II. RENDRE À L'ÉTAT LES MOYENS D'UN ACCOMPAGNEMENT STRATÉGIQUE DU SECTEUR SIDÉRURGIQUE
Un engagement fort au niveau européen, nécessaire au soutien de la filière sidérurgique, implique un État français volontariste en matière de politique industrielle. Les pouvoirs publics français doivent définir un cap clair, et se doter des moyens suffisants pour accompagner la filière sidérurgique dans sa mutation.
Trop souvent pourtant, l'État est pris à défaut par les difficultés du secteur sidérurgique, et impuissant à agir face à des restructurations coûteuses en emplois et lourdes de conséquences pour les territoires industriels.
A. LE RÔLE DE L'ÉTAT NE DOIT PAS SE LIMITER À LA GESTION DE CRISE
L'État ne peut se contenter d'un rôle de « pompier », organisant le sauvetage in extremis des aciéries implantées sur le territoire, ou bien, dans les cas les plus critiques, constatant la fermeture en série d'usines françaises. Le constat fait par votre rapporteure est pourtant celui d'un État sans outils et peu volontariste.
1. Des moyens humains réduits
D'une part, les moyens humains dédiés par l'État à la sidérurgie, et plus généralement à la politique industrielle, sont désormais très réduits. Tandis que dans les années 1980, l'administration française comptait encore plus de 1 000 personnes consacrées à élaborer des stratégies spécifiques, héritières des « plans acier », comme indiqué par M. Marcel Genet lors de son audition, votre rapporteure déplore la quasi-disparition des compétences sectorielles.
La direction générale des entreprises (DGE), pourtant chargée de l'anticipation et de l'accompagnement des mutations économiques, ainsi que du suivi des secteurs industriels, ne dispose que d'un seul poste dédié aux « matériaux », parmi lesquels l'acier. Les pouvoirs publics doivent impérativement se doter des moyens humains d'assurer un véritable suivi prospectif du secteur, en lien avec les remontées de terrain, dans le cadre d'un dialogue soutenu avec les entreprises. C'est seulement ainsi qu'il sera possible d'améliorer la capacité d'anticipation et la vision stratégique de l'État français.
Le constat d'une dispersion des moyens se retrouve dans les autres administrations : votre rapporteure a constaté la difficulté d'identifier les différents acteurs au sein de la direction générale du Trésor, dont la matrice institutionnelle limite la vision sectorielle. La politique commerciale est par exemple traitée séparément des analyses macroéconomiques ou du financement des entreprises.
Dès lors, il n'est pas étonnant que la capacité de pilotage en matière de politique industrielle soit limitée. L'audition par les membres de la mission du cabinet du ministre de l'économie et des finances a confirmé cet état de fait : bien qu'affirmant qu' « il n'y a pas d'industrie du passé » , 324 ( * ) il semble bien difficile au Gouvernement d'élaborer une véritable vision stratégique du futur de l'industrie sidérurgie.
2. Un financement insuffisant
D'autre part, les outils de financement nécessaires ne sont pas mobilisés.
Comme l'avait noté le Sénat dans l'avis budgétaire de Mme Élisabeth Lamure, Mme Anne-Catherine Loisier et M. Martial Bourquin sur la mission « Économie » du projet de loi de finances pour 2019, le budget de l'État dédié au soutien des entreprises industrielles continue à se réduire : à périmètre constant, les dépenses d'intervention ont baissé de près d'un quart en comparaison avec l'année 2018. Parmi les actions disparues, on trouvait notamment les actions collectives pilotées en centrale, notamment le soutien aux initiatives des filières et à leur structuration. De même, la dotation de 48 millions d'euros à Business France, dédiée à des actions de garantie et de cofinancement des entreprises, a été supprimée dans la dernière loi de finances. Enfin, le soutien budgétaire de l'État aux pôles de compétitivité sera divisé par trois entre 2019 et 2022.
Certes, la pression budgétaire tend à réduire la marge de manoeuvre des pouvoirs publics pour pouvoir financer des priorités de politique industrielle. On l'a vu, celle-ci est aussi contrainte par les règles européennes en matière d'aides d'État. Toutefois, il faut exploiter au maximum les opportunités existantes pour soutenir la transformation de la filière, par exemple les crédits en réserve au titre des Programmes d'investissement d'avenir (PIA), dédiés à financer notamment l'innovation collaborative, l'industrie du futur, les filières industrielles ou encore l'adaptation de la main d'oeuvre. De même, il faut impérativement maintenir le budget consacré à la compensation carbone, comme évoqué ci-avant. La mesure de « suramortissement » fiscal des investissements des PME dans l'Industrie du futur, introduite sur proposition du Sénat dans le projet de loi de finances pour 2019, est également une piste intéressante.
D'autre part, le Fonds d'innovation pour l'industrie, récemment lancé par le Gouvernement, et alimenté par les cessions d'actifs publics, ne pourrait-il pas orienter une partie de ses revenus vers la transformation de l'industrie sidérurgique, stratégique pour l'industrie française dans son ensemble ? 150 millions d'euros seraient ainsi mobilisés envers les « grands défis » : on peut imaginer qu'en bénéficie l'investissement dans les procédés sidérurgiques bas carbone.
|
Proposition n° 23 : Réaliser une cartographie des crédits budgétaires, des fonds publics d'investissement et des outils de financement pouvant être orientés vers l'accompagnement de la transformation de la sidérurgie française. |
3. L'intervention de l'État se recentre de manière croissante sur la gestion des crises et des restructurations
En conséquence de ce manque de moyens humains et budgétaires, l'intervention de l'État se réduit souvent à la seule gestion des restructurations, au lieu d'une posture proactive pour encourager l'adaptation et la compétitivité de l'industrie française.
Deux acteurs sont emblématiques de cet état de fait : le Comité interministériel de restructuration industrielle, et le Délégué interministériel à la restructuration d'entreprises.
|
Le Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) Placé sous l'autorité de la direction générale du Trésor, le CIRI a pour mission d'accompagner les entreprises en difficulté à se restructurer, et à élaborer un plan de transformation efficace. Ne disposant pas de capacité d'auto-saisine, le CIRI agit sur demande des entreprises, de façon confidentielle et dans le cadre d'une procédure amiable. Il est compétent pour les entreprises de plus de 400 salariés, les dossiers de plus petites entreprises étant traités au niveau départemental par les Comités départementaux d'examen des problèmes de financement des entreprises (CODEFI). Son rôle est double : d'une part, il réunit toutes les parties prenantes au dossier - chef d'établissement, financeurs, créanciers - afin d'accélérer les négociations, de l'autre, il représente le créancier public et toutes les administrations publiques. Il peut également conduire des audits ou consentir des prêts du Fonds de développement économique et social (FDES). En 2017, le CIRI est intervenu sur 43 dossiers, avec un taux de succès de 90 %. 325 ( * ) |
a) L'action du Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) est saluée par la plupart des acteurs
Les personnes auditionnées par la mission ont, dans l'ensemble, salué le travail du Comité interministériel de restructuration industrielle. En 2019, ses interventions auraient permis de pérenniser environ 23 000 emplois industriels.
M. Jean Rottner, président de la région Grand Est, a relevé sa disponibilité et un traitement global et équilibré des dossiers, aux côtés des commissaires aux restructurations et à la prévention des difficultés des entreprises (CRP, anciens commissaires au redressement productif). Il a plaidé en faveur d'une plus grande visibilité de ces derniers, encore peu connus des acteurs économiques. La CFE-CGC a également appelé à « renforcer les compétences et les ressources du CIRI et des préfets pour anticiper les problèmes de financement, de sous-investissement et de transmission des sociétés industrielles ». 326 ( * )
Intervenant sur des dossiers au profil médiatique plus discret, avec une compétence technique reconnue et jouant un rôle d'accélérateur des négociations, le CIRI semble remplir sa mission d'accompagnement des restructurations pour améliorer les chances de redressement des entreprises en difficulté.
b) Un Délégué interministériel aux restructurations d'entreprise (DIRE) dont le positionnement n'est pas clairement identifié
En revanche, le rôle du délégué interministériel apparaît moins lisible et plus contesté.
|
Le Délégué interministériel aux restructurations d'entreprises (DIRE) Créé par décret en 2017, le Délégué interministériel aux restructurations d'entreprises (DIRE) « a pour mission d'animer, de coordonner et d'optimiser l'accompagnement par l'État des restructurations d'entreprises, et notamment des entreprises industrielles. ». Il est placé sous la double tutelle du ministre de l'économie et des finances et du ministre du travail. Cet objectif est décliné en trois volets : l'anticipation des difficultés des entreprises à s'adapter à leur environnement et la coordination de mesures d'accompagnement ; la coordination de l'action de l'État via ses différents services, et le suivi de certains dossiers sur demande des ministres ; la facilitation des échanges entre l'État et les autres parties prenantes. À date de rédaction du présent rapport, le DIRE est M. Jean-Pierre Floris. Ses équipes sont composées de trois personnes. |
Tout d'abord, votre rapporteure s'interroge sur la multiplicité d'acteurs intervenant dans les processus de restructuration. Si la présence territoriale est indispensable, par l'intermédiaire des commissaires aux restructurations et à la prévention des difficultés des entreprises (CRP, anciens commissaires au redressement productif), au plus près des entreprises, la coexistence du CIRI et du DIRE au niveau national fait douter de la lisibilité du système et de l'efficacité des ressources publiques.
L'écosystème de la restructuration d'entreprises compte ainsi un grand nombre d'acteurs : la DGE, la DG Trésor, le CIRI, le ministère du Travail, le médiateur des entreprises, sans parler des divers acteurs de l'échelon local tels que les CRP et les services des régions. La montée en puissance des régions, grâce à leur compétence en matière de développement économique, va sans aucun doute interroger l'articulation de l'échelon régional avec les CODEFI, situés au niveau départemental. De l'aveu même du DIRE : « Dans un but de simplification, on pourrait davantage coordonner l'action. [...] Nous arrivons à travailler ensemble aujourd'hui, mais il subsiste une certaine déperdition d'énergie.» 327 ( * )
Un effort de coordination semble toutefois être réalisé, les auditionnés ayant indiqué conduire de multiples réunions et insister sur un partage d'information le plus abouti possible entre les différents acteurs.
D'autre part, aucun critère objectif ne semble présider à la saisine du DIRE sur certains dossiers, et non sur d'autres. Interrogé à ce sujet par votre rapporteure, celui-ci a indiqué : « Pourquoi le ministre s'implique-t-il sur certains dossiers, plutôt que sur d'autres ? Je n'ai pas de réponse, ce sont des raisons essentiellement politiques. » 328 ( * ) Pourtant, il importe de donner à toutes les entreprises en difficulté les mêmes chances , sous peine de sacrifier arbitrairement certaines d'entre elles.
Enfin, votre rapporteure n'estime pas avoir obtenu de réponses satisfaisantes relatives à l'analyse des plans de reprise ou de restructuration. Dans l'intérêt à la fois de l'image des entreprises en difficulté, de l'avenir des salariés, et de la base industrielle française, il est indispensable de s'assurer du sérieux des plans établis. Comment expliquer les échecs successifs des reprises de l'aciérie d'Ascoval, avec, derniers en date, le désistement d'Altifort puis la faillite du repreneur British Steel ?
Il ne faut pas oublier que derrière la plupart de ces reprises, de l'argent public est mobilisé en soutien aux plans de restructuration. La transparence sur l'utilisation des fonds n'est pas encore optimale, alors même que les outils de financement sont, on l'a vu, rares. M. Jean-Pierre Floris a ainsi signalé : « L'essentiel de notre mission se réalise avec peu d'argent public [...] Seuls quelques gros projets consomment beaucoup d'argent public. [...] Je suis favorable à davantage de moyens, mais avec plus de rigueur et de transparence dans leur allocation. » 329 ( * )
Lors de son audition par la mission d'information, M. Xavier Bertrand, président de la région Hauts-de-France, a regretté le positionnement du DIRE vis-à-vis des dossiers traités , estimant qu'il avait, sur un dossier particulier, proposé « une forme de restructuration industrielle ne répondant nullement à notre cahier des charges » , se comportant en « commissaire à la liquidation » , et que son action ne distinguait pas entre les entreprises viables et celles dont le projet n'est pas sain. 330 ( * )
c) Les moyens du Fonds de développement économique et social (FDES) doivent être soutenus
Votre rapporteure note que les intervenants auditionnés dans le cadre de la mission ont unanimement salué la contribution du Fonds de développement économique et social (FDES) au soutien des entreprises en restructuration.
À ce titre, il est incompréhensible que ses moyens soient diminués. En 2014, le Fonds avait été abondé de 300 millions d'euros. Depuis cette date, ses ressources sont en constante diminution. En 2019, elles sont passées de 100 millions d'euros à 50 millions d'euros. Pourtant, le Fonds est largement mobilisé pour soutenir la restructuration des entreprises industrielles françaises. La dotation prévue au titre de l'année 2019 est d'ores et déjà consommée en grande partie, dont 25 millions d'euros consacrés à Ascoval. Le CIRI a estimé que « le FDES est utile » et qu'il « s'agit d'un bon outil » . 331 ( * ) Votre rapporteure souligne d'ailleurs qu'il joue un rôle d'initiateur très important, permettant de rassurer les investisseurs publics et privés et ainsi de lever des fonds supplémentaires à destination des entreprises en difficulté. L'effet de levier du FDES peut ainsi représenter jusqu'à cinq fois la somme mobilisée.
Interrogé au sujet de la réduction des moyens du FDES, le cabinet du ministre de l'économie et des finances a indiqué : « L'objectif est de réserver le FDES aux restructurations créatrices d'emploi. L'enveloppe pour 2019 est effectivement réduite : nous souhaitons qu'il y ait le moins de dossiers possibles. » 332 ( * ) S'il est bien sûr indispensable de s'assurer de la solidité des projets financés, les voeux pieux ne suffisent pas : une réduction des moyens dédiés à la restructuration ne signifie pas que celles-ci cesseront. En conséquence, il paraît indispensable de maintenir les fonds budgétaires dédiés au FDES, pour tout au moins les ramener au niveau de l'année 2018. D'ailleurs, votre rapporteur avait déposé un amendement en ce sens au projet de loi de finances pour 2019 lors de son examen au Sénat. 333 ( * )
|
Proposition n° 24 : Ramener à un niveau suffisant la dotation budgétaire du Fonds de développement économique et social (FDES) pour permettre le soutien ponctuel d'entreprises en restructuration disposant d'un projet solide mais pas des financements privés suffisants. |
À ce titre,
il est important d'associer
au dialogue mené dans le cadre de restructurations tous les partenaires
sociaux. Les représentants des syndicats,
notamment, disposent
souvent de la connaissance du site, des procédés, des produits et
des marchés, et d'une vision de long-terme très utile à
l'élaboration de nouveaux projets industriels.
En somme, en lieu et place d'une vision prospective et d'une stratégie industrielle claire, l'action de l'État est centrée sur la gestion des situations de crise. La capacité d'anticipation, pourtant au coeur d'une transformation industrielle réussie, est largement négligée, bien qu'elle figure parmi les compétences de la DGE et du DIRE. Le constat est celui d'un État impuissant.
4. L'avenir de l'aciérie d'Ascoval : une absence criante de stratégie industrielle
La situation actuelle de l'aciérie d'Ascoval témoigne de ce manque d'anticipation des mutations industrielles qui touchent la filière sidérurgique. Unanimement décrit comme un site à la pointe de la modernité, produisant des aciers spéciaux de haute technologie, disposant d'un personnel de grande compétence et extrêmement investi, l'établissement est pourtant confronté à de fortes incertitudes sur son avenir.
Votre rapporteure déplore l'enchaînement de mauvaises décisions et de déclarations précipitées, qui sont la preuve de l'absence de stratégie industrielle pour le pays et mettent en péril l'avenir d'un site à fort potentiel.
|
Ascoval : de Vallourec à Olympus, la reprise permanente L'aciérie d'Ascoval, implantée sur la commune de Saint-Saulve (Nord), compte actuellement 267 salariés et produit autour de 193 000 tonnes d`acier, pour un chiffre d'affaires de 135 millions d'euros en 2017. Des aciers spéciaux pour les usines de Vallourec En 1975, le groupe français Vallourec, spécialisé sur le segment des tubes d'acier, ouvrait à Saint-Saulve (Nord) une usine d'aciers spéciaux, destinée à alimenter les établissements aval du groupe. Dans le contexte de la crise économique de 2008 et du renversement des marchés pétroliers et gaziers, principaux clients des producteurs de tubes d'acier, le groupe Vallourec est entré en difficulté. En 2014, celui-ci annonce un premier plan social pour l'usine de Saint-Saulve, avant d'annoncer en 2015 son intention de céder l'aciérie. Une première reprise par Asco-Industries Le 1 er janvier 2017, un compromis est trouvé avec Asco-Industries : une holding est formée, dont Asco-Industries détient 60 % et Vallourec 40 %, formant ainsi la société Ascoval. Celle-ci produira les aciers spéciaux nécessaires à la fois aux tuberies de Vallourec et aux laminoirs d'Asco-Industries. La reprise d'Asco-Industries par Schmolz+Bickenbach Toutefois, Asco-Industries connaît également de grandes difficultés. Son aciérie des Dunes de Leffrinckoucke est ainsi fermée en septembre 2017, avec près de 150 emplois perdus, et le carnet de production transféré à Ascoval. En novembre 2017, Asco-Industries et la holding Ascométal sont placées en redressement judiciaire. Le site d'Ascoval est d'abord placé en procédure de sauvegarde pour six mois, puis, le 10 janvier 2018, en redressement judiciaire. Alors que quatre offres de reprises d'Asco-Industries sont déposées, c'est le groupe suisse-allemand Schmolz+Bickenbach (S+B) qui prend finalement le contrôle de la société en janvier 2018. Dans cet accord, qui inclut la reprise de cinq sites d'Asco-Industries, les 60 % du capital d'Ascoval détenus par Asco-Industries ne sont cependant pas rachetés par S+B. Le groupe S+B annonce par ailleurs son intention de fermer à moyen-terme le laminoir du site des Dunes, le train à fil de Fos-sur-Mer, et l'aciérie d'Hagondange. Il accepte toutefois de sauvegarder l'activité du site d'Ascoval durant un an, avec l'accord d'Asco-Industries et de Vallourec, les deux détenteurs du capital. Si aucun repreneur ne se présente au terme de cette année, l'État, S+B et Vallourec s'engagent à apporter près de 12 millions d'euros afin d'accompagner la fermeture du site. Altifort : la reprise avortée Dans le même temps, les offres de reprise d'Ascoval sont examinées par le tribunal de grande instance de Strasbourg. Le groupe français Altifort est candidat pour le rachat du site, mais sollicite des fonds supplémentaires en raison de difficultés de financement. Le projet industriel vise à construire un train à fil, qui permettrait de nouvelles embauches et l'accès à de nouveaux marchés, mais nécessite une période transitoire de 18 mois environ, pendant lesquels l'acier d'Ascoval devrait être vendu à prix non-compétitif à ses clients, dont Vallourec. |
|
En octobre 2018, le groupe Vallourec indique qu'il ne participera pas à la reprise du site d'Ascoval, qu'il détient à 40 %, et qu'il ne financera donc pas le projet d'Altifort. Il estime que les commandes à prix supérieur au marché seraient trop coûteuses pour le groupe, toujours en difficulté. Vallourec avait d'ailleurs annoncé en février 2018 la fermeture de son usine de tubes pour chaudière également implantée à Saint-Saulve, qui emploie plus de 160 salariés. Le Gouvernement français se déclare alors prêt à financer l'offre d'Altifort, qui nécessite près de 152 millions d'euros de financement. Le 19 décembre 2018, le tribunal de grande instance valide finalement l'offre de reprise du groupe, basée sur un apport de 25 millions de l'État, de 12 millions de la Région Hauts-de-France et de 10 millions de Valenciennes métropoles. Le reste du plan de financement relève de financements privés. En février 2019, à peine deux mois plus tard, Altifort annonce que le groupe n'a finalement pas réussi à mobiliser tous les financements nécessaires et se retire de la reprise d'Ascoval. Le tribunal de grande instance accorde au Gouvernement un délai d'un mois pour trouver un nouveau repreneur. Olympus, la reprise de la dernière chance ? Au mois de mai 2019, parmi les quatre nouvelles offres de reprises envisagées, une seule reste en considération : celle proposée par Olympus Steel Ltd., société-mère de British Steel, elle-même détenue par le fonds de retournement Greybull Capital. Le projet de reprise viserait à diriger les aciers d'Ascoval vers l'usine de rails d'Hayange et vers l'usine FN Steel située aux Pays-Bas, toutes deux détenues par British Steel. Le 2 mai, le tribunal de grande instance de Strasbourg valide l'offre de reprise d'Olympus Steel Ltd, pour un montant de 94,5 millions d'euros, dont 25 millions apportés par l'État, 12 millions par la Région Hauts-de-France et 10 millions par Valenciennes métropole. L'aciérie prend le nom de British Steel Saint-Saulve. Cependant, le 22 mai 2019, la justice britannique ordonne la liquidation de British Steel Ltd, qui compte plus de 4 500 employés. Si cette faillite, gérée par la justice britannique, n'a pas d'impact immédiat sur le site d'Ascoval, détenu par la société-mère Olympus et non par British Steel, les incertitudes sont fortes sur les risques que la liquidation de British Steel peut faire peser sur le projet industriel d'Olympus pour British Steel Saint-Saulve. |
a) Mobiliser les moyens techniques et humains pour s'assurer du sérieux des plans de reprise et gagner en réactivité
Dans une procédure de redressement judiciaire, à la main des autorités judiciaires, l'État stratège devrait apporter son expertise et sa vision afin de garantir le sérieux des projets de reprise et d'accompagner leur mise en oeuvre. Lorsque cela est nécessaire, l'État et les collectivités interviennent également en financeurs de dernier recours auprès des financeurs privés.
Si, dans le cas de l'aciérie de Saint-Saulve, les acteurs publics ont su mobiliser les fonds nécessaires à l'établissement de plans de financement, les revirements successifs des offres de reprises témoignent, au mieux, d'erreurs d'analyse stratégique, au pire, d'un manque d'investissement de l'État dans l'examen des offres.
Tout d'abord, les représentants des syndicats rencontrés par les membres de la mission ont indiqué que la recherche d'un repreneur par Vallourec, après l'annonce de la cession, n'avait pas fait l'objet d'un engagement satisfaisant de la société-mère, ni de l'État : « Au fur et à mesure que l'on avançait dans la recherche de repreneurs, on se rendait compte que l'on nous fermait des portes. On nous a menés vers un canard boiteux. » 334 ( * ) Alors même qu'un groupe chinois - concurrent de Vallourec - offrait de reprendre le site de Saint-Saulve avec le laminoir, la vente à Ascométal a néanmoins eu lieu, et ce en dépit des réticences initiales du ministre de l'Économie de l'époque. Le placement en redressement judiciaire d'Ascométal en novembre 2017, moins d'un an après la reprise d'Ascoval, a donné raison à ceux qui émettaient des doutes sur la solidité financière du repreneur.
Ensuite, votre rapporteure s'interroge sur les conditions qui ont conduit à retenir la candidature de Schmolz+Bickenbach (S+B) pour la reprise d'Asco-Industries en janvier 2018. En effet, le groupe anglais Liberty, qui avait déposé une offre, entendait, contrairement à S+B, se porter acquéreur des participations d'Asco-Industries dans Ascoval. Cette offre avait recueilli la préférence des salariés, des dirigeants d'Asco-Industries et d'Ascoval, des administrateurs judiciaires des deux sociétés ainsi que des acteurs locaux, et un accord avec Vallourec avait été trouvé pour que le groupe soutienne financièrement le projet. La décision du tribunal de grande instance de retenir le groupe suisse-allemand, dont le projet industriel paraissait ne pas assurer de manière claire le futur de l'aciérie Ascoval, se laisse difficilement expliquer.
Ensuite, votre rapporteure déplore que les difficultés d'Altifort pour trouver des sources de financement privé n'aient pas été suffisamment prises en compte durant la procédure, et ne soient apparues qu'une fois la décision de reprise validée par le tribunal de grande instance. Pour les employés d'Ascoval, les dirigeants du site et toutes les parties prenantes investies du dossier au niveau local, dont l'engagement a été documenté par Éric GUERET dans son documentaire « Ascoval, la bataille de l'acier » 335 ( * ) , la déception n'en a été que plus grande. Cet échec a accentué l'urgence de la situation, l'aciérie étant réduite à trouver un repreneur sous quelques semaines. L'année écoulée depuis le placement en redressement judiciaire d'Ascoval en janvier 2018 aurait pourtant pu être mise à profit pour mener des analyses plus poussées des perspectives industrielles et des offres de reprise.
Selon M. Jean-Pierre Floris, délégué interministériel aux restructurations d'entreprises (DIRE), le Gouvernement aurait pourtant été alerté sur la solidité du projet d'Altifort : « Nous n'avons trouvé qu'Altifort, et avons analysé son plan. J'ai écrit au ministre de l'économie que je n'avais pas confiance en ce plan, le programme d'investissement étant trop important par rapport aux capacités financières d'Altifort qui apportait très peu de capital d'une origine incertaine. [...] Cela m'avait semblé très fragile. » 336 ( * ) Interrogé sur les raisons de cette erreur d'appréciation de la situation du groupe, le DIRE a indiqué : « Je me permets de critiquer le travail fait en trois jours par le cabinet [externe auquel a recouru le Gouvernement], qui m'a consulté en tout et pour tout vingt minutes, et n'a pas procédé aux entretiens que j'avais recommandés. Ce travail bâclé n'a certes pas coûté cher, mais l'on en a pour son argent. » 337 ( * ) Cet état de fait pointe du doigt le manque de moyens humains disponibles au sein de l'administration pour effectuer un suivi au long-cours des dossiers de reprise ou de restructuration, entraînant le défaut d'anticipation déjà relevé par votre rapporteure. De leur côté, les représentants des salariés ont estimé : « De la même manière que Vallourec a fermé les yeux sur la santé financière d'Ascométal alors qu'ils en avaient été informés, je crois que beaucoup à Bercy ont fermé les yeux sur Altifort en voulant y croire. » 338 ( * )
De même, l'annonce de la liquidation de British Steel ne semble pas avoir été anticipée. Alors que l'on semblait s'approcher de la conclusion du « dossier Ascoval » avec sa reprise par Olympus, les révélations sur la santé financière de Greybull Capital ont de nouveau plongé l'entreprise et ses salariés dans l'incertitude. M. Floris a déclaré à votre rapporteure : « Les seuls éléments financiers dont j'ai eu connaissance concernant British Steel étaient les résultats à fin mars 2018. J'ai fait remarquer que nous faisons habituellement davantage de due diligence. Je n'ai toutefois pas obtenu les résultats ou tendances de mars 2019, ni ceux des entreprises aval utilisatrices d'acier et les prix d'achat, que j'avais pourtant demandés. Mais on voulait faire le deal à tout prix... J'avais fait remarquer au ministre que la rentabilité de British Steel était faible. » 339 ( * ) S'il est vrai que British Steel représentait l'une des seules options encore disponibles pour une reprise du site, Ascoval aurait mérité un examen plus approfondi de la solidité financière de British Steel et de ses sociétés mères, ce qui aurait permis une meilleure anticipation des difficultés ultérieures.
b) L'État a pris conscience tardivement des implications de la stratégie industrielle du groupe Vallourec
Ces erreurs et manques d'anticipation semblent d'autant plus surprenants que les pouvoirs publics ont su, par le passé, intervenir auprès des entreprises du secteur sidérurgique lorsque la situation le demandait.
Au plus fort de la crise sidérurgique de 2015 et 2016, Bpifrance a souscrit à des participations au capital de Vallourec pour plus de 250 millions d'euros, faisant monter la part publique à 15 % environ. M. Philippe Crouzet, président directeur général de Vallourec, a d'ailleurs estimé qu'à cette époque : « L'État actionnaire a joué son rôle. » 340 ( * ) Près de 500 millions d'euros d'aides publiques auraient par ailleurs été versés à la société en dix ans. Face à cette forte implication de l'État à l'égard de Vallourec, le manque de vision stratégique pour l'aciérie de Saint-Saulve, ancien fleuron du groupe, peut étonner.
Dès l'annonce du premier plan social de Vallourec visant le site de Saint-Saulve, en 2014, les représentants syndicaux du site ont alerté les élus locaux sur un progressif désengagement du groupe, risquant d'aboutir à une cession. Ainsi, alors même que la charge de l'aciérie était en baisse, la direction ne semblait pas s'investir dans la recherche de nouveaux clients ou la diversification des débouchés, abandonnant par exemple les marchés de l'industrie mécanique. Les représentants des syndicats, entendus par votre rapporteur, ont également pointé du doigt la mauvaise gestion du site, en particulier un recours exagéré à la sous-traitance et des dépenses inutiles. 341 ( * ) Cette inaction interroge : pourquoi laisser le site en situation de moindre performance et en défaut de commandes, alors qu'une cession serait d'autant plus profitable pour le groupe si l'usine est rentable et attractive ?
Les implantations de Vallourec en Allemagne , et notamment une usine produisant 8 millions de tonnes d'aciers - à mettre au regard des 500 000 tonnes alors produits par le site d'Ascoval - laissaient déjà présager d'une cession de capacités françaises par le groupe. De l'admission même du PDG de Vallourec, entendu par votre mission « Alors que [le dispositif industriel] comprenait initialement un certain nombre de doublons, du fait du rachat par Vallourec de son concurrent historique, la spécialisation s'est faite en tenant compte de l'ADN des deux sociétés : côté allemand, [...] on a gardé la production, tandis que leur finition [...] est réalisée en France. » 342 ( * ) Cet engagement à maximiser la production d'acier en Allemagne, au détriment de l'activité d'Ascoval en France, aurait dû être questionné. D'autre part, la construction d'une grande usine au Brésil a accéléré le désengagement de Vallourec de ses implantations européennes : les représentants des salariés ont ainsi indiqué que « Le Brésil, c'était le bébé de Vallourec. Nous étions le sacrifice. Pour réduire la présence en Europe, on a tout fait pour montrer que ses sites n'étaient pas compétitifs. » . 343 ( * )
Plus récemment, à la suite du redressement judiciaire d'Ascoval en janvier 2018, les représentants syndicaux estiment que « l'État s'est laissé vivre jusqu'en septembre ». 344 ( * ) Alors même que la situation était précaire, puisque le repreneur Schmolz+Bickenbach a dès le départ annoncé qu'il ne s'engageait à maintenir l'activité du site d'Ascoval que durant un an, il semble que l'État ne se soit pas investi dans l'anticipation de la transition. Les syndicats ont même indiqué avoir ressenti un désengagement des services de l'État, et notamment du DIRE, estimant que celui-ci a « fait tout l'inverse de ce qu'il fallait faire » en décourageant les repreneurs potentiels et en considérant la situation d'Ascoval comme « perdue d'avance » . Ce ressenti des salariés et des acteurs locaux témoigne bien de l'échec des services de l'État à accompagner l'aciérie d'Ascoval dans sa mutation, pour mettre sur pied un projet industriel alternatif prometteur. Ce n'est qu'à partir d'octobre 2018 que le Gouvernement semble avoir enfin pris la mesure de la situation.
Le désengagement de l'ancienne société mère du site d'Ascoval et les erreurs d'appréciation des pouvoirs publics relatives à la solidité des projets de reprise ont donc conduit à l'incertitude actuelle sur l'avenir de l'aciérie, en dépit de la mobilisation récente du Ministre Bruno Le Maire et de la Secrétaire d'État Agnès Pannier-Runacher, qui se sont « retroussés les manches ». M. Xavier Bertrand, président du conseil régional des Hauts-de-France, a conclu devant la mission d'information : « L'ensemble des salariés a été balloté par la succession de plusieurs facteurs : le cynisme de Vallourec, l'incompétence d'un certain nombre de dirigeants d'Ascométal, le manque de solidité des dirigeants d'Altifort que les responsables de l'État [...] ont contribué à fragiliser, ainsi que les vicissitudes du Brexit qui ont fragilisé British Steel. » 345 ( * )
c) La priorité : définir une stratégie centrée sur la reconstruction des chaînes de valeur et qui sécurise les débouchés en aval
L'intégration des chaînes de valeur sidérurgiques et métallurgiques en France signifie que chaque décision de reprise ou de fermeture de site emporte des conséquences importantes pour de nombreux autres établissements.
Ainsi, les choix réalisés par Vallourec au cours des années précédentes, notamment la fermeture de l'usine de tubes de Saint-Saulve, témoignaient déjà d'une réorientation des stratégies du groupe, et ont mis en péril les principaux débouchés d'Ascoval. Dès lors, on peut s'étonner du manque d'anticipation par les pouvoirs publics des difficultés auxquelles l'aciérie a par la suite été confrontée. Les syndicats ont conclu : « À aucun moment tout cela n'a été anticipé. On a toujours couru après la solution. » 346 ( * )
L'accompagnement de l'État stratège doit s'inscrire dans une logique prospective d'anticipation des évolutions des chaînes de valeur industrielles. Tout projet de reprise doit se fonder sur des débouchés clairement identifiés et assurés dans le temps. Les investisseurs sont vigilants sur ce point, ayant rapidement noté, selon les termes utilisés par l'un des auditionnés par votre rapporteure : « La principale faiblesse structurelle d'Ascoval est la difficulté à sécuriser ses débouchés. » Comme a également conclu M. Jean-Pierre Floris devant la mission d'information : « J'admets une décision politique : on a estimé qu'il y avait une chance que cela marche et qu'il fallait négocier. Il faudra maintenant s'assurer qu'il y a des débouchés en aval. » 347 ( * ) Il convient d'étudier précisément la manière dont chaque site, avec ses produits et ses clients spécifiques, s'inscrit dans une chaîne de production intégrée. De telles analyses et une telle anticipation passent nécessairement par un renforcement des moyens humains et techniques des pouvoirs publics.
Dans le cas de l'aciérie d'Ascoval, des débouchés existent. Ses aciers spéciaux sont de haute qualité, produits en émettant près de dix fois moins d'émissions de carbone que des aciers élaborés par une filière intégrée. L'usine s'inscrit dans l'économie circulaire et ses produits répondent à des besoins d'entreprises basées en France et en Europe. Dès lors, pour pérenniser le site et ses emplois, il convient d'assurer que les repreneurs entendent bien intégrer l'aciérie dans leurs chaînes de production, et que les débouchés sont suffisants pour permettre un retour à la rentabilité.
Le projet initial de reprise d'Olympus semble répondre à ces critères : en raison du Brexit, la société cherche à sécuriser l'approvisionnement en acier de ses sites européens, y compris si les hauts-fourneaux anglais venaient à être mis à l'arrêt à la suite de la faillite de British Steel, et à disposer ainsi d'une implantation dans la zone euro. L'usine British Steel de production de rail à Hayange a ainsi besoin de 200 000 à 300 000 tonnes d'acier par an, qui pourraient provenir d'Ascoval. Une aciérie de qualité sur le territoire français, qui s'intègrerait dans leur chaîne de valeur, représenterait un atout de compétitivité pour le groupe.
d) L'avenir d'Ascoval reste incertain en l'attente de la conclusion de la procédure judiciaire britannique
L'interrogation porte donc sur le futur des activités continentales de British Steel. Si les sites d'Hayange, en Moselle, et de FN Steel, aux Pays-Bas, sont préservés, l'usine d'Ascoval disposerait de débouchés lui permettant de maintenir sa production. À l'inverse, si ces usines aval réduisaient leurs besoins, l'avenir du carnet de commandes d'Ascoval serait mis en péril. Bien que le ministère de l'Économie et des Finances ait affirmé que : « Le plan d'affaires à la reprise ne dépendait pas des activités britanniques du groupe, ni industriellement, ni pour son plan de financement qui n'est pas remis en cause. La maison mère du groupe British Steel a confirmé sa capacité à mener à bien la reprise d'Ascoval et à apporter les fonds nécessaires dans le calendrier prévu. Nous sommes toujours confiants sur la pertinence de l'intégration de l'aciérie de Saint-Saulve avec les activités européennes de British Steel » 348 ( * ) , il convient de rester extrêmement vigilant sur le déroulement de la procédure de liquidation de British Steel. Selon les représentants syndicaux, Greybull Steel et Olympus entretiendraient chacun le flou sur leurs intentions de déposer tous deux une offre de reprise en propre des deux usines d'Hayange et de FN Steel. À la date de rédaction de ce rapport, la procédure anglaise serait au stade du dépôt de lettres d'intention de potentiels repreneurs.
De même, il faudra s'assurer que les fonds importants résultant de l'effort de financement de l'État, de la Région et de l'intercommunalité (près de 47 millions d'euros) ne soient pas utilisés pour assainir la situation de British Steel plutôt que pour le développement et du site de Saint-Saulve et l'investissement dans son projet industriel. L'État a d'ores et déjà décaissé le 15 mai 2019 près de 15 millions d'euros à la société British Steel Saint-Saulve, sur les 25 millions prévus. Le premier versement devant être décaissé par la Région pour 8 millions d'euros (sur 12 millions prévus) ne l'a pas été, en l'attente de clarifications par British Steel sur les commandes attendues d'ici au 23 août 2019. 349 ( * )
Le 21 juin 2019, le tribunal de grande instance de Strasbourg a souhaité entendre une nouvelle fois Olympus Steel Ltd au sujet des modalités de reprise d'Ascoval à la lumière de la liquidation des activités britanniques de British Steel. Olympus a assuré souhaiter poursuivre son projet de reprise, tout en sollicitant la modification des termes du plan de cession. En parallèle, l'Union des Syndicats des Travailleurs de la Métallurgie du Hainaut et du Cambrésis (USTM-CGT) a annoncé qu'elle déposerait un recours en référé devant le tribunal de Lille, afin d'obtenir les dispositions précises du plan d'affaires d'Olympus. Le prochain point d'étape de la procédure judiciaire devrait se tenir le 19 juillet 2019. De son issue pourrait dépendre l'avenir du site de Saint-Saulve, dont les salariés sont encore en l'attente du verdict, et dont M. Jérôme Duchange, représentant de la Fédération des industries ferroviaires (FIF), a déclaré aux membres de la mission d'information au sujet des besoins ferroviaires : « Si Ascoval disparaît, il n'y a virtuellement plus de fabricant d'aciers spéciaux en France » 350 ( * ) .
Cette stratégie est encore lourde de conséquence. Ainsi, l'entreprise Altifort-SMFI, implantée à Cosne-sur-Loire dans la Nièvre, spécialisée dans la soudure par friction des tubes de forage pour l'industrie pétrolière, risque, à l'heure de la publication du présent rapport, d'être liquidée, mettant ainsi fin à une aventure industrielle de plus de 60 ans à Cosne-sur-Loire, avec un plan social pour 115 salariés. Cet ancien site de Vallourec avait été racheté en juillet 2018.
* 324 Audition du 12 mars 2019 par la mission d'information.
* 325 Rapport d'activité 2017 du Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI).
* 326 Contribution écrite de la CFE-CGC.
* 327 Audition du 4 juin 2019 par la mission d'information.
* 328 Ibid.
* 329 Ibid.
* 330 Audition du 5 juin 2019 par la mission d'information.
* 331 Audition du 4 juin 2019 par la mission d'information.
* 332 Audition du 12 mars 2019 par la mission d'information.
* 333 Amendement n°II-249 rect. bis.
* 334 Déplacement du 15 mars 2019.
* 335 « Ascoval, la bataille de l'acier », documentaire d'Éric Guéret, diffusé sur Public Sénat le 16 mars 2019.
* 336 Audition du 4 juin 2019 par la mission d'information.
* 337 Ibid.
* 338 Déplacement du 15 mars 2019.
* 339 Audition du 4 juin 2019 par la mission d'information.
* 340 Audition du 25 juin 2019 par la mission d'information.
* 341 Déplacement de la Rapporteure dans le Nord le 14 mars 2019.
* 342 Ibid.
* 343 Ibid.
* 344 Ibid.
* 345 Audition du 5 juin 2019 par la mission d'information.
* 346 Déplacement de la Rapporteure dans le Nord le 14 mars 2019.
* 347 Audition du 4 juin 2019.
* 348 Communiqué de presse du ministère de l'Économie et des finances, 22 mai 2019, n° 1230.
* 349 Délibération du 2 juillet 2019 de la région Hauts-de-France.
* 350 Audition du 22 mai 2019 par la mission d'information.