismes agréés des organisations syndicales et professionnelles de proposer des formations aux conseillers prud'hommes.

L'instauration d'une obligation de formation continue ne fait pas obstacle à ce que les conseillers suivent par ailleurs des formations facultatives, dispensées par les organismes aujourd'hui compétents pour la formation des conseillers prud'hommes <sup>83 ( * )</sup> . Ces organismes doivent respecter un programme dont le contenu n'a pas été actualisé depuis 1981 et qui comprend notamment « la réforme du 18 janvier 1979, sa portée » <sup>84 ( * )</sup> .

Selon les informations communiquées à vos rapporteurs par la DGT, ce chantier serait en cours. Outre l'actualisation du contenu des formations, une déclaration d'absence de conflit d'intérêts pourrait être imposée aux formateurs qui sont également membres du conseil supérieur de la prud'homie.

Recommandation n° 33 : Actualiser et préciser le contenu réglementaire des formations dispensées par les organismes agréés.

Les magistrats professionnels, mais également les juges consulaires et les magistrats à titre temporaire ont accès à une large offre de formation continue, assurée notamment par l'École nationale de la magistrature. Ces formations sont ouvertes à d'autres professionnels du droit ou aux salariés et agents d'entreprises ou d'institutions liées par une convention avec l'ENM. Il apparaît souhaitable que ces formations soient proposées, dans la limite des places disponibles, aux conseillers prud'hommes qui le souhaitent. Outre l'approfondissement des connaissances juridiques que de telles formations permettraient, les échanges avec des magistrats professionnels seraient de nature à renforcer le sentiment d'appartenance au service public de la justice.

Recommandation n° 34 : Ouvrir aux conseillers prud'hommes les formations continues proposées par l'École nationale de la magistrature aux magistrats professionnels.

Lors des déplacements du groupe de travail, vos rapporteurs ont pu constater la faiblesse des moyens informatiques à la disposition des conseillers prud'hommes, qu'il s'agisse des ordinateurs, des applications informatiques ou de l'accès à des ressources juridiques ou documentaires en ligne.

Selon le ministère de la justice, chaque conseiller dispose d'un accès à la base en ligne LexisNexis , mais l'information ne semble pas avoir été correctement diffusée auprès des greffes de tous les CPH, ce à quoi il convient de remédier.

Compte tenu des missions assurées par les conseillers prud'hommes, chacun devrait disposer d'un ordinateur lui permettant, d'une part, de rédiger les jugements et d'accéder aux bases juridiques du ministère de la justice, comme les magistrats eux-mêmes <sup>85 ( * )</sup> `et, d'autre part, à terme, de prendre connaissance des dossiers de façon dématérialisée. Par ce biais, les conseillers devraient aussi pouvoir accéder à des outils en ligne d'aide à la motivation et à la rédaction des jugements (trames de jugement, guide de rédaction, motivations-types...), conçus à leur attention par le ministère de la justice.

Les représentants du ministère de la justice entendus par vos rapporteurs ont indiqué que le projet Portalis de dématérialisation de la chaîne civile et de suivi des affaires civiles <sup>86 ( * )</sup> devrait comporter la mise à disposition d'outils d'aide à la rédaction des jugements, tant pour les magistrats professionnels que les conseillers prud'hommes.

Recommandation n° 35 : Accroître les moyens informatiques des conseils de prud'hommes, développer l'accès aux ressources juridiques en ligne internes au ministère de la justice et mettre à disposition des conseillers prud'hommes des outils d'aide à la motivation et à la rédaction des jugements.

7. Améliorer l'organisation et le fonctionnement des conseils de prud'hommes

Les travaux du groupe de travail ont permis à vos rapporteurs de constater que le bon fonctionnement des conseils de prud'hommes dépend fortement de la personnalité des conseillers, en particulier des présidents et vice-présidents des CPH, ainsi que des présidents et vice-présidents de section, qui dirigent de fait les débats et les travaux des sections, mais aussi de l'implication des juges départiteurs et des premiers présidents de cours d'appel et, plus généralement, du contexte local au sein du CPH, les pratiques et les situations étant extrêmement variables. Or, une telle situation n'est pas satisfaisante du point de vue du justiciable, au regard du principe d'égalité devant la justice.

Dans les juridictions judiciaires de droit commun, si le président de la juridiction n'a pas d'autorité hiérarchique sur les magistrats du siège, qui sont indépendants dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles, il dispose d'un pouvoir d'organisation de la juridiction et du travail des magistrats.

Si le code du travail prévoit que le président du CPH « assure l'administration et la discipline intérieure de la juridiction » <sup>87 ( * )</sup> , force est de constater que son autorité, de même que celle du vice-président, peut parfois être limitée, les présidents et vice-présidents des sections pouvant faire preuve d'une large autonomie. Leur autorité dans la juridiction n'est pas la même, en pratique, selon les constatations de vos rapporteurs, que celle d'un président de tribunal de grande instance.

Or, au vu de la grande diversité des situations et des pratiques d'un CPH à l'autre, le renforcement du rôle et de l'autorité du président et du vice-président, sans modification de leurs règles de désignation, serait un facteur de meilleure organisation et de fonctionnement plus homogène et conforme aux procédures.

Ainsi, le code du travail devrait affirmer que le président du CPH est responsable de son organisation, dans le respect du cadre fixé par la loi, ainsi que de son bon fonctionnement, du respect des procédures et du traitement rapide des affaires. A ce titre, il pourrait veiller à la manière dont les sections travaillent et appliquent la procédure et, le cas échéant, les rappeler au respect de la procédure ou encore aux exigences d'impartialité propres à tout juge. Il serait ainsi responsable de l'harmonisation des pratiques entre les sections. En lien avec le greffe, il devrait mettre en place des outils de pilotage du CPH. Il devrait également être chargé de veiller à la formation des conseillers, en leur proposant de se former en fonction des besoins constatés.

Des propositions ultérieures, visant à donner plus de souplesse et de capacités d'adaptation pour l'organisation interne de chaque CPH (transfert d'un conseiller d'une section à l'autre, désignation de certains conseillers spécialisés en matière de conciliation, affectation des conseillers entre sections et définition des sections elles-mêmes), sont également de nature à renforcer les fonctions de chef de juridiction du président et du vice-président.

Les fonctions de chef de juridiction supposent également des relations régulières avec les chefs de cour, essentiellement le premier président de la cour d'appel s'agissant des CPH, et avec le barreau.

Il conviendrait de tirer les conséquences d'une telle évolution, en améliorant le statut matériel des présidents et vice-présidents de CPH, en particulier sous l'angle des règles d'indemnisation, celle-ci pouvant être plus élevée que pour les autres conseillers.

Pour atteindre ses objectifs, cette évolution suppose une entente et une communauté de vues suffisante entre le président et le vice-président, dans le respect du caractère paritaire du CPH. À cette fin et, plus largement, pour mieux accompagner les présidents et vice-présidents de CPH dans l'exercice de leurs fonctions, il serait nécessaire de proposer une formation spécifique, laquelle pourrait être obligatoire, délivrée par l'ENM dans le cadre du développement de la formation continue des conseillers évoquée plus haut, à l'instar de ce qui existe pour les magistrats nommés chefs de juridiction.

Recommandation n° 36 : Accroître les prérogatives du président et du vice-président du conseil de prud'hommes pour en faire de vrais chefs de juridiction, notamment pour organiser la juridiction, rappeler la procédure et harmoniser les pratiques entre les sections, et adapter en conséquence leur statut matériel.

En complément de ce renforcement des prérogatives du président et du vice-président, la mise en place d'une instance regroupant avec eux les présidents et vice-présidents des sections permettrait également de contribuer à la bonne application de la procédure et à l'harmonisation des pratiques entre les sections. Une conférence des présidents, à laquelle les juges départiteurs pourraient être invités à assister, se réunirait de façon régulière, par exemple au moins une fois par trimestre, sous l'autorité du président, pour examiner toute question liée à l'organisation et au fonctionnement de la juridiction. Le premier président de la cour d'appel pourrait aussi saisir cet organe d'une question particulière.

Recommandation n° 37 : Instaurer une conférence des présidents au sein de chaque conseil de prud'hommes, regroupant les présidents et vice-présidents du conseil et des sections, instance de dialogue chargée notamment de délibérer des sujets d'intérêt commun et d'harmoniser les pratiques.

Si les modalités de transfert temporaire d'un conseiller vers une autre section ont été assouplies, des rigidités demeurent. Une telle question relève de façon éminente de la responsabilité d'un chef de juridiction.

Pour tenir compte de l'activité de chaque section, laquelle peut être « affectée par des tendances de long terme (...), mais également par des contentieux de masse liés au contexte local (fermeture d'un site industriel...) » ou encore par « des éventuelles vacances de mandat de conseiller », la mission d'information de la commission des lois sur le redressement de la justice avait recommandé de « revoir la répartition des conseillers entre les sections de chaque conseil de prud'hommes et permettre de la modifier en cours de mandat, pour l'adapter à l'évolution de l'activité contentieuse au sein de chaque section ».

À ce jour, il n'existe qu'un dispositif d'affectation temporaire d'un conseiller d'une section dans une autre section <sup>88 ( * )</sup> , en cas de « difficulté provisoire de fonctionnement d'une section », sur décision du président après avis conforme du vice-président, sous réserve de l'accord de l'intéressé. De plus, ce dispositif n'est valable que pour une durée de six mois renouvelable deux fois, soit un an et demi au plus. Un dispositif plus souple a existé transitoirement, avec une durée renouvelable sans limitation, avant le dernier renouvellement général <sup>89 ( * )</sup> , pour faire face aux vacances résultant de la longue durée du mandat des conseillers élus en 2008.

En outre, la modification des effectifs des sections d'un conseil de prud'hommes, en raison des modalités de désignation des conseillers, relève d'un décret, procédure particulièrement lourde, sans comparaison avec les modalités de changement d'affectation des magistrats au sein d'un tribunal de grande instance, réalisés par le président dans son ordonnance de roulement s'agissant des magistrats du siège <sup>90 ( * )</sup> .

Vos rapporteurs considèrent donc comme particulièrement opportun de permettre au président du CPH, après avis conforme du vice-président, de pouvoir affecter de façon définitive un conseiller dans une autre section, de façon à faire face à des difficultés permanentes de fonctionnement pouvant résulter d'une répartition inégale de la charge contentieuse entre sections. La proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, déposée par notre collègue Philippe Bas et adoptée par le Sénat en octobre 2017, comportait d'ailleurs un tel dispositif.

Une telle répartition prendrait évidemment en compte l'expérience professionnelle et juridictionnelle de chaque conseiller, mais également l'exigence de bonne administration de la justice, en répartissant les conseillers en fonction des besoins de la juridiction.

Au surplus, alors que désormais les conseillers prud'hommes sont désignés et non plus élus, il ne semble pas problématique à vos rapporteurs qu'un conseiller soit désigné dans une section puis se trouve affecté dans une autre section, d'autant que la procédure comme le fond du droit sont largement les mêmes quel que soit le secteur d'activité. Cette plus grande fluidité entre sections n'est pas de nature à remettre en cause les règles de désignation des conseillers, en fonction de leur secteur d'activité et par section, permettant de préserver une diversité des origines professionnelles.

Recommandation n° 38 : Permettre au président et au vice-président du conseil de prud'hommes de transférer de façon définitive un conseiller d'une section à l'autre, selon des modalités simplifiées, voire leur permettre de répartir comme ils le souhaitent les conseillers entre les sections.

Le renouvellement des mandats de conseillers prud'hommes intervenu en 2017 a mis en lumière la difficulté de certaines organisations syndicales ou professionnelles à trouver des candidats acceptant de s'engager. À cet égard, un certain nombre d'assouplissements pourraient être envisagés. S'il ne semble pas opportun de revenir sur l'obligation de composition paritaire des listes entre femmes et hommes, vos rapporteurs considèrent qu'il serait possible d'autoriser les retraités à être candidats dans les CPH des ressorts voisins de celui de leur domicile, en vue de faciliter le recrutement des conseillers.

Recommandation n° 39 : Assouplir les conditions de candidature des retraités afin de leur permettre de se porter candidat dans les conseils de prud'hommes de ressorts voisins de celui de leur domicile.

8. Améliorer l'accessibilité de la justice prud'homale pour les justiciables

Vos rapporteurs ont rappelé qu'ils ne souhaitaient pas remettre en cause la carte judiciaire prud'homale, sous réserve d'ajustements ponctuels pouvant être localement nécessaires (petite taille des juridictions, meilleure organisation de l'immobilier judiciaire...).

Toutefois, l'accessibilité de la justice prud'homale ne repose pas sur la seule proximité géographique, mais aussi sur la facilité de saisine pour des justiciables parfois fragiles. La formalisation de la requête introductive visait à faciliter le traitement des affaires en objectivant dès son introduction la demande du requérant, permettant aux conseillers prud'hommes de disposer d'éléments suffisamment précis et détaillés pour comprendre le sens et le contexte de la demande et ainsi améliorer son traitement. Aussi, plutôt que de revenir sur cette réforme, dont les objectifs demeurent valables au regard de l'exigence de bon fonctionnement de la justice prud'homale, il convient d'accompagner les justiciables dans leurs démarches de saisine, dans le cadre de la politique d'accès au droit, coordonnée par les conseils départementaux d'accès au droit (CDAD) qui regroupent différents acteurs locaux, dont les magistrats, les barreaux, les services de l'État et les élus locaux, sous la présidence du président du tribunal de grande d'instance.

Ainsi, les salariés souhaitant trouver un accompagnement dans leurs démarches doivent pouvoir s'appuyer sur les structures d'accès au droit que sont les maisons de la justice et du droit, ainsi que les barreaux au travers des permanences gratuites d'avocats ou certaines structures associatives. Il existe dans certains départements des permanences spécialisées en droit du travail. Vos rapporteurs rappellent que les salariés doivent pouvoir trouver un accompagnement auprès des représentants syndicaux de leur entreprise ou des structures locales des organisations syndicales.

Par conséquent, compte tenu des litiges concernés, vos rapporteurs jugent nécessaire que les CPH soient plus étroitement associés à la politique locale d'accès au droit, au travers de leurs présidents et vice-présidents, par exemple en siégeant au sein des CDAD, qui existent dans quasiment tous les départements métropolitains.

Recommandation n° 40 : Développer les partenariats entre les conseils de prud'hommes et les structures d'accès au droit (conseils départementaux de l'accès au droit, maisons de la justice et du droit, barreaux...), afin que les justiciables soient mieux accompagnés dans le dépôt de leur requête.

S'agissant de l'accessibilité au sens géographique, le dense maillage territorial des CPH pourrait être complété par la tenue d'audiences foraines, dans les lieux de justice existants -en particulier un tribunal d'instance, demain chambre de proximité du tribunal judiciaire- mais dépourvus de CPH, lorsqu'un bassin d'emplois peut le justifier, compte tenu du nombre d'affaires. La dématérialisation de la procédure civile, le moment venu, grâce au projet Portalis , devrait permettre de simplifier l'organisation matérielle de telles audiences.

Il appartient aux premiers présidents, à l'échelle de leur ressort et en fonction des particularités locales, d'encourager cette modalité d'organisation quelque peu tombée en désuétude en dehors de quelques juridictions dont les présidents ou les magistrats sont convaincus de l'intérêt.

Au surplus, dans l'hypothèse de regroupements locaux de CPH, dans un but de meilleure organisation administrative, les audiences foraines permettraient de maintenir la proximité du service public de la justice.

Afin notamment de préserver l'accessibilité géographique de la justice prud'homale, le groupe de travail n'a pas retenu l'idée de mettre en place un mécanisme procédural de regroupement auprès d'un seul CPH des contentieux intéressant les salariés de plusieurs établissements d'un même employeur, une éventuelle harmonisation des décisions pouvant intervenir en appel.

Recommandation n° 41 : Favoriser l'organisation d'audiences foraines de conseils de prud'hommes pour garantir la proximité de la justice du travail, dans des sites judiciaires aujourd'hui dépourvus de conseils.

Alors que le code du travail prévoit que les défenseurs syndicaux qui n'assurent pas leur mission pendant un an sont retirés d'office des listes régionales, il n'existe pas de suivi de leur activité permettant d'assurer l'effectivité de cette disposition. Il n'est donc au demeurant pas possible de mesurer le succès de cette réforme. Afin que le statut de défenseur syndical corresponde à une activité réelle et non à la simple recherche d'un statut de salarié protégé, il convient de s'assurer que les défenseurs syndicaux inscrits sur les listes régionales exercent réellement une mission.

Recommandation n° 42 : Prévoir un suivi de l'activité des défenseurs syndicaux par les greffes des conseils de prud'hommes.

9. Transférer aux futurs tribunaux judiciaires le contentieux de l'inaptitude

Depuis 1976, les avis rendus par le médecin du travail quant à l'aptitude médicale du salarié à occuper son poste relevait des juridictions administratives.

Dans un souci de regroupement du contentieux du travail, la loi du 8 août 2016 a transféré ce contentieux aux conseils de prud'hommes. Depuis l'ordonnance du 22 septembre 2017, les CPH peuvent ainsi rendre des décisions au fond, se substituant le cas échéant à l'avis médical.

Ce transfert a entraîné des difficultés qui ne sauraient s'expliquer uniquement par l'insuffisance du nombre de médecins-inspecteurs.

Vos rapporteurs estiment qu'il serait souhaitable de transférer ce contentieux au futur tribunal judiciaire, les magistrats professionnels étant davantage habitués à manier les règles régissant les expertises judiciaires pour le faire dans le cadre du contentieux de la sécurité sociale par exemple.

Ce transfert devrait s'accompagner d'une dispense d'assistance par un avocat et de délais de réponse rapides.

Recommandation n° 43 : Transférer le contentieux de l'inaptitude au tribunal judiciaire.

B. DES EXPÉRIMENTATIONS DESTINÉES À ÉVALUER LES EFFETS DE CERTAINES MESURES

À titre liminaire, s'agissant de propositions expérimentales dans le domaine judiciaire, vos rapporteurs précisent qu'elles sont juridiquement possibles, y compris pour l'organisation des juridictions et la composition des formations de jugement. Ainsi, la loi du 10 août 2011 <sup>91 ( * )</sup> , validée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2011-635 DC du 4 août 2011, a décidé, à titre expérimental, que des citoyens assesseurs participeraient à certaines juridictions répressives.

1. Modifier la répartition en sections

Si la répartition des conseillers en section vise à assurer que chaque affaire soit jugée par les pairs du demandeur et du défendeur, elle conduit parfois à des situations étonnantes. Par exemple, une boulangerie relève de la section industrie, à l'instar d'une usine sidérurgique, alors que les autres commerces d'alimentation relèvent de la section commerce. De même, les salariés du Crédit agricole relèvent de la section agriculture alors que leurs conditions de travail sont certainement plus proches de celles des autres salariés du secteur bancaire que de celles des ouvriers agricoles. Enfin, la section « activités diverses » correspond à des domaines très disparates <sup>92 ( * )</sup> .

En outre, les évolutions sociales et économiques de nos territoires peuvent conduire à ce que la répartition en section ne soit plus pertinente.

Dans ce contexte, il pourrait être pertinent de confier aux présidents et vice-présidents la possibilité de moduler l'organisation de leur CPH en supprimant ou regroupant certaines sections.

Le conseil de prud'hommes qui sera mis en place à Mayotte en 2022 ne comptera que deux sections : une section encadrement et une section compétente pour tous les autres litiges. Un système similaire pourrait être mis en oeuvre dans l'hexagone, le cas échéant à titre expérimental. Il reviendrait alors au président de désigner les conseillers les mieux à même de juger chaque affaire.

Recommandation n° 44 : Expérimenter la possibilité pour le président et le vice-président du conseil de prud'hommes, sur décision motivée, de supprimer ou de regrouper certaines sections, pour tenir compte des réalités économiques et contentieuses locales, sans remise en cause des règles de désignation des conseillers en fonction du secteur d'activité.

2. Prévoir une orientation systématique vers la formation de départage pour certaines affaires

Les conseils de prud'hommes ne se sont pas saisis de la possibilité qui leur a été ouverte par la loi du 6 août 2015 de renvoyer directement certaines affaires devant une formation de jugement présidée par un magistrat professionnel <sup>93 ( * )</sup> .

Il pourrait donc être envisagé d'aller plus loin en rendant cette possibilité obligatoire dans certains cas, par exemple lorsque le demandeur allègue la nullité du licenciement (en cas de harcèlement ou de discrimination) ou lorsque le montant de la demande excède un certain montant par exemple. La présence d'un magistrat professionnel pour les dossiers les plus complexes permettrait de sécuriser les jugements rendus par les conseils de prud'hommes et d'accélérer les délais de jugement. La formation ne pourrait délibérer qu'à la condition d'être complète et le magistrat professionnel ne disposerait pas de voix prépondérante.

Recommandation n° 45 : Expérimenter, dans plusieurs conseils de prud'hommes, le renvoi obligatoire devant une formation de jugement comprenant un magistrat professionnel des affaires portant sur des demandes d'un montant supérieur à un montant fixé par décret ou sur des licenciements dont la nullité est alléguée.

3. Introduction de juges professionnels en première instance et de conseillers prud'hommes en appel

La Belgique a mis en place depuis les années 1980 un système dans lequel des juges issus du monde du travail siègent avec des juges professionnels. Ce système est en vigueur aussi bien en première instance devant les tribunaux du travail qu'en appel devant les cours du travail.

Au cours de leur déplacement à Mons, vos rapporteurs ont pu constater qu'un tel système fonctionnait bien et recueillait l'approbation tant des juges issus du monde du travail que des magistrats professionnels, chacun reconnaissant l'apport de l'autre. La présence de juges non professionnels en appel permet en outre de les responsabiliser en les intégrant davantage dans le service public de la justice.

Par ailleurs, l'existence d'un double degré de juridiction spécialisé dans le droit social donne aux juges professionnels des perspectives de carrière et leur permet de se spécialiser.

Il semble à vos rapporteurs qu'un système s'approchant du modèle belge mériterait d'être expérimenté en France. Cette expérimentation, qui pourrait être menée dans le ressort de deux ou trois cours d'appel, consisterait à faire juger les affaires en première instance par deux conseillers prud'hommes et un juge professionnel. Contrairement aux formations de départage actuelles, ces formations ne pourraient délibérer qu'à la condition d'être complètes, et le juge professionnel n'aurait pas de voix prépondérante. Par parallélisme, une formation mixte comprenant des conseillers prud'hommes serait également introduite en appel.

Recommandation n° 46 : Expérimenter, dans le ressort de plusieurs cours d'appel, la mise en place de formations de jugement composées de conseillers prud'hommes et de magistrats professionnels, tant en première instance qu'en appel, permettant de conjuguer connaissance du monde du travail et compétence juridique et juridictionnelle.

EXAMEN EN COMMISSION

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Réunies le mercredi 10 juillet 2019, les commissions des lois et des affaires sociales ont procédé à l'examen du rapport d'information de Mmes Agnès Canayer, Nathalie Delattre, Corinne Féret et Pascale Gruny sur les prud'hommes.

M. Philippe Bas , président . - Mes chers collègues, la commission des lois et la commission des affaires sociales ont décidé, il y a maintenant dix-huit mois, de constituer un groupe de travail commun sur la justice prud'homale. Nous sommes réunis aujourd'hui pour examiner son rapport.

M. Gérard Dériot , président . - Je vous prie d'excuser l'absence du président de la commission des affaires sociales, Alain Milon, qui a dû regagner son département.

Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Voilà plus de dix-huit mois que vous nous avez confié la mission de travailler sur le fonctionnement de la justice prud'homale. Cette mission se situe dans la continuité des travaux de la mission d'information de la commission des lois sur le redressement de la justice, qui n'avait que partiellement abordé la question de la justice prud'homale compte tenu de son très vaste champ.

Vous le savez, le contentieux de l'exécution et de la rupture du contrat de travail relève en France, et depuis très longtemps, de juridictions particulières que sont les conseils de prud'hommes. Ces juridictions sont fortement ancrées dans le paysage judiciaire français et constituent l'une des plus anciennes institutions de notre pays. Elles incarnent à la fois la proximité - il existe au moins un conseil de prud'hommes dans chaque département, avec un total de 210 - et le paritarisme.

La durée très longue de notre mission nous a permis d'effectuer vingt-huit auditions et tables rondes et d'organiser un vaste programme de déplacements. Nous nous sommes rendus dans le ressort de huit cours d'appel pour y rencontrer les conseillers prud'hommes et les fonctionnaires des greffes : nous avons visité treize conseils et nous avons également rencontré, lors des déplacements, les représentants de treize autres conseils, soit des échanges avec 13 % des conseils de prud'hommes de France métropolitaine, sans compter des contributions écrites spontanées sur la base du questionnaire que nous avions établi et qui a parfois suscité de fortes réactions.

Nous n'avons toutefois pas limité nos travaux aux conseils de prud'hommes, considérant qu'ils étaient l'un des chaînons de la justice du travail, qui ne peut être étudié que dans ses relations avec les autres acteurs - juges départiteurs, conseillers des cours d'appel ou encore avocats. Nous avons également rencontré les organisations professionnelles et syndicales, ainsi que des experts et auteurs de rapports récents sur le sujet.

Nos déplacements ont même dépassé le cadre de l'hexagone, puisque nous nous sommes rendus en Belgique afin d'y étudier l'ordre juridictionnel du travail.

Les conseils de prud'hommes font l'objet de critiques. Certaines sont assises sur des préjugés infondés. On entend parfois que tel conseil de prud'hommes donnerait systématiquement raison aux employeurs, tel autre aux salariés, ou que les décisions rendues seraient aléatoires, non motivées ou infondées en droit.

Néanmoins, les critiques récurrentes traduisent parfois de réelles difficultés.

La fonction de conciliation de la justice prud'homale, pourtant traditionnelle et centrale, est aujourd'hui marginale, avec un taux de conciliation de 8 % au niveau national.

La fonction de jugement semble défaillante, avec des délais de plus de seize mois en moyenne, plus longs que pour toutes les autres juridictions de première instance. Un taux d'appel des deux tiers, qui dépasse, et de loin, celui de toutes les autres juridictions, engorge les cours d'appel et témoigne d'un manque d'acceptabilité des décisions rendues. En outre, le taux d'infirmation en appel est non négligeable. De nombreux conseillers des chambres sociales des cours d'appel nous ont d'ailleurs dit que, si les jugements pouvaient sembler de bon sens dans la solution retenue, ils péchaient en général par un manque de motivation et de raisonnement juridique.

Suite à différents rapports dressant un état des lieux des difficultés de la justice prud'homale, un certain nombre de réformes ont été prévues, en particulier, par la loi « Macron » du 6 août 2015 et par le décret du 20 mai 2016 pris pour son application. Ces réformes sont encore récentes et il est sans doute trop tôt pour en mesurer pleinement les effets. Force est toutefois de constater qu'elles n'ont pas considérablement amélioré la situation et qu'elles sont souvent mal voire pas appliquées.

Nos déplacements et nos auditions ont fait évoluer les idées que nous pouvions, les unes et les autres, avoir au départ et nous ont permis de dresser plusieurs constats.

Premièrement, la justice du travail bénéficie grandement de l'intervention de juges non professionnels, qui connaissent le monde du travail pour en être issus.

Deuxièmement, les statistiques nationales et le prisme parisien cachent des disparités parfois très fortes d'un conseil de prud'hommes à l'autre. Du point de vue du justiciable, de telles disparités ne sont pas satisfaisantes : selon que le conseil de prud'hommes compétent fonctionne bien ou est embolisé, il attendra moins de six mois ou près de deux ans pour que son affaire soit traitée. La situation est très variable, trop variable, d'un conseil à l'autre, en termes de charge de travail, de respect de la procédure, d'implication dans la conciliation, etc. Empiriquement, nous avons vu que les choses fonctionnaient généralement mieux dans les petites et moyennes juridictions, où les conseillers se connaissent et ont l'habitude de travailler ensemble, à la différence des plus grosses, mais ce n'est pas une règle absolue.

Troisièmement, les causes de ces difficultés sont multiples. Les conseils de prud'hommes pâtissent des difficultés dont souffre, d'une manière générale, le service public de la justice, à commencer par le manque de moyens humains et matériels.

Enfin, le rôle de juge à part entière des conseillers prud'hommes est trop souvent insuffisamment intériorisé par les magistrats professionnels, les justiciables, les avocats, mais également par les conseillers prud'hommes eux-mêmes. Nous avons ainsi pu constater que certains conseils de prud'hommes peinent à fonctionner comme de vraies juridictions et tendent à reproduire au sein de ce qui devrait être un lieu de justice impartial les tensions sociales, voire politiques, locales.

Mme Corinne Féret , rapporteure . - Notre rapport formule une série de propositions de nature à améliorer le fonctionnement de la justice prud'homale.

Il nous semble souhaitable de conserver le principe selon lequel des juges issus du monde du travail doivent participer à la justice du travail. Nous recommandons donc de maintenir l'autonomie des conseils de prud'hommes, car nous sommes convaincues de la pertinence de ce modèle pour juger les litiges du travail, à condition bien sûr de le réformer.

La justice prud'homale relève aujourd'hui de la responsabilité croisée de deux ministères. Il conviendrait de simplifier les choses, en confiant la gestion du financement de la formation continue, la gestion des défenseurs syndicaux et le secrétariat du conseil supérieur de la prud'homie au ministère de la justice, le ministère du travail demeurant compétent pour fixer la répartition des sièges entre organisations, sur la base de la mesure de l'audience aux élections professionnelles.

Nous estimons toutefois que, si les conseils de prud'hommes ont historiquement pour mission première de résoudre les litiges par la conciliation et, uniquement à titre subsidiaire, de les juger, cette priorité donnée à la conciliation n'est plus adaptée à l'évolution du contentieux. En effet, la conciliation est aujourd'hui très rare en pratique et apparaît bien souvent, aux yeux de l'ensemble des acteurs, comme une étape préalable fastidieuse et purement formelle. Les causes de cet état de fait sont multiples. Les conseils de prud'hommes connaissent aujourd'hui essentiellement de litiges liés à la rupture du contrat de travail, ce qui a tendance à durcir les positions des parties. La complexification du droit et l'intervention désormais très courante d'avocats ne sont en outre guère favorables à la conciliation. Surtout, la conciliation tend à s'opérer sous d'autres formes, que ce soit par la rupture conventionnelle ou par des transactions en dehors du conseil de prud'hommes.

Nous proposons donc de modifier le circuit de traitement des affaires transmises aux conseils de prud'hommes. Un bureau d'orientation serait ainsi chargé de décider, pour chaque affaire, s'il y a lieu de tenter une conciliation ou s'il convient de passer directement à l'étape du bureau de jugement.

Pour les affaires pour lesquelles une conciliation serait tentée, nous proposons de renforcer ses chances d'aboutir en rendant obligatoire la présence des parties, en spécialisant davantage certains conseillers des prud'hommes et en leur offrant une formation spécifique à la conciliation.

Il serait en outre souhaitable que le défendeur fournisse avant l'audience de conciliation des éléments de réponse au demandeur, afin que les conseillers soient davantage en mesure de préparer cette audience. Enfin, le barème de l'aide juridictionnelle devrait être rendu plus incitatif pour les avocats.

En parallèle, les modes amiables de règlement des différends, notamment la médiation, devraient être encouragés en matière de litiges du travail.

Par ailleurs, nous avons pu constater que les conseils de prud'hommes ne se sont pas emparés de la possibilité qui leur a été offerte par la loi du 6 août 2015 d'orienter les affaires les plus complexes directement devant une formation de départage ou un bureau de jugement restreint. Nous proposons que l'orientation vers une formation de jugement présidée par un magistrat soit de droit si les parties le demandent.

De bonnes relations entre le conseil de prud'hommes et les avocats du ressort permettent d'accélérer les procédures, en fluidifiant les échanges de pièces et en limitant le nombre de renvois. Il convient donc d'encourager les conseils de prud'hommes à conclure des conventions avec les barreaux locaux.

En contrepartie, il faut inciter les présidents de conseils de prud'hommes à faire une application plus stricte des règles de la mise en état, c'est-à-dire de l'organisation de l'échange des pièces et des conclusions qui permettent de mettre l'affaire en état d'être jugée.

Cette réforme de la procédure doit s'accompagner d'une série de mesures nécessaires pour assurer le bon fonctionnement des conseils de prud'hommes.

Il convient, premièrement, d'assurer l'adéquation entre les moyens humains, matériels et budgétaires de la justice prud'homale et sa mission. Cela suppose d'adapter le nombre de conseillers au sein de chaque conseil afin de tenir compte des évolutions démographiques, économiques et contentieuses, mais également de pourvoir suffisamment de postes de greffiers et de juges départiteurs. Raccourcir les délais globaux suppose également de pourvoir suffisamment de postes de conseillers au sein des cours d'appel.

Il serait également souhaitable de permettre le recrutement, au sein des conseils de prud'hommes, d'assistants de justice et de juristes assistants pour assister les conseillers et les juges départiteurs dans la préparation des audiences et la rédaction des jugements.

Certains conseils de prud'hommes sont locataires de leurs locaux depuis de nombreuses années et les loyers payés à ce titre représentent parfois des sommes considérables. Nous avons pu visiter des locaux vétustes, exigus ou à l'inverse surdimensionnés. La stratégie immobilière de la justice prud'homale doit être optimisée ; cela est d'ailleurs vrai pour la justice au sens large, sans remettre en cause pour autant la carte judiciaire prud'homale.

Mme Nathalie Delattre , rapporteure . - Il convient également d'insister sur l'idée selon laquelle les conseillers prud'hommes sont des juges à part entière. Cela peut passer par des symboles, comme le port de la robe en lieu et place de la médaille, à même de réduire l'ascendant que peuvent parfois prendre les avocats sur les conseillers, mais aussi de lisser la différence de fonction qui peut être perçue avec les magistrats professionnels.

Certaines d'entre nous estiment que nous pourrions même aller jusqu'à appeler les conseils de prud'hommes des tribunaux de prud'hommes et les conseillers des juges, afin de réaffirmer leur nature juridictionnelle.

Il convient enfin d'assurer dans chaque conseil de prud'hommes l'existence d'une salle d'audience conforme à sa fonction juridictionnelle, ce qui est parfois loin d'être le cas.

Il semble souhaitable que les fonctions de président ou de vice-président de conseil ne soient pas toujours confiées aux mêmes personnes durant des décennies. Nous proposons donc d'instaurer une limitation dans le temps du nombre de mandats consécutifs de président ou de vice-président de conseil de prud'hommes.

En outre, les magistrats professionnels et les juges consulaires se sont vu imposer une obligation de déclaration d'intérêts pour prévenir en amont les risques de conflits d'intérêts. Il nous semble que cette obligation devrait être étendue aux conseillers prud'hommes.

La revalorisation du rôle des conseillers prud'hommes doit également passer par un changement du regard porté sur eux par les magistrats professionnels.

Il convient à cet effet que les chefs de cours accordent au bon fonctionnement des conseils de prud'hommes la même attention que celle qu'ils accordent aux autres juridictions de leur ressort, afin de favoriser le sentiment d'appartenance des conseillers prud'hommes à l'institution judiciaire, avec les responsabilités et les exigences que cela implique.

Les chefs de cours pourraient dans cet esprit organiser des échanges réguliers entre les magistrats professionnels et les conseillers prud'hommes de leur ressort et permettre à ces derniers d'assister aux audiences et aux délibérés des chambres sociales des cours d'appel. Un conseiller référent pourrait à cet effet être désigné dans chaque cour d'appel.

En ce qui concerne les relations entre les conseillers prud'hommes et les juges départiteurs, il conviendrait qu'un cadre clair soit fixé au niveau national, proposant de bonnes pratiques, pour que les juges départiteurs puissent fournir un appui juridique et procédural aux conseillers prud'hommes, sans remettre en cause leur liberté de jugement ni le secret du délibéré.

Dans cette même logique, il serait souhaitable que les conseillers prud'hommes participent effectivement aux audiences de départage afin que la décision rendue soit collégiale. De plus, les décisions de renvoi à la formation de départage devraient être motivées, afin que les points sur lesquels les conseillers n'ont pu se mettre d'accord soient clairement identifiés.

Les conseillers prud'hommes doivent être en mesure d'exercer au mieux leur mission. Cela passe par une réévaluation de leurs conditions d'indemnisation, leur permettant de mieux préparer les audiences en amont, de prendre connaissance des dossiers et de participer à des réunions de travail pour améliorer leurs pratiques. La gestion de cette indemnisation devrait en outre être automatisée pour alléger et simplifier la charge de travail des greffes des conseils.

Nous recommandons également la mise en place d'une obligation de formation continue, assurée par l'école nationale de la magistrature (ENM). Cette formation continue obligatoire ne remettrait pas en cause la possibilité pour les organismes agréés relevant des organisations syndicales et professionnelles de proposer des formations aux conseillers prud'hommes, mais le programme de ces formations, défini par un arrêté datant de 1981, devra en tout cas être actualisé. En complément, il nous semble souhaitable que les formations dispensées par l'ENM aux magistrats professionnels, et qui sont déjà ouvertes à d'autres publics, soient également rendues accessibles aux conseillers prud'hommes, dans la limite des places disponibles.

Enfin, il est indispensable d'accroître les moyens informatiques des conseils de prud'hommes, ne serait-ce que pour développer l'accès aux ressources juridiques en ligne internes au ministère de la justice et mettre à disposition des conseillers prud'hommes des trames de jugement et de motivation. Ces outils font cruellement défaut à ce jour.

Mme Pascale Gruny , rapporteur . - Afin d'améliorer le fonctionnement des conseils de prud'hommes, nous recommandons d'accroître les prérogatives de leurs président et vice-président, pour en faire de vrais chefs de juridiction et renforcer leur autorité auprès des autres conseillers, en leur confiant expressément la responsabilité du bon fonctionnement du conseil et du respect de la procédure et des délais de jugement. Cela leur permettrait notamment d'organiser la juridiction, de rappeler la procédure et d'harmoniser les pratiques entre les sections. Ces nouvelles tâches impliqueraient d'adapter en conséquence leur statut matériel.

Le fonctionnement interne des conseils de prud'hommes pourrait être fluidifié par la mise en place d'une instance, qui pourrait être nommée conférence des présidents, chargée notamment de délibérer des sujets d'intérêt commun et d'harmoniser les pratiques, regroupant les présidents et vice-présidents du conseil et des sections sous l'autorité des premiers.

L'organisation des conseils de prud'hommes en sections correspond au principe du jugement par les pairs. Toutefois, la répartition des conseillers entre les différentes sections n'apparaît pas toujours adaptée aux évolutions sociales et économiques. Nous proposons donc d'aller plus loin dans l'assouplissement qui a déjà été permis, en autorisant le président et le vice-président du conseil de prud'hommes à transférer de façon définitive un conseiller d'une section à l'autre, selon des modalités simplifiées.

La dernière campagne de désignation des conseillers prud'hommes a mis en lumière une certaine crise des vocations. Les règles de candidature pourraient être assouplies pour permettre par exemple aux retraités de se porter candidats dans les conseils de prud'hommes de ressorts voisins de celui de leur domicile.

La justice prud'homale est, et doit rester, une justice de proximité. La question de l'accessibilité ne se résume toutefois pas à la proximité géographique. En effet, la complexification du droit du travail rend parfois difficile pour certains de nos concitoyens, en particulier pour les plus fragiles, la saisine du conseil de prud'hommes.

À cet égard, le nouveau formulaire de saisine mis en place depuis 2016 a fait l'objet de nombreuses critiques. Toutefois, il convient de rappeler que ce formulaire n'est pas obligatoire, mais qu'il vise uniquement à aider le justiciable à rédiger une demande comportant tous les éléments nécessaires à sa recevabilité. Plutôt que de revenir sur ce formulaire, nous considérons qu'il est nécessaire que les conseils de prud'hommes développent des partenariats avec les différentes structures d'accès au droit que sont notamment les conseils départementaux d'accès au droit et les maisons de la justice et du droit, afin que les justiciables soient mieux accompagnés.

Dans le cadre de la carte judiciaire actuelle, il pourrait par ailleurs être intéressant de développer les audiences foraines afin de renforcer la proximité de la justice du travail dans des sites judiciaires dépourvus de conseil de prud'hommes. Nous l'avons, par exemple, vu en Belgique, où la réduction du nombre de juridictions, opérée il y a quelques années, s'est accompagnée d'un maintien des lieux de justice.

La création des défenseurs syndicaux par la loi de 2015 a visé à renforcer une possibilité qui existait déjà. Il existe un nombre important de défenseurs syndicaux, mais il semble qu'ils interviennent peu auprès des conseils de prud'hommes. Afin d'être en mesure d'évaluer cette réforme et surtout d'appliquer réellement la règle selon laquelle un défenseur syndical est rayé de la liste régionale s'il n'a aucune activité pendant un an, il conviendrait de mettre en place un suivi de l'activité des défenseurs syndicaux, en demandant aux greffes de tenir des statistiques relatives à la participation des défenseurs syndicaux aux audiences.

Le contentieux de l'inaptitude, qui concerne des décisions du médecin du travail, a été transféré aux conseils de prud'hommes. Il nous semble qu'il serait souhaitable qu'il soit transféré aux tribunaux judiciaires, les magistrats professionnels étant plus habitués à demander des expertises médicales.

L'ensemble de ces mesures vise in fine à poursuivre deux grands objectifs, alors que la justice prud'homale nous semble aujourd'hui au milieu du gué, compte tenu des réformes passées et des difficultés persistantes.

D'une part, l'ancrage de la justice prud'homale dans l'institution judiciaire doit être renforcé et le mouvement de professionnalisation des conseillers prud'hommes poursuivi. De nombreuses propositions y contribuent.

D'autre part, il est indispensable de remédier aux difficultés de fonctionnement de la justice prud'homale, laquelle est d'abord rendue dans l'intérêt du justiciable. Cela concerne la procédure autant que l'organisation interne ou les moyens matériels.

Au-delà de ces mesures, qui nous apparaissent nécessaires, il nous semble qu'un certain nombre de réformes plus profondes pourraient être expérimentées afin que leurs effets puissent faire l'objet d'une évaluation objective.

La répartition des sections des conseils de prud'hommes apparaît parfois inadaptée aux évolutions du tissu économique local. En tout état de cause, le découpage en sections et les effectifs de chaque section relèvent aujourd'hui de la loi et du décret, ce qui est une source de grande rigidité. Il pourrait être permis, à titre expérimental, de laisser aux présidents et vice-présidents de conseils de prud'hommes la possibilité de supprimer ou de regrouper certaines sections.

Certains litiges complexes pourraient justifier l'intervention d'un magistrat professionnel, non pas pour décider à la place des conseillers prud'hommes, mais pour les aider à décider. Nous recommandons donc que soit expérimenté, dans le ressort de deux ou trois cours d'appel, le renvoi systématique devant une formation de départage de certaines affaires. Il pourrait s'agir, par exemple, des affaires portant sur un montant supérieur à un certain seuil ou des licenciements dont la nullité est alléguée.

Enfin, notre déplacement en Belgique nous a permis d'étudier le modèle belge, qui nous a paru particulièrement intéressant. La Belgique avait jusqu'aux années 1970 un système proche du nôtre, mais l'a réformé en introduisant, d'une part, des magistrats professionnels en première instance et, d'autre part, des juges non professionnels en appel. Ce système semble donner satisfaction à tous les acteurs de la justice du travail, chacun constatant la complémentarité que l'autre peut lui apporter. Nous recommandons donc d'expérimenter, dans le ressort de deux ou trois cours d'appel, la présence systématique de magistrats professionnels dans les formations de jugement des conseils de prud'hommes et, dans le même temps, l'introduction de conseillers prud'hommes au sein des cours d'appel, quand elles ont à connaître de recours contre des jugements de conseils de prud'hommes, permettant de combiner la connaissance du monde du travail et les compétences juridiques et juridictionnelles.

Pour conclure, les quarante-six propositions du groupe du travail s'inscrivent dans la philosophie de la justice prud'homale. Si certaines organisations affirment craindre la disparition des prud'hommes, a fortiori avec l'amendement adopté par nos collègues députés pour mutualiser les greffes des conseils de prud'hommes et des futurs tribunaux judiciaires, qui regrouperont les tribunaux de grande instance avec les tribunaux d'instance de leur ressort, dans le cadre de la loi de programmation et de réforme de la justice, tel n'est pas le postulat duquel nous sommes parties et telle n'est pas non plus la conclusion à laquelle nous sommes parvenues.

Rien ne pourra remplacer les spécificités de cette justice du travail. Pour autant, la réforme est aujourd'hui nécessaire pour conforter, peut-être malgré elle, cette juridiction en difficulté.

M. Philippe Bas , président . - Je trouve formidable ce travail en commun sur un sujet aussi compliqué, d'autant qu'il aboutit à des propositions qui paraîtront sans doute assez révolutionnaires, compte tenu des traditions de ces juridictions.

Quelles ont été les réactions des organisations syndicales devant ces propositions ?

Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Nous avons reçu les organisations syndicales au début et à la fin de cette mission : elles sont très attachées au paritarisme et à l'ancrage dans le tissu social. Nous sommes convaincues qu'il est nécessaire de conserver ce lien. Toutefois, les organisations d'employeurs sont plus à même d'accepter une évolution vers une justice partagée avec les magistrats, sans aller jusqu'à l'échevinage, qui a été brandi comme une sorte de chiffon rouge.

Nous avons constaté une incompréhension mutuelle entre les conseillers et les juges professionnels. C'est pourquoi la professionnalisation fait partie des propositions du rapport d'information. Sur le principe même d'une professionnalisation accrue, de l'accès à la formation, de la spécialisation, l'accueil a été plutôt favorable.

Mme Pascale Gruny , rapporteur . - Les demandes portent surtout sur la formation, que les anciens réclament - les nouveaux conseillers prud'hommes reçoivent une formation initiale minimale par l'ENM. C'est pourquoi le rapport d'information insiste sur la formation, qui permettrait des échanges plus faciles entre les juges professionnels et les juges du monde du travail.

M. André Reichardt . - La mission d'information s'est rendue en Belgique, où les modalités de fonctionnement sont différentes.

Il existe un doit local alsacien-mosellan, qui a permis pendant longtemps un fonctionnement des prud'hommes totalement différent, l'échevinage, qu'il a fallu abandonner de force. Nonobstant la nostalgie provoquée par la perte d'une spécificité, il y a quelques raisons de ne pas se satisfaire de la mise en place des conseils de prud'hommes dans nos trois départements. Vous êtes-vous rendues en Alsace pour savoir comment cela se passait avant et comment cela se passe maintenant ? À l'époque, l'accent était mis sur la professionnalisation de l'instance prud'homale. Il aurait été utile de s'inspirer de ce qui se passait dans le passé.

M. Philippe Bonnecarrère . - Quid de l'évolution du volume du contentieux prud'homal ? On sait qu'il s'est considérablement réduit, mais est-ce une tendance durable ? Est-elle de nature à réduire l'allongement des délais ?

La réorganisation de la justice de première instance figurant dans les dispositions de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice prévoit la fusion des tribunaux d'instance (TI) et des tribunaux de grande instance (TGI). Cela vous paraît-il de nature à dégager une forme de spécialisation supplémentaire des magistrats ayant une expertise juridique en matière de droit social ?

M. Michel Forissier . - Ce rapport magnifique expose une situation que nous connaissons bien, la spécificité des conseils de prud'hommes, lesquels devraient à mon sens devenir des lieux de médiation et de conciliation et non plus être considérés comme un tribunal secondaire. Aujourd'hui, il faut aller vers une professionnalisation des conseillers et un effort de formation, à l'instar de ce qui se passe dans le monde des élus. L'amateurisme n'est plus de mise. Le conseil de prud'hommes a désormais pour fonction davantage de rapprocher des points de vue et d'éviter ou d'anticiper les conflits, dans une législation très évolutive, que de prononcer des sanctions.

En parallèle, il est nécessaire d'approfondir les recommandations du rapport d'information qui vont dans le sens de l'histoire et de l'amélioration des relations dans le monde du travail.

M. Vincent Segouin . - Du côté des chefs d'entreprise, on considère depuis de nombreuses années que les conseils de prud'hommes manquent d'objectivité dans leurs décisions. C'est pourquoi on préfère aller systématiquement en appel pour bénéficier du jugement de magistrats professionnels et d'une meilleure objectivité.

Les recommandations du rapport d'information casseront-elles cette dynamique ?

Mme Cathy Apourceau-Poly . - La loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice prévoit une fusion des greffes du tribunal judiciaire et du conseil des prud'hommes lorsqu'ils se trouvent dans la même commune. Cette mesure ne va-t-elle pas éloigner les salariés de la justice ?

En matière prud'homale, les délais sont souvent longs. En 2004, une procédure durait environ douze mois et demi, contre seize mois et demi en 2018. La fusion ne va-t-elle pas aggraver ces délais ? Nombreux sont les conseillers prud'homaux qui craignent cette fusion, laquelle anticipe selon nous la fin des conseils de prud'hommes. Or il s'agit d'une juridiction composée paritairement par des conseillers salariés et employeurs. La loi de programmation constitue-t-elle une étape vers la professionnalisation de la justice prud'homale ? Cette situation ne va-t-elle pas créer plus d'inégalités pour les salariés ?

M. Pierre-Yves Collombat . - Ce rapport d'information conserve l'idée fondamentale de ce qu'est la justice prud'homale et de ce qui constitue sa particularité. J'approuve cette lecture.

Je sais bien que la manie est à la professionnalisation, comme si, en devenant professionnel, on devenait plus apte à juger les conflits du travail. Or, ce qui fait l'intérêt de cette juridiction, c'est cette particularité.

Quels sont les principaux motifs de contestation des décisions prud'homales ? Le niveau d'indemnisation ?

Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Nous ne nous sommes pas rendues en Alsace, puisque le système y est dorénavant le même que dans le reste de la France, à savoir une justice prud'homale paritaire. En revanche, nous nous sommes rendues en Belgique, à Mons plus précisément. La Belgique est passée d'un système paritaire, avec des conseillers issus exclusivement du monde du travail, à un système écheviné, en première et en deuxième instance, à l'instar de tous les autres pays européens. La France est le seul pays qui a encore recours à une justice spécialisée sans la participation d'un magistrat professionnel en première instance.

Nous aurions aimé nous rendre à Mayotte, où existe un système particulier aussi...

En Belgique, l'entente entre les juges professionnels et les juges issus du monde du travail est réelle : chacun a sa place et travaille en collaboration étroite dans l'intérêt du justiciable. C'est la raison pour laquelle nous proposons une expérimentation pour tester plus de rapprochements en première ou en deuxième instance entre les juges professionnels et les juges issus du monde du travail.

Sur la question des motifs de contestation des jugements, le problème, c'est l'acceptabilité de la décision rendue par les conseils des prud'hommes, sa motivation et le raisonnement juridique qui en est à l'origine. C'est tout le paradoxe de la justice prud'homale ! On lui demande à la fois d'être ancrée dans le monde de l'entreprise, donc de rendre des décisions qui correspondent aux pratiques entrepreneuriales, et d'acquérir un raisonnement juridique. Or la formation actuelle est insuffisante pour permettre aux conseillers prud'homaux de tous produire une décision argumentée en droit. C'est l'un des principaux facteurs d'infirmation des décisions rendues en appel : si 66 % des décisions rendues en première instance font l'objet d'un appel, seuls 17 % d'entre elles sont entièrement confirmées. L'insatisfaction porte aussi sur le montant des indemnités prononcées.

Ce constat s'explique aussi par le fait que les situations qui arrivent devant les conseils de prud'hommes sont souvent très conflictuelles et n'ont pu se résoudre par le biais d'une rupture conventionnelle.

Mme Pascale Gruny , rapporteur . - On note une baisse du contentieux de l'ordre de 43 % entre 2005 et 2018. Cependant, on constate une grande disparité entre les conseils de prud'hommes. La réforme de 2015 est encore trop récente pour se traduire dans les chiffres, mais je pense que ceux-ci vont s'améliorer.

Pour raccourcir les délais - environ seize mois actuellement -, nous avons proposé le passage devant un bureau d'orientation, qui dira si une conciliation est possible ou non. Or les parties se prêtent rarement à la conciliation aujourd'hui obligatoire, ce qui allonge encore les délais.

Selon nous, la fusion des TI et des TGI n'aura pas d'incidence sur la justice prud'homale.

Dans le cadre de cette mission d'information commune à la commission des lois et à la commission des affaires sociales, nous avions la volonté de conserver la spécificité d'un système qui implique le monde du travail, monde inconnu des magistrats. Certes, comme l'a souligné Vincent Segouin, certains font systématiquement appel, car ils pensent ne pas avoir le jugement attendu. Je ne partage pas ce point de vue : selon moi, on est dans un monde où l'on pense que l'on peut certainement avoir plus et c'est pour cela que l'on fait appel.

Pour les tribunaux de commerce, le taux d'appel est de 14,5 %, contre 5,7 % pour les tribunaux d'instance. En appel, 17 % des décisions rendues par les conseils de prud'hommes en première instance sont confirmées. La juridiction prud'homale n'a donc pas à rougir.

Par conséquent, pour conserver la spécificité des conseils de prud'hommes, la formation est capitale, pour que les jugements rendus soient plus conformes au droit, plus acceptables et plus conformes aux attentes des parties.

Mme Corinne Féret , rapporteure . - Les contentieux sont de plus en plus conflictuels, car ils portent presque exclusivement sur la rupture du contrat de travail. Pour autant, les volumes de saisine ont diminué.

Je rappelle également cette évolution, à savoir que de très nombreux demandeurs sont accompagnés d'avocats.

Ainsi, le contentieux devient plus conflictuel, alors que le coeur de métier du conseiller prud'homal était la conciliation. Aujourd'hui, la conciliation apparaît très en amont, au moment de la rupture conventionnelle. Les parties saisissent les prud'hommes parce qu'elles considèrent que tout a déjà été tenté et qu'il faut en passer par un jugement.

Un certain nombre de raisons expliquent la baisse du contentieux : la diminution du nombre de licenciements au profit de la rupture conventionnelle, les effets potentiels des nouvelles modalités de saisine - la nécessité de remplir un formulaire très complet peut être dissuasive et freiner le recours -, les problèmes de proximité géographique et le manque d'accès numérique à la saisine et à la justice.

La fusion des greffes, qui n'a pas été acceptée par le Sénat, est aujourd'hui prévue par la loi. Nous recommandons que des moyens suffisants soient assurés pour que cette évolution puisse se faire dans de bonnes conditions.

Nous sommes très attachées à la spécificité de la justice prud'homale à la française et au paritarisme. Notre rapport d'information ne remet absolument pas en cause cette particularité. Nous tenons à ce que le monde de l'entreprise soit présent au sein de la justice du travail.

Certaines d'entre nous ont proposé une évolution et un changement de nom du conseil de prud'hommes - ce n'est pas mon cas.

Mme Nathalie Delattre , rapporteure . - Je remercie les présidents de la commission des lois et de la commission des affaires sociales de nous avoir confié cette mission d'information. Sur un sujet aussi complexe, il fallait bien quatre rapporteurs et le long temps qui nous a été accordé. Nous avons rencontré 26 conseils de prud'hommes, soit en leur rendant visite soit en procédant à des auditions. C'était indispensable.

Cette mission d'information a suscité beaucoup de méfiance. Les premières rencontres ont été difficiles : « circulez, y a rien à voir », nous répondait-on en quelque sorte ! Il a fallu faire fi de positions syndicales un peu figées pour instaurer un climat de confiance. Après quelques heures d'auditions, nous y sommes parvenues.

Tout ne va pas bien dans la justice prud'homale. C'est pourquoi nous avons formulé tant de recommandations, malgré la récente réforme de la loi « Macron ».

Si nous avions chacune au départ des idées reçues, les auditions les ont balayées et nous sommes facilement parvenues à un compromis. La vérité n'est ni dans un système ni dans un autre, mais bien dans l'évolution que nous préconisons.

Oui, monsieur Forissier, la base de la justice prud'homale, c'est la conciliation, mais la loi « Macron » l'a rendue de plus en plus difficile. Ce qui est conciliable l'est en amont, notamment par la rupture conventionnelle. Aujourd'hui, les affaires qui arrivent devant les conseils de prud'hommes concernent ce qu'il y a de plus difficile à concilier. Il faut donc spécialiser des conseillers prud'homaux en matière de conciliation.

La conciliation doit devenir facultative : il faut qu'un juge, dans son intime conviction, puisse dire que la conciliation est possible ou, au contraire, qu'il est préférable d'aller vers un départage. Il faut un système très souple avec des conseillers prud'homaux spécialisés pour traiter au mieux des affaires qui sont portées devant le conseil de prud'hommes. C'est pourquoi nous encourageons les expérimentations.

Certains conseils de prud'hommes fonctionnent bien, d'autres non. Des adaptations sont nécessaires et chaque conseil doit trouver sa propre organisation et son propre écosystème en fonction de l'état des entreprises et des forces syndicales en présence. Nous avons beaucoup insisté pour que les magistrats professionnels soient très présents, dans un rôle de conseil, tout en respectant l'indépendance des conseillers prud'homaux.

Selon nous, la fusion des TGI et des TI n'entraînera pas une spécialisation plus importante des juges départiteurs. Il n'y a pas une grande marge de manoeuvre à attendre de ce côté-là, pour répondre à Philippe Bonnecarrère.

Mme Frédérique Puissat . - Loin de moi l'idée de me faire le porte-parole du Gouvernement, mais force est pourtant de constater que la position de certains conseillers prud'homaux sur le plafond des indemnités prud'homales pour licenciement abusif, issu des ordonnances réformant le code du travail, a posé un certain nombre de questions. Certains conseillers prud'homaux se sont opposés aux ordonnances en appliquant leur propre barème, ce qui n'est pas allé sans poser un problème d'image pour les prud'hommes.

Vous avez relevé une crise des vocations. Comment les conseillers prud'homaux entendent-ils renforcer leur image ? Le rapport d'information formule-t-il des recommandations en ce sens ?

M. André Reichardt . - Il ne faut absolument pas prendre ma question concernant l'Alsace pour un reproche ! L'Alsace-Moselle est la seule région à être passée de l'échevinage à un système classique. Certains conseillers qui ont connu l'échevinage sont encore en fonction : il aurait donc été intéressant d'entendre les observations de ceux qui ont connu les deux systèmes !

Je précise que les tribunaux de commerce n'existent pas en Alsace. Il y a une chambre commerciale du TGI, qui s'occupe non des conflits du travail mais des conflits commerciaux. Là aussi, il aurait été utile de s'y intéresser. J'invite Agnès Canayer à venir en Alsace voir comment cela se passe...

M. Thani Mohamed Soilihi . - Je constate qu'il y a beaucoup de points communs entre l'Alsace et Mayotte... Une session de rattrapage peut sans doute être organisée pour se rendre sur ces deux territoires, qui pourraient faire l'objet d'un examen particulier !

Je souhaite appeler l'attention sur le système d'échevinage qui se pratique encore à Mayotte, même s'il est voué à disparaître pour laisser la place au droit commun. Je ne sais pas si c'est une bonne solution, car le système actuel fonctionne assez bien, avec un magistrat professionnel et des représentants des partenaires sociaux.

Ne va-t-on pas détricoter à Mayotte un système qui fonctionne pour se rendre compte qu'il était plus efficace que le système qui le remplace ? Je n'ignore pas cependant que ce changement a été demandé par l'ensemble des partenaires sociaux.

Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Sans faire le tour de la France, nous avons rencontré 13 % des conseils de prud'hommes, ce qui nous a permis d'avoir une vision globale, mais je me propose d'aller en Alsace bientôt ! Pour Mayotte, il est intéressant de voir comment s'opère le basculement. Des expérimentations d'échevinage peuvent être réalisées pour tenir compte des spécificités locales.

Lors de nos rencontres, nous nous sommes rendu compte que les avocats étaient les plus conservateurs : tous défendent les conseils de prud'hommes dans leur forme actuelle.

La barémisation est un sujet d'actualité, qui montre la différence d'appréciation entre les conseils de prud'hommes. Chaque conseil applique comme il l'entend les lois ou la jurisprudence. Certains ne tiennent pas compte de la jurisprudence, considérant que c'est leur interprétation de la loi qui compte.

Certains font de la barémisation un objet de réaction fort. Le conseil de prud'hommes de Louviers a saisi la Cour de cassation ; elle doit rendre son avis le 17 juillet prochain. Nous saurons alors ce qu'il en est de l'harmonisation des pratiques, puisque cette interprétation devrait s'imposer à tous les conseils de prud'hommes.

La crise des vocations s'explique par plusieurs facteurs. Pour certaines organisations professionnelles, notamment du côté des employeurs, la parité pose problème : il leur est difficile de recruter des femmes employeurs dans certains territoires. De nombreuses démissions ont également été enregistrées depuis début 2018, car les conseillers n'ont mesuré ni l'engagement que requérait leur mission ni l'ampleur de la tâche. Par ailleurs, dans certains conseils de prud'hommes se jouent encore des luttes dogmatiques ou politiques qui créent des ambiances très conflictuelles, peu propices à l'engagement.

Nous proposons plus de professionnalisation et plus de moyens. Nous préconisons par exemple le port de la robe. Cela donnerait plus de solennité et de lustre aux audiences des conseils de prud'hommes. En Belgique, les juges professionnels et les juges issus du monde du travail portent tous la même tenue, ce qui empêche toute distinction : il s'agit bien d'une formation de jugement. Nous espérons que cette solennisation contribuera à un plus fort engouement pour ces fonctions.

Mme Pascale Gruny , rapporteur . - La crise des vocations s'explique aussi par la rigidité des sections. C'est la raison pour laquelle nous souhaitons laisser aux présidents des conseils de prud'hommes la possibilité de réduire le nombre de sections. Dans à peu près tous les territoires, la section agriculture n'est presque jamais en formation, ce qui entraîne un manque de professionnalisation de ses conseillers. En outre, les conseillers de cette section pourraient sans doute venir renforcer les autres sections.

Par ailleurs, les salariés qui veulent être conseillers prud'hommes n'ont pas la possibilité de dégager beaucoup de temps pour aller siéger dans les conseils de prud'hommes.

L'exemple de la Belgique nous a séduites et l'échevinage nous fait moins peur : les juges professionnels et les conseillers prud'homaux sont considérés comme étant de même niveau. Or ce n'est pas le cas en France. C'est pourquoi l'idée de leur faire porter une robe et de leur donner le nom de juge, afin de les mettre tous sur un pied d'égalité et de faciliter la communication et les échanges entre eux, nous semble importante.

Mme Nathalie Delattre , rapporteure . - Je veux aussi insister sur l'archaïsme des moyens informatiques, qui est un problème central. À Paris, on ne compte que deux ou trois postes informatiques pour plus de 800 conseillers prud'homaux ! Il est impossible de se connecter de chez soi et d'accéder aux services en ligne des magistrats professionnels. Par ailleurs, les codes ne sont même pas fournis !

Certes, les magistrats professionnels se plaignent de l'absence de motivation ou de la mauvaise qualité des décisions rendues, mais de quels moyens disposent les conseillers prud'homaux pour rendre des décisions de meilleure qualité ? Il y a une vraie différence de traitement entre les magistrats professionnels et les conseillers prud'homaux dans les moyens informatiques alloués. Il y a une révolution considérable à faire en la matière ; c'est urgent.

Comme le disait Agnès Canayer, il est nécessaire que les conseillers prud'hommes aient le même statut que les magistrats, qu'ils portent la robe, voire changent de nom pour s'appeler juges de prud'hommes, dans un tribunal de prud'hommes, pour être considérés et reconnus par l'institution judiciaire. Actuellement, les conseillers sont écartelés entre le ministère de la justice et celui des affaires sociales ; le ministère de la justice doit prendre son entière responsabilité. Les justiciables veulent souvent demander des conseils, or les conseillers sont là pour juger, et non conseiller. Le changement de nom leur permettrait d'asseoir leur rôle.

M. Gérard Dériot , président . - Merci et félicitations pour ce travail détaillé.

M. Philippe Bas , président . - Merci également.

Les commissions autorisent la publication du rapport d'information.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

___________

Ministère de la justice

Direction des services judiciaires

? Frédéric Chastenet de Géry , chef de service, adjoint au directeur des services judiciaires

? Catherine Vedrenne , chef du bureau des magistrats exerçant à titre temporaire et des juges élus ou désignés

? Hubert Lesaffre , adjoint au chef du bureau du droit de l'organisation judiciaire

? Nadine Spiry , agent au bureau du droit de l'organisation judiciaire

? Jean-Michel Bernigaud , chef du bureau de la gestion de la performance

? Danielle Tortello , adjointe au chef du bureau de la gestion de la performance

Direction des affaires civiles et du sceau

? Damiens Pons , chef du bureau du droit processuel et du droit social

? Laurène Roche , adjointe au chef du bureau du droit processuel et du droit social

? Hervé Roberge , agent au bureau du droit processuel et du droit social

Inspection générale de la justice

? Jean-François Beynel , inspecteur général, chef de l'inspection

? Marie-Bénédicte Maizy , inspectrice de la justice, secrétaire générale

? Claire d'Urso , inspectrice de la justice

? Sophie Debord , inspectrice de la justice

Ministère du travail

Direction générale du travail

? Régis Bac , chef du service des relations et des conditions de travail

? Nathalie Quelquejeu , adjointe à la cheffe du bureau de la démocratie sociale

? Anne-Gaëlle Casandjian , adjointe à la cheffe du bureau de la démocratie sociale

? Caroline Méchin , adjointe au chef de pôle « instances et acteurs » au bureau de la démocratie sociale

? Caroline Salmon , chargée d'études juridiques au bureau de la démocratie sociale

? Gaëlle Florin , consultante (société mc2i Groupe)

Cour de cassation

? Jean-Yves Frouin, président de la chambre sociale

? Laurence Pécaut-Rivolier, conseiller à la chambre sociale

Conférence nationale des premiers présidents de cours d'appel

? Gilles Accomando, président, premier président de la cour d'appel de Pau

? Patricia Pomonti, première présidente de la cour d'appel d'Angers

? Xavier Ronsin, premier président de la cour d'appel de Rennes

Conférence nationale des présidents de tribunaux de grande instance

? Joëlle Munier, présidente, présidente du tribunal de grande instance de Caen

? Benjamin Deparis, président du tribunal de grande instance d'Évry

? Ollivier Joulin, président du tribunal de grande instance de Rennes, juge départiteur

Cour d'appel de Paris

? Sandra Orus, première présidente de chambre, chargée de la coordination du pôle social

? Marie-Luce Grandemange, présidente de chambre

? Marie Colas, présidente de chambre

Conseil supérieur de la prud'homie

? Patrick Quinqueton, conseiller d'État, président

École nationale des greffes (ENG)

? Gérard Sentis, directeur

Union syndicale des magistrats (USM)

? Nathalie Leclerc-Garret , vice-présidente, présidente de chambre à la cour d'appel de Paris

? Christine Khaznadar , conseillère nationale, conseillère à la cour d'appel de Toulouse

Syndicat de la magistrature (SM)

? Anne-Sophie Wallach, secrétaire nationale

? Patrick Henriot, magistrat retraité, membre du syndicat

Unité magistrats (SNM-FO)

? Daniel Fontanaud, président de chambre à la cour d'appel de Paris

UNSa Services judiciaires

? Catherine Assioma, membre de la commission exécutive, directrice des services de greffe judiciaires au conseil de prud'hommes de Boulogne-Billancourt

? Jean-Guy Molhant, greffier au conseil de prud'hommes de Paris

CGT Chancellerie et Services judiciaires

? Michel Demoule, secrétaire général

? Dominique Huleux, directeur des services de greffe judiciaires au conseil de prud'hommes de Villeneuve-Saint-Georges

Syndicat des greffiers de France (SDGF-FO)

? Isabelle Besnier Houben, secrétaire général

? Sophie Grimault, greffière

Syndicat C Justice

? Michel Montisci, greffier principal au conseil de prud'hommes de Carcassonne

? Hanifa Deffar, greffière

Conseil national des barreaux

? Laurence Junod-Fanget, membre élue, ancien bâtonnier de Lyon

? Amine Ghenim, membre élu

? Jérémy Zerah, juriste stagiaire

Conférence des bâtonniers

? Philippe Baron, vice-président, ancien bâtonnier de Tours

Barreau de Paris

? Joël Grangé, membre du conseil de l'ordre

Conciliateurs de France

? Michel Pinet, président

? Patrick Tronche, secrétaire adjoint

Mouvement des entreprises de France (MEDEF)

?  Jacques-Frédéric Sauvage, président du conseil de prud'hommes de Paris

?  Pia Voisine, directrice de mission à la direction des relations sociales

?  Armand Suicmez, chargé de mission à la direction des affaires publiques

Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME)

?  Corinne Retord, membre du conseil supérieur de la prud'homie, présidente du conseil de prud'hommes de Chambéry

?  Pierre Goethals, membre du conseil supérieur de la prud'homie, président de section au conseil de prud'hommes de Valenciennes

?  Sandrine Bourgogne, secrétaire générale adjointe

Union des entreprises de proximité (U2P)

? Pierre Burban, secrétaire général

? Thérèse Note, conseillère technique chargée des relations avec le Parlement

Confédération générale du travail (CGT)

? Fabrice Angei, membre de de la direction confédérale

? Gwladys Audubert-Lalande, membre du conseil supérieur de la prud'homie

Confédération Force ouvrière (FO)

? Frédéric Souillot, secrétaire confédéral, chargé du secteur des affaires juridiques

? Ghislaine Ferreira, assistante confédérale

? Mélanie Serre, assistante confédérale

Confédération française démocratique du travail (CFDT)

? Laurent Loyer, secrétaire confédéral, membre du conseil supérieur de la prud'homie

Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC)

? Pierre Fosse, conseiller prud'homal

Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC)

? Gérard Behar, expert confédéral, membre du conseil supérieur de la prud'homie

? Franck Boissart, juriste confédéral

Centre de médiation des avocats du Val d'Oise (MEDIAVO)

? Sabine Doucinaud, présidente

? Odile Lary Bacquaert, secrétaire

? Evelyne Hanau, bâtonnière de Pontoise

Centre de Médiation et d'Arbitrage d'Eure et Loir (CEMA 28)

? Christian Mercier, président

? Grégoire Jaquemet, médiateur, vice-président de section au conseil de prud'hommes de Chartres

Centre Yvelines Médiation (CYM)

? Michel Fefeu, vice-président

? Jean-Claude Jaillot, médiateur, conseiller prud'homal

Personnalités qualifiées

? Paul-Henri Antonmattei , professeur de droit du travail à l'université de Montpellier

? Yann Delbrel , professeur de droit du travail à l'université de Bordeaux

? Alain Lacabarats, magistrat honoraire, ancien président de la chambre sociale de la Cour de cassation, auteur du rapport à la garde des sceaux sur L'avenir des juridictions du travail : Vers un tribunal prud'homal du XXI <sup>ème</sup> siècle (juillet 2014), membre du Conseil supérieur de la magistrature

? Didier Marshall, magistrat honoraire, auteur du rapport à la garde des sceaux sur Les juridictions du XXIe siècle (décembre 2013)

? Jean-François Merle, ancien président du conseil supérieur de la prud'homie

? Christine Rostand, magistrate honoraire, auteur du rapport au Premier ministre de la mission de soutien et d'accompagnement à la réforme de la justice prud'homale (avril 2017)

LISTE DES DÉPLACEMENTS

Déplacement du mercredi 18 avril 2018 (Paris)

Conseil de prud'hommes de Paris

Jacques-Frédéric Sauvage , président

Anne Dufour , vice-présidente

Jean-Marc Raymond , directeur de greffe

Marie-Josée Lambert , greffière principale

Sylvie Gal , greffière principale

Marcelle Bereaux , greffière

Etienne Colas , président de la section commerce

Richard Muscatel , vice-président de la section commerce

Christophe Carrere , conseiller prud'homme

Marie-Jeanne Lecomte-Andrieu , conseillère prud'homme

Max Nordmann , conseiller prud'homme

Serge Oppencheim , conseiller prud'homme

Béatrice Bruguès-Reix , membre du conseil de l'ordre du barreau de Paris

Arnaud Gris , membre du conseil de l'ordre du barreau de Paris

Déplacement du mercredi 16 mai 2018 (Nanterre)

Conseil de prud'hommes de Nanterre

Bernard Keime-Robert-Houdin, premier président de la cour d'appel de Versailles

Jacques Cholet , avocat général près la cour d'appel de Versailles

Anne Beauvois , première vice-présidente au tribunal de grande instance de Nanterre

Mireille Semeriva , première vice-présidente au tribunal de grande instance de Nanterre, chef du pôle social

Auriane Le Quellec , directrice des services de greffe

Michel André, président du conseil de prud'hommes de Nanterre

Pascale Morelle , vice-présidente du conseil de prud'hommes de Nanterre

Anne Terchel-Saadi , directrice de greffe

Georges Chasseuil , conseiller prud'homme

Jean-Denis Dumont , conseiller prud'homme

Fabrice Gourlay , conseiller prud'homme

Jean-Paul Imhoff , conseiller prud'homme

Geneviève Laurens , conseiller prud'homme

Marc-Antoine Marcantoni , conseiller prud'homme

Rencontre avec des avocats du barreau de Nanterre :

Geneviève Alessandri

Brigitte Batejat

Nathalie Brandon

Marie-Paule Descamps

Pauline Le Guinio

Julie L'Hôtel Delhoume

Jean-Philippe Mariani

Céline Yanni

Déplacement du lundi 28 mai 2018 (Bordeaux)

Conseil de prud'hommes de Bordeaux

Yves Manin , président

Laurence Gautier , vice-présidente

Brigitte Cros , directrice de greffe

Rencontre avec des conseillers prud'hommes

Rencontre avec des avocats du barreau de Bordeaux

Cour d'appel de Bordeaux

Gracieuse Lacoste, première présidente

Catherine Pignon , procureure générale

Éric Veyssière , président de chambre, référent du pôle social de la cour d'appel

Isabelle Lauqué , secrétaire générale de la première présidence

Anne Marie Lacour-Rivière , greffier à chambre sociale de la cour d'appel

Pierre Petriat , premier vice-président, en charge du tribunal d'instance de Bordeaux, magistrat coordonnateur

Sylvie Heras de Pedro , vice-présidente, juge départiteur, magistrat référent du conseil de prud'hommes de Bordeaux

Corinne Jacquemin , vice-présidente, juge départiteur

École nationale de la magistrature

Olivier Leurent , directeur

Alysse Daudet , service e-formation

Déplacement du lundi 25 juin 2018 (Poissy)

Conseil de prud'hommes de Poissy

Laurent Devimes , président

Daniel Saubois , vice-président

Gwénaëlle Le Friec , chef de greffe

Michel Morin , président de la section commerce

Fabrice Peufly, président de la section encadrement

Michel Robin, vice-président de la section encadrement

Alain Delaunay , président de la section industrie

Nicolas Jacqmin , vice-président de la section industrie

Daniel Saubois , vice-président de la section activités diverses

Armelle Savin , greffier

Doreen Demoko , adjoint administratif

Jean-François de Chanville , président de chambre sociale de la cour d'appel de Versailles

Sophie Gulphe-Berbain, avocat général près la cour d'appel de Versailles

Déplacement du mercredi 4 juillet 2018 (Versailles)

Cour d'appel de Versailles

Bernard Keime-Robert-Houdin , premier président

Estelle Jond-Necand , secrétaire générale de la première présidence

Jean-François de Chanville président de chambre sociale

Philippe Flores , président de chambre sociale

Hélène Prud'homme président de chambre sociale

Olivier Fourmy président de chambre sociale

Luc Leblanc , président de chambre sociale

Eurydice Chabant , directrice de greffe

Anne Morel , directrice de greffe, responsable du service des chambres sociales

Myriam Boudjerra , greffière, en charge de la médiation sociale

Alain Delangle , président du conseil de prud'hommes de Versailles

Catherine Mary , vice-président du conseil de prud'hommes de Versailles

Frédéric Aussedat , président de la section encadrement

Jean-Claude Jaillot, président de la section industrie

Christophe Mackowiak , président du tribunal de grande instance de Versailles

Marie-Françoise Zanchetta , directrice de greffe

Valérie de Larminat , juge départiteur

Christine Blanchard-Masi , bâtonnier de Versailles

David Métin , président de la commission du droit du travail du barreau de Versailles

Pascale Loue-Williaume , conseiller, déléguée régionale de l'Union syndicale des magistrats

Sylvie Borrel , conseiller, déléguée régionale du Syndicat de la magistrature

Catherine Assioma , directrice de greffe, UNSa Services judiciaires

Alain Richard , adjoint administratif, UNSa Services judiciaires

Déplacement du lundi 5 novembre 2018 (Rouen et Louviers)

Cour d'appel de Rouen

Marie-Christine Leprince-Nicolay, première présidente

Frédéric Benet-Chambellan, procureur général

Bruno Poupet , président de chambre

Laurence de Surirey , conseillère

Anne Roger-Minne , conseillère

Anne Denisse , vice-présidente au tribunal de grande instance du Havre, juge départiteur

Catherine Boisard , juge au tribunal de grande instance de Dieppe, juge départiteur

Julien Février , juge au tribunal de grande instance d'Évreux, juge départiteur

Anne-Laure Renault , juge au tribunal de grande instance de Rouen, juge départiteur

Véronique Aguilo , directrice du greffe du conseil de prud'hommes d'Évreux

Sandrine Belhache-Diet , directrice du greffe du conseil de prud'hommes de Rouen

Marie-Noëlle Bernard , directrice du greffe du conseil de prud'hommes de Bernay

Catherine Cheneau , directrice du greffe du tribunal de grande instance d'Évreux

Corinne Dussard , directrice du greffe du conseil de prud'hommes du Havre

Carole Tozzo , directrice du greffe du conseil de prud'hommes de Louviers

Julie Veniat , chef de service au greffe du tribunal de grande instance de Rouen

Pascale Guérard-Berquer , bâtonnier du Havre

Xavier d'Halescourt , avocat au barreau du Havre

Anita Mallet , bâtonnier d'Évreux

Thierry Brulard , avocat au barreau d'Évreux

Linda Mechantel , bâtonnier de Rouen

Marie-Pierre Ogel , bâtonnier de Dieppe

Laure Cobert , avocat au barreau de Dieppe

Mariette Vinas , Union syndicale des magistrats

Guilaine Lefebvre , UNSa Services judiciaires

Sandrine Belhache-Diet , CGT Chancellerie et Services judiciaires

Conseil de prud'hommes de Louviers

Didier Lager , président du conseil de prud'hommes de Rouen

Nathalie Marie , vice-présidente du conseil de prud'hommes de Rouen

Bernard Louart , vice-président du conseil de prud'hommes de Dieppe

Gilles Sapin , vice-président du conseil de prud'hommes d'Évreux

Frédéric Savary , vice-président du conseil de prud'hommes de Bernay

Thierry Philippot , conseiller au conseil de prud'hommes de Louviers

Carole Tozzo , directrice du greffe du conseil de prud'hommes de Louviers

Déplacement du jeudi 22 novembre 2018 (Arras et Douai)

Conseil de prud'hommes d'Arras

Christian Estadieu , président du conseil de prud'hommes

Martine Kunc , directrice de greffe

Claudine Delattre , juge départiteur

Rencontre avec des avocats du barreau d'Arras

Cour d'appel de Douai

Guy Pasquier de Franclieu , premier président de la cour d'appel

Marie-Suzanne Le Quéau , procureure générale près la cour d'appel

Philippe Dupriez , directeur délégué à l'administration interrégionale judiciaire

Rencontre avec des magistrats de la chambre sociale

Rencontre avec des organisations syndicales de magistrats et de fonctionnaires de greffe

Céline Syska , juge départiteur

Conseil de prud'hommes de Douai

Bruno Adamo , président du conseil de prud'hommes

Salvatore Di Prima , vice-présidente du conseil de prud'hommes

Nadine Faidherbe , directrice de greffe

Rencontre avec des avocats du barreau de Douai

Déplacement du vendredi 23 novembre 2018 (Mons, Belgique)

Cour du travail de Mons (Belgique)

Daniel Plas, premier président de la cour du travail

Joëlle Baudart , présidente de chambre à la cour du travail

Xavier Vlieghe , président de chambre à la cour du travail

Jacques Delroisse , conseiller social à la cour du travail

Benoît Delmoitié , greffier en chef de la cour du travail

Christophe Vanderlinden , substitut général près la cour d'appel de Mons

Dominique Moineaux , présidente du tribunal du travail du Hainaut

Philippe Lecocq , président de division au tribunal du travail du Hainaut

Jean-Luc Meunier , juge social au tribunal du travail du Hainaut

Luc Van Kerckhoven , avocat au barreau de Mons

Déplacement du lundi 10 décembre 2018 (Saint-Quentin et Péronne)

Tribunal de grande instance de Saint-Quentin

Olivier Michelet , président

Sabine Munoz , directrice de greffe

Conseil de prud'hommes de Saint-Quentin

Jean-François d'Haussy président

Vincent Lemaire , vice-président

Mireille Fabre , directrice de greffe

Céline Barthou , juge départiteur

Rencontre avec des avocats du barreau de Saint-Quentin :

Jérôme Lavalois , bâtonnier

Dorothée Delvallez

Alexia Delvienne

Aude Gilbert-Carlier

Pierre Lombard

Stéphane Fabing

Nathalie Carpentier

Conseil de prud'hommes de Péronne

Bruno Eliot , président

Mireille Fabre , directrice de greffe

Rencontre avec des conseillers prud'hommes

Jean-Marie Camus , avocat honoraire au barreau d'Amiens

Déplacement des lundi 4 et mardi 5 mars 2019
(Martigues, Digne-les-Bains et Aix-en-Provence)

Conseil de Prud'hommes de Martigues

Claudette Montoya , présidente

Jean-Paul Simon , vice-président

Isabelle Scraibi , directrice de greffe

Rencontre avec des conseillers prud'hommes :

Francis Alba

Mounir Ali Abdou

Nadia Belaïd

Serge Bodrero

Cécile Boniface

Jean-André Bordarampe

Patrick Bouhnik

Dominique Capela

Jean-Marie Casartelli

Mrius Garoiu

Norma Marzio

Franck Millo

Marc Nicaise

Annette Nussac

Jacqueline Peleyrol

Émile Rodriguez

Maryse Roussat

Anne Seneclauze

Faïza Sontag

Marc Terpant

Frédéric Tuech

Conseil de Prud'hommes de Digne-les-Bains

Sylvain Raspail , président

François Labourdette , vice-président

Lise Frison , cheffe de greffe

Gaëlle Martin , juge au tribunal d'instance de Digne-les-Bains, juge départiteur

Tribunal de grande instance de Digne-les-Bains

Jean-Paul Risterucci , président

Cour d'appel d'Aix-en-Provence

Éric Négron , premier président

Robert Gelli , procureur général

Rencontre avec des représentants des conseils de prud'hommes du ressort de la cour d'appel :

Axelle Sagard , présidente du conseil de prud'hommes de Draguignan

Patrick Magne, vice-président du conseil de prud'hommes de Draguignan

Sanina Infantino , cheffe de greffe

Bruno Demarest, président du conseil de prud'hommes de Cannes

Michèle Arthault , vice-présidente du conseil de prud'hommes de Cannes

Nicole Vargas , cheffe de greffe

Bruno Scotti, président du conseil de prud'hommes de Toulon

Marcel Languille, vice - président du conseil de prud'hommes de Toulon

Evelyne Chef d'Hôtel , directrice de greffe

Franck Casado, président du conseil de prud'hommes de Marseille

Odile Tarizzo, vice - présidente du conseil de prud'hommes de Marseille

Max Bonnet , directeur de greffe adjoint

Muriel Ré , présidente du conseil de prud'hommes d'Arles

Alain Fargier , vice-président du conseil de prud'hommes d'Arles

Dominique Klein , présidente du conseil de prud'hommes de Fréjus

Rencontre avec des avocats des barreaux du ressort de la cour d'appel :

Djaouida Kiared, barreau de Marseille

Pascal Antiq, bâtonnier, barreau de Digne-les-Bains

Renaud Diat, barreau de Tarascon

Sébastien Zaragoci, barreau de Nice

Jérémy Vidal, barreau de Toulon

Jean-Pierre Rayne , bâtonnier, barreau d'Aix-en-Provence

Rencontre avec des représentants des chambres sociales de la cour d'appel :

Agnès Michel , présidente de chambre

Jean-Luc Thomas , président de chambre

Catherine Le Lay , présidente de chambre

Isabelle Parneix , directrice des services de greffe judiciaires

Béatrice Melmoux , directrice de greffe adjointe

Bruno Salvaing , directeur de greffe

Rencontre avec des juges départiteurs du ressort de la cour d'appel :

Françoise Gaudin , première vice-présidente au tribunal de grande instance d'Aix-en-Provence

Antoine Leperchey , vice-président au tribunal de grande instance de Draguignan

Conseil de Prud'hommes d'Aix-en-Provence

Gilbert Magnan , président

Muriel Sassi , vice-présidente

Christine Allard , directrice de greffe

Rencontre avec des conseillers prud'hommes

Déplacement du lundi 1er avril 2019 (Bourges)

Conseil de prud'hommes de Bourges

Jean-Paul Vadrot, président du conseil de prud'hommes de Bourges

Reine Aletti , vice-présidente du conseil de prud'hommes de Bourges

Marc Dufond , président du conseil de prud'hommes de Châteauroux

Laurence Barrière, vice-présidente du conseil de prud'hommes de Châteauroux

Olivier Gaultier, directeur du greffe

Elisabeth Grenin, présidente du conseil de prud'hommes de Nevers

Eric Guegueniat , chef du greffe

Dominique de Montalivet , président de la section agriculture du conseil de prud'hommes de Bourges

Didier Martinet vice-président de la section agriculture

Philippe Texier , président de la section commerce

Jean-Michel Damien, vice-président de la section commerce

Xavier Bensac, président de la section encadrement

Yves Martin , vice-président de la section encadrement

Simon Fouassier , président de la section agriculture du conseil de prud'hommes de Châteauroux

Xavier Courtin , président de la section encadrement

Christine Pépin , vice-présidente de la section industrie

Dominique Lamotte , vice-président de la section activités diverses

Laurence Mieszala , greffière principale au conseil de prud'hommes de Bourges

Martine Pouget , greffière principale

Karine Proust , adjointe administrative

Cour d'appel de Bourges

Mauricette Danchaud première présidente

Dominique Le Bas de Bouclans avocat général

Fabienne Pouget , conseillère à la chambre sociale

Stéphane Benmimoune , juge au tribunal d'instance de Nevers, juge départiteur

Anne-France Lusseau-Perrinetti , juge au tribunal d'instance de Bourges, juge départiteur

Florence Pillet , juge au tribunal d'instance de Bourges, juge départiteur

Yannick Gressot , président du tribunal de grande instance de Bourges

Jean-Marc Acolas , directeur de greffe du tribunal de grande instance de Bourges

Stéphanie Jamet , bâtonnier de Bourges

Christel Jousse, bâtonnier de Châteauroux

Déplacement du mardi 18 juin 2019 (Paris)

École nationale de la magistrature

Sophie Parmantier , magistrate, adjointe à la sous-directrice du département des formations professionnelles spécialisées, chef du pôle de formation des conseillers prud'hommes, coordonnatrice de formation

Céline Hildenbrandt , magistrate, coordonnatrice de formation

Myriam Segond , magistrate, coordonnatrice de formation

Corinne Boucher, directrice des services de greffe judiciaires, coordonnatrice de formation

Marie-Bernard Breton, présidente de chambre honoraire à la cour d'appel de Paris, formatrice de conseillers prud'hommes

LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Fédération des particuliers employeurs (FEPEM)

Union des employeurs de l'économie sociale et solidaire (UDES)

Union syndicale Solidaires

CONTRIBUTION DU GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN CITOYEN ET ÉCOLOGISTE

La justice prud'homale a connu de nombreux bouleversements ces dernières années avec la suppression des élections des conseillers prud'homaux, l'instauration du barème des licenciements et la complexification de la procédure de saisine qui ont entrainé une chute du nombre de recours et enfin, en 2018, la fusion des greffes des conseils des prud'hommes avec ceux des tribunaux judiciaires. C'est dans ce contexte qu'un groupe de travail commun à la commission des lois et à la commission des affaires sociales du Sénat ont planché sur la justice prud'homale.

Vers une professionnalisation toujours plus grande
de la justice prud'homale

Les recommandations du groupe de travail sénatorial sur la justice prud'homale s'inscrivent dans la continuité des projets antérieurs, visant le passage d'une justice rendue par des juges non professionnels à une justice rendue par des magistrat.e.s professionnel.le.s.

Ce débat concernant l'échevinage dans les conseils de prud'hommes, est récurrent depuis 30 ans, avec à chaque fois la mise en cause des compétences des conseillers et du système paritaire qui génèreraient un fort taux de départage, un faible taux de conciliation, un taux important d'appel des décisions, avec son corollaire, la taille des juridictions qui traiteraient un faible nombre d'affaires, d'où l'incompétence des conseillers qui y siègent.

La professionnalisation de la justice prud'homale, préconisée par le groupe de travail Sénatorial, qui propose d'expérimenter le renvoi obligatoire devant une formation de jugement comprenant un magistrat professionnel des affaires avec un mixte magistrat.e.s professionnel.le.s et conseillers prud'hommes, porte atteinte au paritarisme de la justice prud'homale rendue par les pairs.

Renforcement du formalisme de la procédure au détriment
de l'oralité et l'accessibilité

La complexification de la procédure de saisine issue de la loi dite « Macron » de 2015, avec l'introduction d'un formulaire de sept pages, a participé au renforcement du formalisme et au remplacement progressif de l'oralité des débats vers une procédure écrite formelle, ce qui a dénaturé la juridiction prud'homale.

La réduction progressive des délais de prescription aux termes desquels le ou la salariée ne peut plus saisir le Conseil de prud'hommes, entraine de plus en plus de renoncements aux recours devant les prud'hommes.

En recommandant d'appliquer plus strictement les règles de la mise en état, c'est-à-dire de l'organisation de l'échange des pièces et des conclusions qui permettent que l'affaire puisse être jugée, le rapport va renforcer le formalisme au détriment de l'accessibilité de la justice prud'homale.

Renforcement des procédures alternatives de règlement des litiges

Les ruptures conventionnelles, créées en 2008, ont détourné les travailleuses et les travailleurs des prud'hommes et notamment réduit le recours à la procédure de conciliation.

La fonction de jugement est jugée « défaillante » par le groupe de travail en raison des délais très longs pour rendre les décisions sans prendre en considération la suppression de 62 conseils de prud'hommes depuis 2008, qui a engendré un éloignement géographique et une réduction des moyens.

Dans ce contexte, la procédure de médiation est présentée comme une solution alors que le Conseil Supérieur de la Prud'homie a déjà eu l'occasion d'exprimer son opposition à son introduction dans la procédure prud'homale, en estimant que cette procédure payante, où le paritarisme y est absent, et où les salarié.e.s licencié.e.s demandeurs en justice et l'employeur sont dans un rapport inégalitaire, est inacceptable.

Poursuite de la trajectoire de fusion des greffes des prud'hommes
et des tribunaux judiciaires

La mutualisation des greffes des conseils de prud'hommes avec les futurs tribunaux judiciaires qui regrouperont les tribunaux de grande instance avec les tribunaux d'instance, prévue par la loi de programmation de la réforme de la justice, n'est pas remise en cause par le groupe de travail.

Les préconisations sont extrêmement timides en la matière, se limitant à exiger « d'assurer l'adéquation entre les missions de la justice prud'homale et les moyens budgétaires qui lui sont alloués », et de « pourvoir l'intégralité des postes de greffes des conseils des prud'hommes ».

Tout en citant les « difficultés du service public de la justice, à commencer par le manque de moyens humains et matériels », aucune proposition n'est faite pour recruter des personnels et augmenter les budgets des Conseils de prud'hommes.

Une justice prud'homale du XXIeme siècle

Plongeant ses racines dans les lois révolutionnaires des 16 et 24 août 1790, les conseils de prud'hommes sont une juridiction paritaire et élective. Cette double caractéristique de parité et de démocratie, pour les salarié.e.s et les employeurs, assure les fondements de cette juridiction.

L'objectif premier de la juridiction prud'homale n'est pas de réparer un préjudice, comme c'est le cas pour la justice civile, mais de tendre à rétablir un équilibre au sein des rapports entre les salarié.e.s et les employeurs.

Si le conseil de prud'hommes est l'une des plus anciennes juridictions, elle est également l'une des plus modernes puisqu'elle a introduit la représentation de juges élus par leurs pairs et a accordé le droit de vote et d'électivité aux femmes dès 1907.

Jusqu'en 2014 et le remplacement du système électif par le système de désignation, le système électif des conseils de prud'hommes était la seule élection nationale au suffrage universel direct sans distinction de sexe ni même de nationalité.

Les ordonnances travail du 22 septembre 2017 ont considérablement affaibli la justice prud'homale en introduisant la barémisation des indemnités en cas de licenciement abusif. La mise en place du barème a retiré la possibilité pour le juge d'apprécier la situation spécifique de chaque cas. Mais surtout a offert la possibilité pour les entreprises de budgéter à l'avance les montants des licenciements abusifs.

Selon nous, l'amélioration de la justice prud'homale passe, en premier lieu, par l'amélioration des moyens humains et matériels de ces juridictions afin de garantir une justice de proximité sur l'ensemble du territoire. La carte judiciaire doit être repensée dans son ensemble en impliquant l'ensemble des acteurs professionnels et syndicaux en partant de l'objectif de l'accès à une justice de proximité.

En deuxième lieu, il est nécessaire de supprimer toutes formes de barèmes (y compris indicatifs), car ils annihilent le caractère dissuasif de la sanction (les employeurs peuvent provisionner le coût d'un licenciement) et ne permettent pas la juste réparation du préjudice subi par les salarié.e.s.

En troisième lieu, il est indispensable de revenir sur les dispositions qui ont complexifié la procédure prud'homale, en supprimant la requête introductive d'instance et l'obligation de représentation par avocat, et en garantissant le principe d'oralité, la gratuité, la simplicité et la proximité de cette justice à tous les niveaux (Conseil de prud'hommes, Cour d'appel et Cour de cassation).

En quatrième lieu, concernant l'assistance des salarié.e.s par les défenseurs syndicaux, ces derniers doivent bénéficier d'un véritable statut et par conséquent supprimer l'obligation de représentation par avocat devant les cours d'appel.

En cinquième lieu, le rétablissement de l'élection des conseillers prud'hommes au suffrage universel direct est une nécessité afin de garantir une réelle légitimité de cette institution (bien plus que le port d'une robe).

En sixième lieu, en matière d'efficacité, une réforme de l'indemnisation des conseillers doit prévoir la suppression de l'indemnisation en fonction de leurs temps d'activités.

Enfin, il faut mettre fin à la rupture conventionnelle des contrats de travail qui met les travailleur.se.s seul.e.s face à leur employeur pour négocier la fin de leur contrat, et donc dans une relation par nature déséquilibrée.

Conclusions

En conclusion, les recommandations du groupe de travail sénatorial, que les sénatrices et sénateurs du groupe CRCE ne peuvent approuver, s'inscrivent dans la continuité des politiques de démantèlement de la justice prud'homale avec une justice faite par des magistrat.e.s professionnel.le.s, respectant un formalisme toujours plus strict, et favorisant la médiation au détriment de la conciliation et du contentieux. Alors que la Cour de Cassation doit examiner le 17 juillet la régularité du plafonnement des dommages-intérêts en cas de licenciement abusif, une première avancée consisterait à reconnaître son caractère inconventionnel avec la Charte sociale européenne et la convention n°158 de l'Organisation internationale du droit (OIT) qui prévoient qu'une juridiction nationale doit être en mesure d'ordonner le versement d'une « réparation appropriée » à un.e salarié.e licencié.e sans motif réel et sérieux.

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* <sup>1</sup> Sans compter six tribunaux du travail outre-mer.

* <sup>2</sup> Le principe est en effet que « les juges statuent en nombre impair » (article L. 121-2 du code de l'organisation judiciaire).

* <sup>3</sup> Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

* <sup>4</sup> Décret n° 2016-660 du 20 mai 2016 relatif à la justice prud'homale et au traitement judiciaire du contentieux du travail.

* <sup>5</sup> Cinq ans pour sauver la justice ! Rapport d'information (n° 495, 2016-2017) de M. Philippe BAS, président-rapporteur, Mme Esther Benbassa, MM. Jacques Bigot, François-Noël Buffet, Mme Cécile Cukierman, MM. Jacques Mézard et François Zocchetto, fait au nom de la commission des lois, déposé le 4 avril 2017. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-495-notice.html

* <sup>6</sup> Le groupe de travail a rencontré des conseillers prud'hommes du ressort des cours d'appel de Paris, Versailles, Bordeaux, Rouen, Douai, Amiens, Aix-en-Provence et Bourges.

* <sup>7</sup> Le groupe de travail a visité les conseils de prud'hommes de Paris, Nanterre, Bordeaux, Poissy, Louviers, Saint-Quentin, Péronne, Arras, Douai, Martigues, Digne-les-Bains, Aix-en-Provence et Bourges. Il a rencontré des représentants des CPH de Versailles, Dieppe, Évreux, Rouen, Bernay, Fréjus, Arles, Marseille, Toulon, Draguignan, Cannes, Châteauroux et Nevers.

* <sup>8</sup> Cette étude de législation comparée est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/lc/lc284/lc284_mono.html#toc50

* <sup>9</sup> Ces 46 propositions sont partagées par les membres du groupe du travail, à l'exception 'de celle portant sur le changement de dénomination des conseils de prud'hommes.

* <sup>10</sup> Ordonnance n° 2016-388 du 31 mars 2016 relative à la désignation des conseillers prud'hommes.

* <sup>11</sup> Décret n° 2016-1359 du 11 octobre 2016 relatif à la désignation des conseillers prud'hommes.

* <sup>12</sup> À l'issue du renouvellement 48% des conseillers prud'hommes étaient des femmes, contre 28,4 % lors de la mandature précédente.

* <sup>13</sup> CE, 24 avril 2019, n° 405793.

* <sup>14</sup> Art. L. 1422-1 du code du travail.

* <sup>15</sup> La réforme de la carte judiciaire menée en 2017 avait entraîné la fermeture de 62 CPH.

* <sup>16</sup> Il existe deux CPH en Guadeloupe, un en Martinique, deux à La Réunion, un en Guyane, et un à Saint-Pierre-et-Miquelon.

* <sup>17</sup> Il existe trois tribunaux du travail en Polynésie française, un en Nouvelle-Calédonie, un à Wallis-et-Futuna et un à Mayotte qui a vocation à devenir un conseil de prud'hommes à horizon 2022.

* <sup>18</sup> Cette compétence étant exclusive et d'ordre public, toute clause d'un contrat de travail qui l'écarterait serait réputée non-écrite.

* <sup>19</sup> Art. L. 1411-1 du code du travail. Un conseil de prud'hommes peut également être saisi par l'autorité administrative à titre consultatif (art. L. 1411-5).

* <sup>20</sup> Art. R. 4162-1 du code du travail.

* <sup>21</sup> Le groupe de travail s'est rendu en Belgique et a visité le tribunal du travail de Mons.

* <sup>22</sup> Alain Lacabarats, L'avenir des juridictions du travail : Vers un tribunal prud'homal du XXI <sup>ème</sup> siècle, Rapport à Madame la Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, juillet 2014.

* <sup>23</sup> Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

* <sup>24</sup> Décret n° 2016-660 du 20 mai 2016 relatif à la justice prud'homale et au traitement judiciaire du contentieux du travail.

* <sup>25</sup> Art. L. 1421-2 du code du travail.

* <sup>26</sup> Art. L. 1442-11 du même code.

* <sup>27</sup> Le premier président et le procureur général de chaque cour d'appel exercent des fonctions d'inspection des juridictions de leur ressort, dont les CPH, afin notamment de s'assurer de la bonne administration des services judiciaires et de l'expédition normale des affaires (art. R. 312-68 du code de l'organisation judiciaire).

* <sup>28</sup> Art. L. 1442-13-1 du code du travail.

* <sup>29</sup> Décret n° 2017-684 du 28 avril 2017 relatif à la formation initiale et continue des conseillers prud'hommes.

* <sup>30</sup> Certains conseillers prud'hommes en fonction avant 2017 ont toutefois pu accéder à ce module en partageant les identifiants de connexion de leurs collègues novices.

* <sup>31</sup> Cours d'appel d'Angers, Montpellier, Pau, et Toulouse.

* <sup>32</sup> Conseils de prud'hommes de Marseille, Martigues, Lyon, Bobigny, Créteil, Meaux, Montmorency et Nanterre.

* <sup>33</sup> Art. L. 1454-1-1 du code du travail.

* <sup>34</sup> En appel, la loi du 6 août 2015 a instauré la représentation obligatoire.

* <sup>35</sup> La liste des personnes habilitées à assister ou représenter le justiciable est fixée à l'article L. 1453-1 A du code du travail. Cet article est issu de la loi de programmation pour la justice qui a notamment inscrit, à droit constant, dans la partie législative du code du travail des dispositions qui figurent par ailleurs à l'article R. 1453-2.

* <sup>36</sup> Dans une décision n° 2017-626 QPC du 7 avril 2017, le Conseil constitutionnel a jugé que « sont assurées aux parties, qu'elles soient représentées par un avocat ou par un défenseur syndical, des garanties équivalentes quant au respect des droits de la défense et de l'équilibre des droits des parties ».

* <sup>37</sup> La création du statut de défenseur syndical est intervenue alors que le nombre de salariés protégés devrait diminuer du fait de la fusion des institutions représentatives du personnel.

* <sup>38</sup> Cette condition s'applique à toute personne autorisée à assister ou représenter une partie devant un CPH (art. L. 1453-2 du code du travail).

* <sup>39</sup> L'encadrement ne s'applique pas lorsque le licenciement est frappé de nullité, par exemple en cas de discrimination ou d'atteinte à une liberté fondamentale.

* <sup>40</sup> Conseil constitutionnel, décision n° 2015-715 DC du 5 août 2015.

* <sup>41</sup> Ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 - art. 2.

* <sup>42</sup> Conseil d'Etat, 7 décembre 2017, n° 415243.

* <sup>43</sup> Conseil constitutionnel, 21 mars 2018, n° 2018-761 DC.

* <sup>44</sup> Dans ses réponses adressées le 13 juin 2019, la DGT identifiait 11 CPH ayant écarté l'application du barème et 6 ayant jugé en sens inverse.

* <sup>45</sup> Art. L. 1232-6 du code du travail.

* <sup>46</sup> Art. L. 1235-2.

* <sup>47</sup> Loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi.

* <sup>48</sup> Le juge prud'homal demeure compétent pour apprécier la régularité de la procédure individuelle, le caractère réel et sérieux du licenciement et l'application des mesures du PSE.

* <sup>49</sup> Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

* <sup>50</sup> Les tribunaux judiciaires seront issus du regroupement de chaque tribunal de grande instance avec les tribunaux d'instance de son ressort, ces derniers sous forme de chambres de proximité pour ceux dont le siège se situe en dehors de la commune du siège du tribunal de grande instance, sans suppression de sites judiciaires.

* <sup>51</sup> Art. L. 123-1 du code de l'organisation judiciaire.

* <sup>52</sup> Loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail.

* <sup>53</sup> Art. R. 1452-2 du code du travail. Dans sa rédaction antérieure au 20 mai 2016, cet article ne mentionnait que les chefs de demande.

* <sup>54</sup> Un certain nombre de postes sont vacants, qu'ils n'aient pas pu être pourvus, faute de candidats, à l'occasion de la désignation initiale ou des désignations complémentaires ou que ces vacances résultent des démissions intervenues, pour diverses raisons, en cours de mandat. À l'issue du dernier renouvellement général, un peu plus de 1 000 sièges étaient vacants.

* <sup>55</sup> Ce ratio n'est qu'indicatif et ne permet pas de déduire le nombre d'affaires traitées par chaque conseiller dans la mesure où quatre conseillers siègent dans chaque formation de jugement.

* <sup>56</sup> Donnée 2017.

* <sup>57</sup> Dans les faits, un petit nombre de conseillers dans chaque CPH exercent effectivement les fonctions de rédacteur, les autres siégeant sans jamais rédiger de jugement. La pratique selon laquelle le jugement était rédigé par le greffier ne semble plus avoir cours aujourd'hui.

* <sup>58</sup> Art. L. 1442-2 du code du travail.

* <sup>59</sup> Cinq ans pour sauver la justice ! Rapport d'information (n° 495, 2016-2017) de M. Philippe BAS, président-rapporteur, Mme Esther BENBASSA, MM. Jacques BIGOT, François-Noël BUFFET, Mme Cécile CUKIERMAN, MM. Jacques MÉZARD et François ZOCCHETTO, fait au nom de la commission des lois, déposé le 4 avril 2017. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-495-notice.html

* <sup>60</sup> Art. L. 1441-1 du code du travail.

* <sup>61</sup> Art. L. 1441-2 du même code.

* <sup>62</sup> Décret n° 2018-813 du 26 septembre 2018 modifiant la répartition des compétences en matière de désignation des conseillers prud'hommes.

* <sup>63</sup> L'article R. 1454-1 du code du travail prévoit simplement la faculté pour une partie de demander au BCO une dispense de présence pour une audience ultérieure du BCO.

* <sup>64</sup> Art. R. 1452-2 du code du travail.

* <sup>65</sup> Art. R. 1452-4 du même code n'ouvrant aujourd'hui qu'une simple faculté.

* <sup>66</sup> Art. R. 1471-1 du code du travail, issu du décret n° 2016-660 du 20 mai 2016 relatif à la justice prud'homale et au traitement judiciaire du contentieux du travail.

* <sup>67</sup> Art. R. 1471-2 du même code, issu du même décret.

* <sup>68</sup> Rapport (n° 11, 2018-2019) de MM. François-Noël Buffet et Yves Détraigne, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et sur le projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions, déposé le 3 octobre 2018. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/l18-011-1/l18-011-1.html

* <sup>69</sup> Proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, adoptée par le Sénat le 24 octobre 2017, texte n° 7 (2017-2018). Le dossier législatif de cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl16-641.html

* <sup>70</sup> En cas de renvoi en départage, les délais de jugement moyens dépassaient 30 mois en 2017.

* <sup>71</sup> Art. 20 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative et décret n° 96-513 du 7 juin 1996 relatif aux assistants de justice.

* <sup>72</sup> Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle. Art. L. 123-4 et R. 123-30 et suivants du code de l'organisation judiciaire.

* <sup>73</sup> Le ministère de la justice a indiqué que les juges départiteurs auprès de certains gros conseils de prud'hommes bénéficiaient du concours de juristes assistants.

* <sup>74</sup> Les conseillers prud'hommes siègent en tenue de ville et portent autour du cou une médaille distinctive.

* <sup>75</sup> Loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature.

* <sup>76</sup> Art. 7-2 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

* <sup>77</sup> Art. L. 722-21 du code de commerce.

* <sup>78</sup> Les conseillers salariés bénéficient d'autorisations d'absence pour exercer leurs fonctions, l'employeur étant remboursé par l'Etat des salaires maintenus.

* <sup>79</sup> Vos rapporteurs soulignent que les fonctions de juge consulaire sont exercées à titre bénévole.

* <sup>80</sup> Seul le président ou un conseiller qu'il désigne peut bénéficier d'une indemnisation ou d'une autorisation d'absence au titre de l'étude préparatoire d'un dossier, à raison de 30 minutes par audience au stade du BCO ou en référé et de 1 heure au stade du bureau de jugement.

* <sup>81</sup> Les dépenses liées à l'indemnisation des conseillers prud'hommes et au remboursement des salaires maintenus représentent environ 16 millions d'euros par an.

* <sup>82</sup> Vos rapporteurs considèrent par ailleurs qu'une partie des 100 millions d'euros par mandature économisés du fait des nouvelles modalités de désignation des conseillers pourraient être mobilisés pour améliorer leur formation.

* <sup>83</sup> Aux termes de l'article D. 1442-1 du code du travail, ces organismes sont notamment des organismes privés à but non lucratif rattachés aux organisations syndicales et patronales agréés par le ministre du travail.

* <sup>84</sup> Arrêté du 11 décembre 1981 relatif au contenu des dossiers de demande d'agrément des stages de formation des conseillers de prud'hommes prévus aux art. D. 514-2 et D. 514-3 du code du travail, ainsi qu'à l'organisation de ces stages.

* <sup>85</sup> En particulier les bases JuriCa et Jurinet, bases de données de jurisprudence des cours d'appel et de la Cour de cassation, tenues par cette dernière.

* <sup>86</sup> Le projet Portalis a trois objectifs : améliorer le service rendu au justiciable en le rendant plus lisible et plus accessible ; moderniser la justice en dématérialisant les procédures judiciaires avec les justiciables et les auxiliaires de justice ; unifier en une seule chaîne applicative informatique au sein des juridictions le traitement de l'ensemble des procédures civiles, aujourd'hui gérées par des outils informatiques hétérogènes. Le calendrier du projet prévoit une mise en oeuvre en six étapes, pour un déploiement complet prévu en 2022.

* <sup>87</sup> Art. R. 1423-31 du code du travail.

* <sup>88</sup> Art. L. 1423-10 du code du travail. Il s'agit d'une mesure d'administration judiciaire, prise par ordonnance du président du conseil de prud'hommes et non susceptible de recours.

* <sup>89</sup> Art. 2 de la loi n° 2014-1528 du 18 décembre 2014 relative à la désignation des conseillers prud'hommes.

* <sup>90</sup> Chaque année, le président de la juridiction répartit les magistrats du siège dans les différents services de la juridiction, avant le début de l'année judiciaire, par une ordonnance dite de roulement, qui constitue une mesure d'administration judiciaire (art. L. 121-3 et R. 121-1 du code de l'organisation judiciaire). Cette ordonnance peut être modifiée en cours d'année, notamment pour « prendre en compte un changement dans la composition de la juridiction ».

* <sup>91</sup> Loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs.

* <sup>92</sup> Relèvent notamment de la section activité diverses les salariés des particuliers employeurs, les sportifs professionnels, les salariés de chaînes de télévision, les salariés d'établissement d'hospitalisation privé à but lucratif ou encore les salariés de la Comédie française ou du diocèse de Paris.

* <sup>93</sup> Art. L. 1454-1-1 du code du travail.