II. DES TEXTES EUROPÉENS PRENANT LARGEMENT EN COMPTE LES POSITIONS DU SÉNAT
1. Rappel sur les propositions de résolution européenne
L' article 88-4 de la Constitution permet au Sénat, comme à l'Assemblée nationale, de voter des résolutions sur les textes européens avant qu'ils ne soient adoptés par les institutions européennes et deviennent des directives, des règlements ou des décisions de l'Union.
À cet effet, le Gouvernement doit soumettre au Sénat tous les projets d'acte de l'Union européenne, dès leur transmission au Conseil. Mais le Sénat peut également, de sa propre initiative, et depuis la révision constitutionnelle de 2008, se saisir de « tout document émanant d'une institution de l'Union » , par exemple un rapport, un livre vert ou un document préparatoire.
La commission des affaires européennes est chargée d'examiner systématiquement les projets d'acte de l'Union soumis au Sénat par le Gouvernement afin de déterminer ceux d'entre eux qui ont un enjeu important et soulèvent d'éventuelle difficultés. Elle peut prendre l'initiative d'une résolution européenne, qui est alors soumise à l'approbation de la commission compétente au fond, ou de la séance plénière du Sénat.
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LA RÉSERVE D'EXAMEN PARLEMENTAIRE Afin de garantir la possibilité de prendre en compte les résolutions des assemblées , des circulaires du Premier ministre ont mis en place une « réserve d'examen parlementaire » . Ce mécanisme assure au Sénat, comme à l'Assemblée nationale, un délai de 8 semaines pour manifester sa volonté de se prononcer sur un projet d'acte législatif européen. Lorsqu'une telle volonté s'est clairement manifestée, le Gouvernement doit éviter de prendre une position définitive au Conseil et, si nécessaire, doit proposer un report du vote du Conseil pour que la résolution puisse être prise en compte. |
À titre d'illustration, sur la période allant du 1 er octobre 2017 au 30 septembre 2018, votre commission des affaires européennes a été saisie de 1 088 textes européens, dont 464 (42,6 %) relèvent d'une procédure de levée automatique de la réserve parlementaire, sauf décision de la commission de les examiner dans un délai de 72 heures, et 624 textes (57,4 %) se situent en dehors de cette procédure (dont 476 textes, soit 43,75 % du total, ont été soit examinés en commission, soit traités en procédure écrite).
Ces différents chiffres sont récapitulés dans le tableau ci-après :
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Textes traités sur la session 2017-2018 |
1088 |
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Procédure 72 h |
Politique étrangère et de sécurité commune |
221 |
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Nominations |
178 |
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Virements |
41 |
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TVA |
13 |
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Fonds européen d'ajustement à la mondialisation |
11 |
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464 |
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Levée tacite hors PESC |
148 |
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Textes examinés en commission/procédure écrite |
476 |
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624 |
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Par une résolution européenne, le Sénat prend position sur un texte à l'intention du Gouvernement , en lui indiquant des objectifs à poursuivre pour la négociation au sein du Conseil.
Mais que fait le Gouvernement des résolutions européennes votées par le Sénat ?
Ce rapport démontre que les résolutions européennes du Sénat ont des conséquences directes sur les négociations qui conduisent à l'élaboration de la législation européenne et donc, du fait de la transposition des directives, sur la législation française.
2. Les suites données aux résolutions européennes du Sénat
Les suites données aux résolutions européennes votées par le Sénat ne sont pas encore nécessairement toutes connues , dès lors que l'état d'avancement des négociations varie d'un dossier à l'autre.
Du reste, les résolutions du Sénat peuvent connaître des suites d'autant plus favorables qu'elles sont mises en avant, voire soutenues par le Gouvernement au cours des négociations au Conseil.
Enfin, les suites données s'apprécient différemment selon le texte de la résolution elle-même qui peut porter sur un sujet plus ou moins circonscrit et sur un projet d'acte de nature législative ou non. Ainsi, certaines résolutions poursuivent un dessein plus général, par exemple lorsqu'il s'agit de se positionner dans un débat public. Il est dès lors logique que l'information sur leur suivi revête une dimension moins opérationnelle.
D'une façon quelque peu schématique, il est possible de classer les résolutions européennes du Sénat en trois catégories quant aux suites qu'elles ont reçues : une prise en compte complète, ou presque complète, une mise en oeuvre partielle et une absence de suites.
a) Le Sénat a été totalement ou très largement suivi dans plus de la moitié des cas
Sur les dix-huit résolutions européennes analysées dans le présent rapport, dix, soit près de 56 % , comme l'année dernière, ont été prises totalement ou très largement en compte au cours des négociations, voire dans le texte européen définitif.
• Les positions défendues par le Sénat dans sa résolution européenne portant sur la révision du règlement comitologie ont été défendues par les autorités françaises.
Dans un non paper du 24 mai 2018, 14 États membres, dont la France, avaient fait part de leurs réserves sur la proposition de la Commission de réviser le règlement (UE) n° 182/2011 du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission, dit règlement « comitologie », en raison des difficultés juridiques et institutionnelles qu'il suscite. Les changements envisagés par la Commission visent à rendre possible la saisine du comité d'appel au niveau ministériel, à permettre de saisir le Conseil pour avis lorsque le comité d'appel n'a pas été en mesure d'adopter une position, à modifier les règles de vote au sein du comité d'appel afin que seules les voix pour ou contre un projet soient prises en compte, en vue de réduire les abstentions, et à rendre publics les votes exprimés par les représentants des États membres au niveau du comité d'appel. Ces 14 États membres avaient réaffirmé leurs doutes sur le caractère proportionné des changements proposés, sur leur efficacité pratique et sur leur bien-fondé, le fonctionnement de la comitologie étant jugé satisfaisant par la Commission elle-même dans son rapport d'évaluation de 2016. Compte tenu de l'absence de soutien du Conseil en faveur de la proposition de la Commission, la Présidence bulgare avait établi un rapport de progrès, à défaut d'une orientation générale, en juin 2018. Les négociations ont peu avancé sous Présidence autrichienne.
Au cours des discussions, les autorités françaises ont largement défendu les positions mises en avant par la résolution sénatoriale.
Alors que cette résolution appelait le législateur européen à une utilisation modérée et conforme aux traités des actes délégués et des actes d'exécution, les autorités françaises ont rappelé leurs fortes réserves quant à la nécessité et l'opportunité de la révision du règlement (UE) n° 182/2011 en raison, notamment, du risque de non-conformité aux traités de trois des quatre modifications défendues par la Commission. En cela, la France, ainsi que l'Espagne, les Pays-Bas et la Pologne, ont approuvé l'avis du service juridique du Conseil de mars 2018, selon lequel les propositions visant à saisir le Conseil pour avis, à réunir le comité d'appel au niveau ministériel et à publier des votes des membres du comité d'appel sont jugées contraires aux traités.
S'agissant de la saisine du Conseil pour avis, le service juridique du Conseil a constaté une violation du principe d'équilibre institutionnel en raison du nouveau rôle consultatif confié au Conseil, dès lors que les actes de l'Union confient à la seule Commission des pouvoirs d'exécution. Cette mesure peut aussi conduire à empiéter sur les compétences des États membres prévues par le TFUE, dès lors que celui-ci confie aux États membres, et non au Conseil, un rôle en matière de mise en oeuvre des pouvoirs d'exécution par la Commission. La deuxième proposition, tenant à la réunion du comité d'appel au niveau ministériel, porte atteinte au principe de coopération loyale, dès lors qu'elle se fonde sur l'idée que les votes exprimés à un niveau technique ne sont pas aussi représentatifs que les votes exprimés au niveau ministériel, et va donc à l'encontre du respect mutuel entre l'Union et les États membres. Aussi le fait d'imposer le niveau de représentation des États membres dans ce comité affecte-t-il les structures politiques des États membres et porte-t-il atteinte au respect des identités nationales des États membres prévu à l'article 4.2 du TUE. Enfin, concernant la publication des votes des membres du comité d'appel, cette modification a été jugée contraire au respect mutuel entre l'Union et les États membres, qui est au coeur du principe de coopération loyale. Cette mesure conduit également à une violation du principe de proportionnalité car l'hypothèse selon laquelle les votes exprimés par les représentants des États membres pourraient être différents s'ils avaient été publiés n'est pas justifiée.
Par ailleurs, sur les deux propositions de règlements de la Commission visant à modifier 170 actes permettant de substituer une procédure prévue par le TFUE à la procédure de règlementation avec contrôle (PRAC), la France est restée vigilante à l'égard des modifications proposées afin que le recours aux actes délégués ne soit pas privilégié par principe. Les 170 textes concernés ont été répartis en 13 chapitres, sur lesquels les négociations se sont déroulées sur les années 2017 et 2018. Sur les 170 textes initialement concernés, 22 ont été retirés définitivement de l'exercice, dont le règlement « cosmétiques » et le règlement concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances, dit règlement REACH. Les autorités françaises ont soutenu une position de prudence à l'égard des actes délégués et ont défendu, en conformité avec les traités, le recours aux actes d'exécution, voire, dans certains cas, le retour à la procédure législative ordinaire pour les modifications les plus sensibles.
Dans sa résolution, le Sénat salue la volonté de la Commission de responsabiliser davantage les États membres et de clarifier leur rôle dans l'adoption des actes d'exécution et souligne que la procédure d'adoption des actes délégués et des actes d'exécution doit respecter les principes de responsabilité politique et de contrôle démocratique. Sur l'objectif de responsabilisation, les autorités françaises ont veillé à encadrer suffisamment le pouvoir de délégation à la Commission. En effet, conformément aux traités, le mandat de la Commission doit être clairement défini tant pour les objectifs, le contenu et le périmètre de la délégation que pour sa durée. Le degré de précision de la délégation est de nature à faciliter son contrôle ultérieur. En revanche, les modifications du règlement comitologie proposées par la Commission ne semblent pas de nature à servir de tels objectifs et soulèvent au contraire des difficultés institutionnelles et juridiques.
Le Sénat estimait que la modification proposée des règles de calcul de la majorité qualifiée apparaîtrait contraire aux traités. Les autorités françaises n'ont pas manifesté leur soutien à la proposition consistant à assimiler l'abstention à la non-participation au vote au sein du comité d'appel. La France, avec d'autres États membres, a en effet estimé que la proposition visant à exclure les abstentions du calcul de voix au sein du comité d'appel était la plus problématique sur le plan juridique : le droit des États membres de s'abstenir doit se rattacher au principe d'égalité entre ces derniers devant les traités, dès lors que l'abstention constitue un choix politique et stratégique et que ce principe d'égalité ne permet pas de sanctionner les États qui s'abstiendraient, en ne tenant pas compte de leur vote. La France a également exprimé des réserves vis-à-vis de cette proposition sur le plan institutionnel car il n'est pas certain qu'il soit légitime de priver les États membres de la possibilité de s'abstenir en assimilant l'abstention à la non-participation au vote.
Enfin, la résolution sénatoriale insistait sur l'indispensable transparence du processus de désignation des experts de la Commission, en association avec le Conseil et le Parlement européen. Pour mémoire, le paragraphe 28 de l'accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » et la convention d'entente qui le complète mentionnent les rapports entre les groupes d'experts de la Commission, d'une part, et le Conseil et le Parlement, d'autre part. Lorsqu'ils le jugent nécessaire, le Parlement européen et le Conseil peuvent chacun envoyer des experts aux réunions des groupes d'experts de la Commission traitant de la préparation des actes délégués. À cette fin, le Parlement européen et le Conseil reçoivent le calendrier des réunions pour les mois suivants et les invitations à toutes les réunions d'experts. Pour autant, la révision du règlement comitologie n'a pas fourni l'occasion, à ce stade, d'aborder le sujet spécifique de la désignation des experts. Un effort de transparence de ces comités est en revanche assuré, les avis formulés par les experts de la Commission étant uniquement consultatifs.
• La résolution européenne du Sénat sur le filtrage des investissements directs étrangers (IDE) dans l'Union européenne a été largement suivie.
Même si l'Union européenne souhaite maintenir un environnement ouvert aux investissements étrangers, il n'en demeure pas moins que ceux-ci peuvent être soumis à des procédures de filtrage lorsqu'ils sont susceptibles de menacer l'ordre public ou la sécurité. Plusieurs États membres, dont la France, ont institué des dispositifs nationaux de contrôle des IDE. La Commission avait relevé, en mai 2017, l'expression de préoccupations tenant au rachat, pour des raisons stratégiques, par des investisseurs étrangers, en particulier des entreprises publiques, d'entreprises européennes dotées de technologies clefs, et avait fait part de son intention d'analyser plus attentivement les IDE dans un souci de maîtrise de la mondialisation, avec le concours actif de la France, de l'Allemagne et de l'Italie qui avaient sollicité une initiative en ce sens. Dans son discours sur l'état de l'Union du 13 septembre 2017, le Président Juncker avait annoncé une proposition de règlement visant à assurer, au niveau de l'Union, un suivi dans les secteurs stratégiques et sensibles.
Les débats sur ce sujet ont certes été difficiles, mais le Conseil est parvenu à une position de compromis sur le projet de règlement en juin 2018, et un accord politique a été obtenu avec le Parlement européen, dont le rapporteur est notre collègue Franck Proust, le 20 novembre 2018. Le texte devrait être définitivement adopté dans le courant du premier trimestre 2019, pour une mise en oeuvre qui devrait débuter 18 mois après son entrée en vigueur. Au cours de son audition devant votre commission des affaires européennes, Mme Nathalie Loiseau a précisé que « le règlement devrait être mis en oeuvre avant la fin de l'année 2020 » et estimé que « cette adoption est tout de même le signe de la prise de conscience collective du défi que représente la défense des secteurs sensibles et stratégiques. [...] L'adoption du règlement constituerait un signal politique fort en faveur d'une Europe qui protège les secteurs sensibles et stratégiques de son économie, dans un contexte international où cette problématique revêt une sensibilité particulière ».
Les positions françaises ont été largement prises en compte dans le texte définitif qui reflète l'essentiel de la résolution du Sénat. C'est le cas en particulier :
- de la reconnaissance, au niveau de l'Union européenne, de l'importance des dispositifs de contrôle des IDE : sans être obligés de mettre en place un tel contrôle, les États membres sont habilités par le règlement à adopter, maintenir ou modifier un mécanisme national de filtrage des IDE pour des motifs d'ordre public et de sécurité, à l'image de la procédure relative aux investissements étrangers en France prévue par le code monétaire et financier ;
- de la définition d'un standard européen pour les législations nationales sur le contrôle des IDE : le règlement précise les conditions générales (non-discrimination, voies de recours, etc.) devant être respectées par les États membres - une dizaine actuellement - qui possèdent ou adoptent un mécanisme de filtrage. Il contient également une liste indicative et non contraignante de facteurs pouvant être pris en compte dans ces mécanismes pour évaluer l'impact des IDE sur l'ordre public et la sécurité et de secteurs susceptibles de soulever de tels enjeux (accès à des informations sensibles, à des infrastructures ou technologies critiques dans le domaine de la défense, de l'aérospatial, de l'énergie, de l'intelligence artificielle, etc.) ;
- du principe d'une coopération entre les États membres et la Commission pour protéger l'Union contre les IDE susceptibles de menacer l'ordre public et la sécurité : le règlement instaure un mécanisme de coopération et d'échange d'informations qui permettra à l'État membre d'accueil d'un IDE, que celui-ci fasse ou non l'objet d'une procédure de filtrage, de recevoir des commentaires d'autres États membres ou un avis de la Commission. Même s'ils ne sont pas contraignants, ces commentaires et avis contribueront à l'analyse des risques effectuée par l'État membre d'accueil de l'IDE pour décider, conformément à sa législation nationale, des suites à y donner ;
- d'une surveillance spécifique des IDE pouvant affecter des projets et programmes européens : le règlement confère à la Commission un pouvoir consultatif renforcé sur les opérations d'investissement pouvant impacter des programmes d'intérêt européen tels que Galileo, Copernicus, Horizon 2020, les projets européens de défense ou les réseaux européens de transport, d'énergie ou de télécommunications. Les avis émis dans ce cas de figure par la Commission ne lieront pas les États membres qui auront toujours le dernier mot, mais qui devront justifier leur décision de ne pas les suivre ;
- d'une meilleure coordination des politiques de contrôle des IDE au sein de l'Union européenne et avec les pays tiers : la Commission devra remettre au Parlement européen un rapport annuel, qui sera rendu public, contenant des informations générales, à l'exclusion de toute information concernant des dossiers spécifiques, sur les flux d'investissements au sein de l'Union européenne et sur la mise en oeuvre du règlement. Elle pourra également être auditionnée par le Parlement européen sur les enjeux systémiques liés au contrôle des IDE par les États membres, dont ceux-ci discuteront par ailleurs dans le cadre d'un groupe d'experts établi par la Commission en 2017 et dont le règlement consacre le mandat. La Commission et les États membres pourront en outre, dans le cadre ou en dehors de ce groupe d'experts, coopérer avec des pays tiers pour un meilleur échange d'expériences ou de bonnes pratiques ;
- d'un juste équilibre entre la protection de la sécurité et de l'ordre public et l'ouverture de l'Union européenne et des États membres aux IDE : le règlement ne remet pas en cause l'ouverture de l'Union et des États membres aux IDE et comprend des dispositions spécifiques pour que le mécanisme de coopération soit actionné dans des délais raisonnables et que les données et informations confidentielles, y compris commerciales ou personnelles, soient dûment protégées. Pour plus de sécurité juridique, le mécanisme de coopération ne pourra pas, en outre, être mis en oeuvre pour des investissements réalisés avant l'entrée en vigueur du règlement ou au-delà d'un délai de 15 mois après leur réalisation.
• Même si ce dossier n'en est qu'à ses débuts, la position du Sénat, formalisée, à l'issue d'un débat en séance publique, par une résolution européenne, sur les directives de négociation en vue d'accords de libre-échange avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande a pour l'instant obtenu des suites tout à fait positives.
Le Conseil Affaires étrangères a adopté les directives de négociation pour les accords de libre-échange avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande, le 22 mai 2018. Ces mandats ont été publiés de manière à améliorer la transparence en direction des parlements nationaux. Le lancement des négociations a eu lieu fin juin 2018 à l'occasion de la visite de la commissaire au commerce, Mme Cecilia Malmström, dans les deux pays concernés. Les derniers cycles de négociation se sont déroulés du 8 au 12 octobre 2018 avec la Nouvelle-Zélande, et du 19 au 23 novembre avec l'Australie. Ceux-ci n'ont pas encore donné lieu à des échanges d'offres.
Le mandat donné par le Conseil à la Commission a satisfait les intérêts français dans différents secteurs. Aussi la France a-t-elle exprimé son soutien aux négociations avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande et approuvé les directives de négociation et leur publication.
Toutefois, comme l'a indiqué Mme Nathalie Loiseau lors de son audition devant votre commission des affaires européennes, « nous en sommes au début des négociations. [...] Les discussions avec la Nouvelle-Zélande en sont restées à la définition du périmètre, mais la Commission entend avancer rapidement sur le chapitre relatif aux marchés publics, avec des échanges d'offres avant le quatrième cycle, au mois de mai. Avec l'Australie, le dernier cycle de négociations a permis de présenter le dispositif australien en matière de marchés publics et de discuter de l'architecture du chapitre ».
Dans les négociations, les autorités françaises soutiennent plusieurs positions importantes pour notre économie :
- il convient d'inclure des dispositions ambitieuses en matière de développement durable, conformément à ce qui est prévu dans les mandats de négociation : référence explicite à l'Accord de Paris et aux initiatives multilatérales dans le cadre de l'Organisation maritime internationale (OMI) visant la réduction des émissions de gaz à effet de serre des transports internationaux maritimes, rappel du droit à réguler en matière sociale et environnementale en encourageant de hauts niveaux de protection, engagement des parties à fournir des efforts continus et soutenus en vue de ratifier et mettre en oeuvre de manière effective les conventions fondamentales de l'OIT, en particulier les conventions n° 138 (âge minimal d'admission à l'emploi) et n° 87 (liberté syndicale et protection du droit syndical), référence au principe de précaution, etc. En outre, il est important que les deux accords incluent des éléments ambitieux relatifs au développement durable de manière transversale, dans les autres chapitres pertinents de l'accord, pour être sur un pied d'égalité avec ces deux partenaires qui partagent nos standards et nos ambitions en la matière. La France maintient sa demande de mise en oeuvre contraignante des dispositions sur le développement durable en soumettant ce chapitre au mécanisme de règlement des différends État-État de l'accord, ainsi que l'inclusion de l'accord de Paris comme clause essentielle au même titre que les clauses relatives aux droits de l'Homme et de non-prolifération, ce qui permettra de démontrer que nous négocions avec des partenaires qui sont également engagés dans la lutte contre le changement climatique ;
- sur les produits agricoles, la France est particulièrement vigilante sur la prise en compte de nos sensibilités agricoles, notamment pour les filières d'élevage (filières bovine et ovine) et laitières, mais aussi pour l'éthanol, le sucre et les produits des régions ultrapériphériques (clause de sauvegarde). La France demande systématiquement à la Commission que les contingents éventuellement octroyés s'inscrivent dans les limites d'une enveloppe globale économiquement soutenable pour les secteurs vulnérables et encadrés par des conditionnalités (modes de production, droits intra-contingentaires, mécanismes de sauvegarde). Ces demandes ont été reprises en partie dans le mandat de négociation avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande, qui précise que les concessions doivent être calibrées « en fonction des résultats obtenus dans les autres accords commerciaux ». La France demande que soit adoptée, pour les produits sensibles, une approche s'appuyant sur le cumul des concessions comparé à la capacité d'absorption du marché intérieur. Il sera également nécessaire de prévoir une sauvegarde dans le cadre de l'accord. La vigilance s'impose aussi sur la prise en compte de l'impact de l'accord sur les pays et territoires d'outre-mer (cobalt, pêche), sur les règles d'origine (règles spécifiques par produit notamment), compte tenu des accords de libre-échange qui lient l'Australie à certains marchés asiatiques, et, enfin, sur l'offre européenne en matière de services qui serait faite en liste négative. Mme Nathalie Loiseau a affirmé : « Nous n'accepterons pas que ces négociations commerciales conduisent à déstabiliser l'équilibre économique de ces filières fragiles. Le montant des concessions qui pourront être faites à l'Australie et à la Nouvelle-Zélande dépendra directement des engagements cumulés, au niveau de l'OMC, avec le Canada et, le cas échéant, avec le Mercosur. C'est une avancée importante à laquelle nous tenions. Il a fallu beaucoup d'énergie pour convaincre la Commission. Cela confirme la volonté française de définir une enveloppe globale des concessions agricoles pouvant être accordées dans l'ensemble des négociations en cours » ;
- sur nos intérêts offensifs, ces accords devraient permettre la levée des barrières non tarifaires (BNT) et des pics tarifaires, l'accès aux marchés publics aux niveaux fédéral et subfédéral et aux marchés de services, une meilleure protection de la propriété intellectuelle et une protection ambitieuse et effective des indications géographiques agroalimentaires et spiritueux, même s'il faut s'attendre à un clivage important sur ce dernier volet, l'Australie s'opposant à la protection des indications géographiques agroalimentaires dans toutes les enceintes de négociation. Une levée durable des BNT, notamment sanitaires, nécessitera en particulier que les chapitres relatifs aux obstacles techniques au commerce, sanitaires et phytosanitaires, de l'accord soient soumis au mécanisme de règlement des différends de l'accord ;
- sur le numérique, la proposition de texte présentée par la Commission aux parties australienne et néo-zélandaise respecte les intérêts français car elle inscrit, au sein d'un premier article, l'engagement des Parties à ne pas prendre de mesure protectionniste visant à entraver la circulation des données, tout en préservant entièrement, au moyen d'un second article, le droit des États à réguler, notamment pour protéger les données personnelles des citoyens ;
- sur l'investissement, la France regrette que des négociations relatives à la protection des investissements n'aient pas été proposées en parallèle des négociations commerciales engagées avec ces deux pays. La France en a fait la demande à plusieurs reprises au Conseil en faisant valoir qu'il était dans l'intérêt de l'Union européenne, dans l'attente d'une cour multilatérale permanente dédiée aux litiges d'investissement, de négocier avec d'autres partenaires un système juridictionnel des investissements auquel adhèrent aujourd'hui le Canada, Singapour et le Vietnam ;
- enfin, d'un point de vue plus général, le rapprochement avec ces partenaires importants qui partagent la vision française du commerce international devra aussi être l'occasion de renforcer la coopération sur les enjeux multilatéraux, en particulier en vue de la modernisation de l'OMC.
Votre commission des affaires européennes continuera à suivre de près ce dossier sensible qui n'en est qu'à ses débuts. Il était important, en tout état de cause, qu'un débat soit engagé sur la plus grande transparence des mandats de négociation donnés à la Commission, c'est-à-dire d'influencer dès le départ l'orientation générale des négociations commerciales avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande.
• La position exprimée par le Sénat dans sa résolution européenne sur l'accord de libre-échange entre l'Union européenne et le Mercosur est prise en compte, même s'il est sans doute trop tôt pour porter une appréciation définitive alors que les négociations se poursuivent, dans la mesure où, précisément, les préoccupations exprimées sont défendues par les autorités françaises.
L'Union européenne et le Mercosur - rappelons que la première est le deuxième partenaire commercial du Mercosur, qui représente 260 millions de consommateurs, avec 20 % du commerce total de celui-ci en 2017, tandis que le second représente 2,3 % du commerce de l'Union européenne - négocient depuis septembre 1999 un accord d'association comprenant un volet de libre-échange. Son objectif est de faciliter et de renforcer mutuellement les échanges commerciaux, tout en encourageant le renforcement réglementaire, notamment par la promotion des normes européennes. Les négociations se sont interrompues en 2004 après le deuxième échange d'offres tarifaires, en raison d'un désaccord sur le niveau d'ambition en matière agricole.
Une impulsion politique nouvelle a été donnée en juin 2015, lors du Sommet entre l'Union européenne et la Communauté des États Latino-Américains et Caribéens (CELAC), avec un engagement sur un échange d'offres, finalement intervenu le 11 mai 2016, marqué par les difficultés du Mercosur à s'accorder sur une offre commune. À l'issue des cycles de négociation avec le Mercosur en septembre et novembre 2018, des désaccords importants persistent entre les parties. Le 20 septembre, l'Union européenne a transmis une lettre au Mercosur, lui demandant d'améliorer son offre sur quatre points principaux : automobile et pièces détachées, services maritimes, indications géographiques et produits laitiers. Le courrier des ministres des affaires étrangères du Mercosur, transmis en octobre 2018, s'il annonce quelques concessions sur les enjeux liés à l'automobile, ne répond pas aux autres demandes et dégrade les offres antérieures sur plusieurs volets (introduction d'un contingent pour les vins, règles d'origine moins strictes pour les machines-outils) et reste flou sur les « flexibilités » auxquelles le Mercosur s'est dit prêt, tout en introduisant de nouvelles conditionnalités agricoles (réduction de l'ambition de l'Union européenne sur les produits laitiers, augmentation de l'offre européenne sur divers produits sensibles tels que la viande bovine, le sucre, le riz, le maïs, le porc, l'éthanol et les volailles). Le 36 e cycle de négociation, du 10 au 13 décembre 2018, à Montevideo, n'a pas davantage permis de finaliser la négociation.
Si la France est, sur le principe, favorable aux négociations avec le Mercosur, elle considère toutefois à ce stade que les résultats obtenus sont insuffisants, tant eu égard à ses intérêts offensifs (sur le tarifaire et le non-tarifaire pour de nombreux secteurs industriels et agro-alimentaires comme la pharmacie, les cosmétiques, les produits laitiers, mais également sur les indications géographiques, les règles sanitaires et phytosanitaires ou les règles d'origine), qu'à ses intérêts défensifs (enjeux de développement durable, questions réglementaires et garanties sanitaires toujours attendues du Brésil). C'est pourquoi notre pays considère que l'Union européenne ne saurait s'engager dans ces conditions car le risque serait trop grand de conclure un mauvais accord. Le Président de la République a d'ailleurs rappelé, en marge du sommet du G 20 de Buenos Aires, en décembre 2018, qu'il n'était pas favorable à la signature d'accords commerciaux larges avec des puissances qui ne respectent pas l'accord de Paris et a souligné son souhait de signer des accords équilibrés.
Dès lors, les autorités françaises ont appelé la Commission à ne pas se précipiter, afin que l'accord, s'il est conclu, serve nos intérêts offensifs et tienne compte de nos intérêts défensifs. Elles considèrent nécessaire que les intérêts offensifs européens soient mieux pris en compte par le Mercosur, tout en respectant pleinement nos sensibilités, notamment agricoles.
Pour ce qui concerne les produits agricoles sensibles (boeuf, volaille, éthanol, sucre, maïs doux et produits des régions ultrapériphériques), les autorités françaises ont exprimé des lignes rouges très claires sur le niveau maximal des contingents, qui doivent s'inscrire dans les limites d'une enveloppe globale économiquement soutenable pour ces filières et être encadrés par des conditionnalités (modes de production, droits intra-contingentaires, mécanismes de sauvegarde). La France a également fortement insisté sur la nécessité d'obtenir des garanties robustes sur la mise en conformité des systèmes sanitaires de contrôles du Brésil, à la suite notamment de l'audit conduit par la Commission en janvier 2018. Enfin, le Gouvernement a fait de la protection des indications géographiques un objectif essentiel des négociations, désormais retenu comme tel par la Commission. Ces demandes françaises sur le volet agricole se doublent d'une ligne ferme sur le chapitre relatif au commerce et au développement durable, notamment l'accord de Paris, dans un objectif de défense tant du développement durable que de l'égalité des conditions de concurrence.
Au total, si les négociations n'ont pas encore abouti, c'est que les exigences élevées mises en avant par le Sénat sont prises en considération.
• La résolution européenne sur la cybersécurité en Europe a, elle aussi, été très largement suivie.
Le paquet « cybersécurité » présenté par la Commission en septembre 2017 comporte en particulier une proposition de règlement incluant deux sujets de nature distincte : d'une part, un nouveau mandat pour l'Agence européenne de sécurité des réseaux et de l'information (ENISA), qui serait rebaptisée « agence européenne de cybersécurité », et dont le mandat actuel arrive à échéance en 2020 ; d'autre part, la création d'un cadre européen de certification de sécurité visant à l'élaboration de schémas de certification, pour des produits ou services numériques, précisant les rôles et responsabilités respectives des États membres et de l'Union européenne et la portée de la certification, grâce à des niveaux de sécurité.
Une orientation générale sur ce texte a été obtenue au Conseil Télécom de juin 2018, puis un accord politique le 10 décembre dernier à la suite de plusieurs trilogues à l'automne 2018.
Mme Nathalie Loiseau a rappelé que les initiatives récentes de la Commission en la matière répondent à deux des priorités françaises : le renforcement de la cyber-résilience de l'espace européen et la promotion d'une politique industrielle européenne en matière de cybersécurité.
Les positions exprimées dans la résolution ont été largement prises en compte.
Pour ce qui concerne le mandat de l'ENISA, les négociations ont permis d'aboutir à un texte qui :
- inscrit l'agence comme un point de référence en matière de cybersécurité pour les institutions de l'Union européenne, renforçant ainsi la cohérence du panorama cyber européen ;
- concentre les activités de l'ENISA sur ses missions principales, à savoir le développement et la mise en oeuvre des politiques européennes, l'expertise, la construction capacitaire, le soutien à la coopération opérationnelle et la sensibilisation. Le texte confirme ainsi le rôle d'agence d'appui de l'ENISA et distingue clairement ses missions de celles des agences nationales. Le changement de nom de l'agence montre qu'elle sera chargée de soutenir l'activité des États membres, et non d'être leur homologue : elle devra soutenir la coopération opérationnelle, sans duplication des compétences ;
- acte la formalisation du réseau des officiers de liaison nationaux afin d'optimiser les ressources investies par les États membres dans l'agence et de renforcer l'apport des expertises nationales aux travaux de l'agence afin de produire une véritable valeur ajoutée européenne. L'agence devra assimiler les expertises nationales et non développer une expertise parallèle. Le réseau d'officiers de liaison nationaux permettra de donner à la future agence une vision précise de l'implication volontaire de chaque agence nationale dans la mise en oeuvre du programme de travail.
Le texte promeut ainsi la conception française de l'agence de cybersécurité et permet l'émergence d'un modèle européen, en lien avec les dispositions de la directive sur la sécurité des réseaux et des systèmes d'information, dite directive NIS, grâce à la diffusion des meilleures pratiques et de la stratégie française de cybersécurité.
« Le risque d'un nivellement par le bas du niveau de cybersécurité dans l'Union européenne a été évité », a ainsi justement relevé la ministre au cours de son audition.
Pour ce qui concerne le cadre européen de certification de cybersécurité, le texte prévoit l'adoption de schémas de certification associant pleinement les États membres lors des différentes phases (rédaction du programme de travail, rédaction du schéma, opinion des autorités nationales sur le schéma candidat et comitologie).
Les autorités françaises se sont efforcées de garantir un niveau d'assurance élevé, qui est le coeur de l'expertise de l'ANSSI, dont les prérogatives de contrôle en matière de certification ont été respectées. Elles ont également obtenu d'inscrire dans le texte l'objectif d'augmenter le niveau de cybersécurité au sein du marché unique numérique. Le rôle des États membres dans la gouvernance du cadre a été renforcé, notamment par une consultation systématique des États dans la phase de rédaction des schémas de certification, ce qui permet de prendre en compte l'expertise et l'expérience de certains États membres ayant déjà développé leurs compétences en matière de certification de cybersécurité. La France a également obtenu que les fonctions d'évaluateurs et de certificateurs soient dissociées au niveau d'assurance élevé afin de garantir une impartialité maximale.
Par ailleurs, les autorités françaises ont obtenu que les États membres puissent proposer directement à l'ENISA la création d'un schéma ne figurant pas au programme de travail. Elles se sont également attachées à faire valoir la nécessité de renforcer les synergies entre les différents programmes européens soutenant, d'une part, la recherche et le développement, et, d'autre part, l'industrie européenne. À ce titre, elles ont soutenu le partenariat public-privé sur la cybersécurité et participent activement aux discussions qui viennent de s'ouvrir au Conseil sur une proposition visant à créer un centre cyber de compétences industrielles, technologiques et de recherche en matière de cybersécurité et d'un réseau de centres nationaux de coordination. Cette initiative va dans le sens d'une autonomie stratégique européenne dans le domaine numérique. Elle vise également à compléter les efforts des États membres en matière d'éducation afin d'améliorer les compétences en cybersécurité (par exemple, en élaborant des programmes de formation en cybersécurité dans les systèmes éducatifs civils et militaires) afin de contribuer au développement de personnels qualifiés dans le domaine de la cybersécurité au niveau de l'Union, un atout majeur pour les entreprises de cybersécurité ainsi que pour d'autres secteurs concernés. Sur ce volet, Mme Nathalie Loiseau a indiqué : « Nous nous sommes engagés en faveur d'un meilleur ciblage des bénéficiaires des actions financées par le centre, par exemple au travers d'une définition claire de l'industrie de l'Union européenne. Enfin, nous sommes attentifs à ce que les intérêts de tous soient équitablement représentés dans la gouvernance du centre. [...] le développement d'une filière de formation d'élite dans la cybersécurité afin de pallier le manque de personnes qualifiées en la matière est nécessaire. Dans cette perspective, le règlement vise également à compléter les efforts des États membres en matière d'éducation ». Elle a par ailleurs ajouté que, « sur le plan extérieur, l'Union et ses États membres doivent continuer de renforcer leur poids dans les rapports de force internationaux liés aux enjeux cyber ».
• Le Sénat a très largement obtenu satisfaction sur sa résolution européenne portant sur le détachement des travailleurs , sujet sensible sur lequel il avait déjà pris position à plusieurs reprises au cours des années précédentes.
La réforme proposée par la Commission comportait quatre axes principaux :
- la révision de la directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services. Il s'agit : de reconnaître le principe « à travail égal, rémunération égale, sur un même lieu de travail » ; d'appliquer des conventions collectives du pays d'accueil aux travailleurs détachés qui pourront ainsi bénéficier des mêmes primes ou encore des mêmes remboursements que les ressortissants nationaux ; de limiter à deux ans la durée du détachement ;
- celle du règlement (CE) n° 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale et du règlement (CE) n° 987/2009 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 883/2004 ;
- l'établissement d'une Autorité européenne du travail, dont l'objectif est de favoriser la compréhension et l'application harmonisées des règles européennes encadrant la mobilité des travailleurs. L'Autorité soutiendra ainsi les États membres en matière de mobilité transfrontière de la main-d'oeuvre, y compris les règles sur la libre circulation et le détachement des travailleurs, et de coordination des systèmes de sécurité sociale ; elle cherchera également à renforcer la coopération entre les États membres dans la lutte contre le travail non déclaré ;
- la réforme du régime de détachement dans le transport routier, par une clarification et une simplification, dans une perspective de libéralisation du marché.
La résolution sénatoriale a trouvé un écho extrêmement favorable au cours des négociations sur chacun des volets de cette réforme importante.
La révision de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services a fait l'objet d'un accord interinstitutionnel en mai 2018 et le texte a été publié le 9 juillet suivant.
Celui-ci prévoit en particulier :
- la reconnaissance du principe « à travail égal, rémunération égale, sur un même lieu de travail », qui ne faisait pas l'objet de divergence entre le Conseil et le Parlement européen ;
- l'application des conventions collectives du pays d'accueil aux travailleurs détachés qui pourront ainsi bénéficier des mêmes primes ou remboursements que les nationaux ;
- la limitation à un an de la durée du détachement, la position du Conseil ayant prévalu sur celle du Parlement sur ce point ;
- le renvoi à une loi spéciale pour les modalités d'application des règles du détachement au secteur des transports routiers de marchandises ;
- la limitation à deux ans de la durée de transposition de la révision de la directive, la position du Parlement européen ayant été retenue (le Conseil avait opté pour un délai de quatre ans).
Une orientation générale sur la révision de l'ensemble du règlement de coordination des régimes de sécurité sociale a été finalisée au Conseil EPSCO du 21 juin dernier, dans un sens considéré comme favorable par les autorités françaises en termes de mobilité et de droits sociaux.
En ce qui concerne le chômage, le compromis obtenu au Conseil permettrait de modifier la prise en charge des travailleurs frontaliers qui seraient désormais indemnisés par leur État d'activité après trois mois, contre douze mois dans la proposition de la Commission. Ce rééquilibrage engendrerait une baisse des dépenses de plusieurs centaines de millions d'euros pour l'assurance chômage française qui, jusqu'à présent, ne percevait aucune cotisation pour ces travailleurs, mais seulement un remboursement partiel de l'État d'activité. La mise en place d'une période transitoire permettra aux États concernés par cette révision, le Luxembourg en particulier, de se préparer à cette évolution.
En matière de détachement et de pluriactivité, des améliorations ont été obtenues, même si la France aurait préféré un texte plus ambitieux eu égard aux enjeux politiques de cette question, la lutte contre le dumping social en particulier. En effet, la France, avec ses partenaires allemand, autrichien, belge, luxembourgeois et néerlandais, a fait des propositions qui ont pesé dans le compromis final. Ainsi les négociations au Conseil ont-elles permis de renforcer la régulation des pratiques frauduleuses, grâce à : une garantie de l'ancrage préalable du salarié et de l'entreprise dans l'État d'envoi avant le détachement, en exigeant trois mois d'affiliation préalable du travailleur détaché à la sécurité sociale du pays d'origine, une période de carence de deux mois entre deux détachements et une amélioration de la procédure de dialogue et de conciliation au moyen d'un meilleur encadrement des délais de réponse entre administrations en cas de contestation de formulaires A1.
Les autorités françaises continueront de viser des objectifs ambitieux dans ce domaine, notamment sur l'encadrement de la pluriactivité, au cours des trilogues. Elles visent également, conformément aux orientations du Sénat, la création d'un numéro de sécurité sociale européen permettant l'interconnexion des systèmes européens de sécurité sociale et le recul de la fraude.
Les prestations de congé parental seront à l'avenir considérées comme un droit individuel du parent et les États membres auront la faculté de verser des prestations complètes aux deux parents qui travaillent, alors que, jusqu'à présent, existent des règles de non cumul. L'objectif est d'encourager une meilleure répartition des rôles entre parents dans l'éducation des enfants.
Le rapport du Parlement européen, approuvé en plénière le 11 décembre dernier, vise à mieux encadrer le détachement en matière de sécurité sociale en proposant des règles communes plus claires et permettant de lutter contre les détournements et la fraude, sans porter atteinte à la libre circulation. Il met l'accent sur la coopération administrative et le renforcement de pratiques de travail conjointes entre États membres. Il comporte également des dispositions favorables aux citoyens, en améliorant les droits attachés à la mobilité, dans le respect de l'égalité de traitement. Les trilogues ont débuté en janvier dernier.
Pour ce qui concerne l'institution d'une Autorité européenne du travail, les autorités françaises ont obtenu de nombreuses améliorations du texte, et, conformément aux orientations sénatoriales, ont défendu la mise en place d'un outil efficace de mise en oeuvre de la législation européenne en matière de détachement et de lutte contre le dumping social. L'Autorité européenne du travail permettra ainsi d'atteindre les trois objectifs recherchés : une information fiable et claire sur les règles relatives au détachement pour les entreprises et les travailleurs, une mise en oeuvre et des contrôles efficaces de la règlementation européenne et un système de résolution des conflits entre États membres plus performant.
Les innovations apportées par ce texte sur la coopération et la mise en oeuvre du droit européen en matière de mobilité des travailleurs répondent en grande partie aux demandes françaises. C'est le cas, par exemple, du rôle confié à l'Autorité pour la coordination de missions d'inspection concertées ou communes : il devrait alors être possible de remédier aux difficultés rencontrées en raison du caractère transnational de certaines pratiques frauduleuses (entreprises « boîtes aux lettres ») et des limites de la coopération administrative existante. C'est le cas également de la mise en place d'un mécanisme de médiation, inspiré du dispositif existant en matière de sécurité sociale, même si les autorités françaises auraient souhaité aller plus loin. Par ailleurs, la France salue la prise en compte de la législation sociale spécifique au secteur des transports.
L'adoption d'une orientation générale au Conseil du 6 décembre 2018 ouvre la perspective d'une finalisation des négociations avant la fin de la législature. Au cours de son audition, Mme Nathalie Loiseau a indiqué que l'Autorité européenne du travail est désormais en place.
Enfin, sur les règles applicables au secteur des transports routiers au titre du paquet « mobilité », une orientation générale a été obtenue au Conseil Transport du 3 décembre dernier dans un contexte de négociations très délicates. Les autorités françaises soutiennent le texte de compromis dans la mesure où il permet de concilier une meilleure protection des conducteurs routiers, une amélioration de leurs conditions de travail et une concurrence plus équitable au sein du marché européen, grâce à des moyens de contrôle renforcés.
Par ailleurs, le compromis propose des solutions équilibrées sur les volets « social » et « marché » du paquet « mobilité », telles que :
- un renforcement des dispositions sur l'établissement pour lutter contre les entreprises « boîtes aux lettres » et l'extension des règles d'encadrement de la profession aux véhicules utilitaires légers de plus de 2,5 tonnes ;
- le déploiement dans les flottes de véhicules opérant à l'international, dès 2022 pour les nouveaux véhicules et avant le 31 décembre 2024 pour l'ensemble des flottes, d'un tachygraphe, dit « intelligent », de 2 e génération, qui permet l'enregistrement des passages de frontières et des activités de chargement/déchargement, ces données étant conservées non plus sur 28 jours, mais sur 56 ;
- l'interdiction de la prise de tout repos hebdomadaire normal à bord du véhicule ;
- l'assouplissement des cycles de repos, avec la possibilité de prendre deux repos hebdomadaires réduits (RHR) consécutifs accompagnés de la possibilité pour les États de ne pas appliquer cette disposition aux conducteurs engagés exclusivement dans du transport domestique ;
- l'instauration d'un droit au retour toutes les quatre semaines pour les conducteurs ou toutes les trois semaines en cas de deux RHR consécutifs ;
- l'introduction d'une carence de cinq jours après une période de cabotage correspondant à trois opérations sur sept jours ;
- l'application systématique des règles du détachement pour les opérations de cabotage et des dérogations ciblées pour le transport international (transit et opérations dites « bilatérales » entre le pays d'établissement et un autre État membre ou pays tiers). Des activités complémentaires de chargement et/ou de déchargement strictement limitées en nombre à l'aller et au retour (1+1 ou 0 + 2) seront possibles, à la condition qu'elles soient réalisées entre deux pays traversés et que le véhicule soit équipé du tachygraphe « intelligent ».
De manière générale néanmoins, et comme l'a relevé Mme Nathalie Loiseau au cours de son audition, « nous sommes proches d'une minorité de blocage sur tous les sujets ».
• La résolution du Sénat sur la protection des lanceurs d'alerte a très largement obtenu satisfaction.
La proposition de directive, présentée par la Commission en avril 2018 et qui s'appuie sur la recommandation sur la protection des lanceurs d'alerte de 2014 du Conseil de l'Europe, vise à garantir un niveau élevé de protection des lanceurs d'alerte signalant des violations du droit de l'Union européenne, tant au sein d'une organisation qu'auprès des pouvoirs publics. Elle protège aussi les lanceurs d'alerte contre le licenciement, la rétrogradation et d'autres formes de représailles et obligera les autorités nationales à informer les citoyens et à former les pouvoirs publics à l'accompagnement des lanceurs d'alerte.
La discussion de la proposition de directive au sein du groupe de travail du Conseil consacré aux droits fondamentaux a bien avancé au cours de la Présidence autrichienne, et, parallèlement, au Parlement européen. L'adoption d'une orientation générale est envisagée au début de la présente année, sous réserve de lever le dernier point d'achoppement lié au nombre important de bases juridiques et à leur compatibilité. Il est en revanche prévisible que les trilogues avec le Parlement européen donneront lieu à des discussions serrées car celui-ci a une conception plus large de la défense des lanceurs d'alerte. Ainsi le Parlement européen souhaite-t-il élargir le champ d'application de la directive à la protection des travailleurs en ajoutant dans le périmètre de protection des lanceurs d'alerte les signalements relatifs à l'emploi, aux conditions de travail, aux droits des travailleurs et au principe d'égalité de traitement entre hommes et femmes. Par ailleurs, sur la conception même du dispositif, le Parlement européen souhaite assouplir le signalement en trois étapes prévu par le Conseil (signalement interne, puis signalement externe auprès d'une autorité compétente et, enfin, si nécessaire, signalement auprès du public) en supprimant toute hiérarchie entre la première et la deuxième étape et en rendant possible, dans certains cas, un signalement public direct, par exemple en cas de collusion manifeste entre l'entité impliquée et l'autorité compétente externe ou en cas de risque de destruction de preuves. Il souhaite également étendre son champ d'application aux « facilitateurs » qui fournissent une aide à l'auteur du signalement. Enfin, il voudrait imposer aux État membres la mise en place d'une autorité publique unique chargée de conseiller les lanceurs d'alerte potentiels sur le régime de protection prévu par la directive.
Les autorités françaises soutiennent l'initiative de la Commission et ont cherché, pendant les négociations au Conseil, à obtenir un dispositif le plus équilibré possible entre la protection des lanceurs d'alerte et d'autres intérêts légitimes. Pour ce faire, elles se sont notamment appuyées sur les positions du Sénat, dont plusieurs ont été prises en compte :
- l'inclusion dans le droit d'alerte d'un critère de gravité pour lancer une alerte afin d'éviter la multiplication de signalements intempestifs, abusifs ou sans réelle portée ;
- la restriction du champ matériel du droit d'alerte aux comportements illégaux en supprimant la référence à des notions ambiguës telles que l'abus de droit. La proposition de directive visait initialement les activités illicites effectives ou potentielles, ainsi que les abus de droit sans référence à aucune gradation, à la différence de la loi « Sapin II » qui vise une infraction pénale ou une violation grave et manifeste d'une disposition normative. Le critère de gravité permet de concentrer les signalements sur les infractions au droit de l'Union les plus sérieuses et ainsi de mieux encadrer le champ d'application matériel de la directive. En l'absence d'une telle référence, le risque serait en effet de voir se multiplier les procédures infondées ou insuffisamment motivées, portant ainsi atteinte à la crédibilité du dispositif ;
- la clarification des règles de confidentialité de l'identité du lanceur d'alerte, de l'identité des personnes visées par l'alerte et des informations faisant l'objet de l'alerte ;
- la définition précise de la procédure d'alerte interne comme une première étape obligatoire, sauf dans certains cas caractérisés notamment par une situation de danger manifeste ou imminent ou de risque de dommages irréversibles. Les autorités françaises ont soutenu le principe d'une hiérarchie des canaux de signalement, qui privilégie les canaux internes (propres à l'organisation) de signalement sur l'alerte externe (auprès des autorités compétentes tierces) et en dernier ressort la diffusion au public, ainsi que les dispositifs de protection, notamment contre les conséquences professionnelles préjudiciables (licenciement ou révocation), outre des sanctions contre les représailles ou abus ;
- la condition de bonne foi du lanceur d'alerte ;
- la protection de manière absolue des informations dont le caractère secret résulte d'exigences supérieures, en particulier le secret de la défense nationale, le secret médical et le secret des relations entre un avocat et son client. Les autorités françaises ont également obtenu la prise en compte de droits issus d'autres textes européens tels que la directive sur le secret des affaires.
Une question demeure, celle des bases juridiques de la directive : le service juridique du Conseil considère en effet qu'il convient de scinder l'instrument en cinq textes compte tenu de l'incompatibilité des procédures prévues par les bases juridiques dans certains domaines d'application (sûreté nucléaire, droit de la concurrence, armes, matière fiscale surtout, qui requiert l'unanimité). Sur ce point, la France a rappelé sa volonté de voir adopter un texte unique pour garantir une protection uniforme des lanceurs d'alerte, tout en fondant sa position sur la jurisprudence de la CJUE, conformément à la résolution sénatoriale qui souhaite que n'existe qu'un seul régime de protection des lanceurs d'alerte dans le droit européen, quel que soit le champ des informations concernées.
• Le Sénat a largement obtenu satisfaction sur sa résolution européenne portant sur le règlement relatif aux produits cosmétiques .
Le règlement (CE) n° 1223/2009 du 30 novembre 2009 relatif aux produits cosmétiques figure parmi les textes concernés par la proposition de règlement adaptant aux articles 290 et 291 du TFUE une série d'actes juridiques prévoyant le recours à la procédure de réglementation avec contrôle (PRAC). La résolution sénatoriale s'inquiétait du renvoi à la législation ordinaire pour procéder aux modifications nécessaires des annexes de ce règlement qui listent les substances interdites et fixent le dosage et les conditions d'emploi des produits identifiés comme cancérogènes, et observait que le report de la mise en conformité avec les articles 290 et 291 jusqu'à la révision du règlement serait tardif.
Or, il convient de noter que le règlement « cosmétiques » a été retiré de l'exercice d'alignement de la procédure de réglementation avec contrôle sur les dispositions du traité de Lisbonne, retrait auquel les autorités françaises ne se sont pas opposées. Elles ont en effet considéré que la modification des dispositions renvoyant à la procédure de règlementation avec contrôle nécessitait d'être abordée dans le cadre d'une refonte plus globale du règlement, tenant dûment compte à la fois des enjeux industriels et des enjeux de santé et de protection des consommateurs liés à ce texte. Il est à noter qu'au cours des derniers mois, les annexes du règlement ont fait l'objet de plusieurs modifications.
• La résolution sénatoriale relative au mécanisme de protection civile de l'Union européenne a, elle aussi, largement prospéré.
La Commission avait présenté, le 23 novembre 2017, une proposition de révision de la décision relative au mécanisme européen de protection civile visant à améliorer les capacités européennes en matière de prévention et de préparation aux catastrophes, grâce en particulier à une réserve européenne de moyens spécifiques, dite rescEU , à améliorer la capacité de réaction collective au niveau européen et à garantir la souplesse et l'efficacité des procédures administratives du mécanisme de l'Union lorsqu'il intervient dans des opérations d'urgence. Cette initiative constitue une réponse au projet de force européenne de protection civile évoquée par le Président de la République dans son discours de la Sorbonne du 26 septembre 2017.
Le Conseil a pu parvenir à un compromis final, entériné par le COREPER du 19 décembre 2018. La France s'est d'ailleurs félicitée du texte présenté par la Présidence autrichienne et a appelé à sa finalisation rapide dans le cadre des trilogues, l'objectif étant que l'Union européenne tire parti de la nouvelle décision avant la saison des feux de forêts de 2019. Enfin, elle a soutenu la déclaration du Conseil relative au financement de la révision du mécanisme et défendu un niveau de redéploiement des ressources le plus important possible pour financer les besoins dans le cadre du cadre financier pluriannuel 2014-2020.
Au cours des négociations, les autorités françaises ont pris en compte plusieurs points importants de la résolution du Sénat :
- le Centre de coordination de la réponse aux urgences demeure le point de contact et de gestion de crises de la Commission en appui aux États membres ;
- rescEU constitue une capacité de moyens surnuméraires qui vient en appui aux États membres une fois que les capacités nationales et le pool volontaire ont été déployés ;
- les moyens de rescEU sont définis par actes d'exécution au regard d'une évaluation des risques et des lacunes de moyens au niveau européen. Les moyens aériens de lutte contre l'incendie sont cités dans le texte et doivent faire l'objet des premiers actes d'exécution et bénéficier du maximum de cofinancement de la part de la Commission ;
- l'approche régionale est abordée dans le cadre du positionnement des moyens de rescEU au sein des États membres volontaires. Au cours de son audition, Mme Nathalie Loiseau a indiqué que « la dimension régionale sera traitée par le biais du positionnement des moyens de la Force européenne autonome sur le territoire des États membres volontaires » et précisé que « les investissements seront faits à partir de 2021 dans le cadre du prochain budget européen, par les États membres volontaires ». Par ailleurs, elle a considéré que « la base aérienne de sécurité civile de Nîmes-Garons est un outil exceptionnel dont nous sommes les seuls à disposer en Europe. Je suis convaincue qu'elle aura un rôle particulier à jouer dans la mise en oeuvre de rescEU » ;
- l'engagement de rescEU hors de l'Union européenne est soumis à l'aval des États membres hébergeant les capacités de rescEU ;
- la visibilité de l'action européenne au travers de rescEU fait partie des points d'attention de la révision du mécanisme ;
- le réseau de connaissances et de management de la protection civile est renforcé pour favoriser un échange de bonnes pratiques, le développement d'une culture européenne de protection civile ainsi qu'une information aux populations.
• Enfin, sur le calculateur à haute performance , les négociations au Conseil ont permis à la résolution sénatoriale d'obtenir satisfaction.
Le 11 janvier 2018, la Commission avait présenté une proposition de règlement visant à établir une entreprise commune européenne pour le calcul à haute performance, appelée EuroHPC, durant la période 2019-2026. Son objectif est de fournir aux scientifiques, aux entreprises et au secteur public européens les infrastructures de données et de calcul à haute performance (HPC) les plus récentes et de soutenir le développement des technologies et applications associées dans un large éventail de domaines. Le nouveau programme pour une Europe numérique, appelé Digital Europe , présenté par la Commission le 6 juin suivant, poursuit l'objectif de faciliter le passage au numérique des entreprises et de favoriser une meilleure exploitation du potentiel économique des politiques en matière d'innovation, de recherche et de développement technologique au profit des entreprises et des particuliers dans toute l'Union. Il comporte une proposition de règlement qui fixe les objectifs du programme et arrête le budget pour la période 2021-2027, ainsi que les formes de financement de l'Union européenne et les règles d'octroi de ces financements.
Pour ce qui concerne la proposition de règlement établissant EuroHPC, les négociations se sont déroulées au cours du premier semestre 2018 et ont abouti à l'adoption d'une orientation générale lors du Conseil Environnement du 25 juin 2018, puis à l'adoption du règlement lors du Conseil Compétitivité du 28 septembre suivant. L'entreprise commune européenne a vu officiellement le jour fin octobre 2018. 25 États, soit 24 États membres et la Norvège, se sont engagés à ce jour au sein de EuroHPC, ainsi que deux membres privés (la Plateforme technologique européenne pour le calcul à haute performance, ETP4HPC, et Big Data Value Association , BDVA).
Au titre du règlement adopté, il est prévu que l'Union européenne contribue financièrement à EuroHPC à hauteur de 476 millions d'euros (hors dépenses administratives), provenant du programme-cadre Horizon 2020 et du Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE). Par ailleurs, est envisagée une contribution financière des États participants à hauteur d'au moins 476 millions d'euros afin de participer aux appels à projets de l'entreprise commune. La contribution financière des membres privés a été estimée à 422 millions d'euros. Tous les budgets européens dépendant du programme Horizon 2020 qui étaient prévus pour des appels à projets dédiés au HPC ont été déprogrammés pour être intégrés au budget d'EuroHPC pour les années 2019 et 2020.
Il convient néanmoins d'insister sur le fait que, EuroHPC ayant démarré son activité il y a quelques mois seulement, ses actions sur la période 2019-2020, ainsi que le niveau d'engagement financier de l'ensemble des participants ne pourront être évalués qu'ultérieurement. Il faut déjà relever que la France est très impliquée dans le démarrage d'EuroHPC. Les délégués des pays participant à cette entreprise commune européenne ont élu le délégué français à la présidence de son comité directeur, début décembre 2018, à Vienne.
Pour ce qui concerne le programme Digital Europe pour la période 2021-2027, les négociations sur la proposition de règlement ont débuté en septembre dernier et ont abouti à l'adoption d'une orientation générale partielle lors du Conseil Télécom du 4 décembre 2018.
L'un des cinq piliers de ce programme alloue 2,7 milliards d'euros au développement du HPC avec les objectifs suivants : acquisition et fonctionnement d'un supercalculateur, construction d'un écosystème européen du HPC et évolution vers le post-exascale . La gouvernance de ce pilier et la gestion des fonds seront entièrement déléguées à EuroHPC. Il convient toutefois de noter que ce montant de 2,7 milliards d'euros est subordonné aux négociations budgétaires en cours sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027. Par conséquent, il est exclu de l'orientation générale partielle adoptée au Conseil et reste susceptible d'être modifié.
Les trilogues ont débuté au début de cette année et pourraient rapidement aboutir compte tenu de positions proches au Conseil et au Parlement européen.
b) Le Sénat a été partiellement suivi dans plus du quart des cas
Sur les dix-huit résolutions européennes devenues définitives entre le 1 er octobre 2017 et le 30 septembre 2018, cinq, soit un peu plus du quart, n'ont été que partiellement prises en compte , soit parce que le Gouvernement n'a pas partagé les positions du Sénat, soit, le plus souvent, parce que des divisions au Conseil ont conduit à des compromis éloignés des résolutions sénatoriales.
• Le Sénat a été largement suivi sur sa résolution européenne portant sur le programme de travail de la Commission pour 2018 , qui comportait des dispositions concernant plusieurs domaines.
Alors que la résolution avait accordé une large place aux mesures en faveur de l'approfondissement du marché intérieur, la réponse apportée par le SGAE sur ce secteur est excessivement partielle. Elle se limite à indiquer que, en matière d'économie du numérique, le Conseil ECOFIN du 4 décembre 2018 est convenu que l'objectif demeurait celui d'une orientation générale en mars 2019 sur un projet de directive visant une taxation des entreprises du numérique et ce, sur un champ couvrant les revenus publicitaires, position soutenue par les autorités françaises. Mais aucune précision n'est donnée sur la politique de la concurrence européenne, sur l'impact financier et administratif pour les collectivités territoriales de toute nouvelle mesure relevant de l'économie circulaire, sur l'étiquetage nutritionnel des aliments, sur l'énergie ou sur la lutte contre le dumping social. Il est regrettable que des informations n'aient pas été apportées sur des sujets aussi importants.
Les informations fournies sont plus nombreuses et précises sur l'Union économique et monétaire (UEM). Les chefs d'État et de gouvernement, sur la base des travaux de l'Eurogroupe du 10 décembre dernier, ont acté, lors du sommet de la zone euro du 14 décembre suivant, plusieurs propositions destinées à renforcer la zone euro, à savoir : le développement de l'Union bancaire (« filet de sécurité » du Fonds de résolution unique (FRU), adoption du paquet bancaire, traitement prudentiel des prêts non-performants) ; la réforme du Mécanisme européen de stabilité (MES) ; la mise en place d'un instrument budgétaire pour la convergence et la compétitivité de la zone euro. Les caractéristiques de cet instrument budgétaire devront être définies par l'Eurogroupe pour juin 2019, mais la déclaration précise d'ores et déjà que celui-ci s'inscrira dans le contexte du cadre financier pluriannuel, en particulier au regard de son volume et sera partie intégrante du budget de l'Union et cohérent avec les politiques communautaires.
La France appelle traditionnellement à un accord politique ambitieux et global sur un ensemble de mesures visant à réformer la zone euro en fonction d'une architecture-cible à atteindre et sur les étapes concrètes pour y parvenir, qui sont détaillées dans l'accord franco-allemand et qui comprennent :
- l'achèvement de l'Union bancaire avec la mise en place du backstop du FRU, ainsi que de l`assurance commune de garantie des dépôts ;
- le renforcement du MES, qui inclurait le backstop , et la consolidation des instruments de précaution et du rôle d'évaluation et de suivi des futurs programmes ;
- la création d'un budget de la zone euro afin de promouvoir la compétitivité, la convergence et la stabilisation, doté de recettes provenant de contributions nationales et de ressources fiscales, en particulier sur les transactions financières et le numérique. Les fonctions de ce budget seraient doubles : d'une part, la compétitivité et la convergence assurées par des investissements dans l'innovation et le capital humain, en substitution de dépenses nationales, et, d'autre part, la stabilisation macroéconomique dans la zone euro.
L'ensemble de ces orientations vont dans le sens des positions sénatoriales. En revanche, aucune réponse n'a été apportée à la demande de précision des contours du poste de ministre européen de l'économie et des finances, pas plus qu'à la question de la meilleure association des parlements nationaux grâce à une modernisation de la conférence dite « de l'article 13 » (du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance).
Sur l'avenir des institutions de l'Union européenne, la résolution du Sénat a également été prise en compte.
Alors que, dans son discours sur l'état de l'Union du 13 septembre 2017, le Président Juncker s'était exprimé en faveur de la fusion des présidences de la Commission et du Conseil européen afin de renforcer l'efficacité de l'Union et sa lisibilité, cette proposition, reprise par la Commission dans sa contribution sur les questions institutionnelles en vue du Conseil européen informel du 23 février 2018, n'a bénéficié d'aucun soutien lors de cette réunion. Cette proposition, sur laquelle le Sénat avait émis des réserves, soulève en effet des difficultés tant juridiques que liées à l'équilibre institutionnel. En premier lieu, une telle réforme appellerait une révision des traités. L'article 15.6 b) du traité sur l'Union européenne prévoit par exemple que le président du Conseil européen assure la préparation et la continuité du Conseil européen « en coopération avec le président de la Commission », ce qui semble indiquer que ces deux fonctions doivent être exercées par deux personnes différentes. En second lieu, une telle fusion conduirait à remettre profondément en cause l'équilibre institutionnel et devrait donc être écartée à court terme. En effet, bien que leurs rôles soient proches, le Conseil européen et la Commission exercent leurs fonctions selon des légitimités différentes. Le Conseil européen représente les États membres tandis que la Commission « promeut l'intérêt général de l'Union ». Cette réforme introduirait donc une confusion institutionnelle et pourrait réduire la lisibilité des structures européennes. Par ailleurs, les modalités de l'élection à cette double fonction ne sont pas évidentes puisqu'à droit constant, le président du Conseil européen serait alors élu par le Parlement européen, solution qui aurait toutefois davantage les faveurs du Sénat, à condition que des délégués des parlements nationaux puissent également participer à cette élection.
La résolution sénatoriale exprimait des doutes sur le principe de listes transnationales aux élections européennes. Plusieurs États membres, dont la France, ont soutenu cette idée qui nécessitait l'accord unanime du Conseil ainsi qu'une modification du droit électoral dans 27 États membres. Mais cette perspective a été rejetée par le Parlement européen lors de sa session plénière de février 2018 pour les élections de 2019. Il a néanmoins laissé la porte ouverte à de futurs débats sur la question pour les élections européennes de 2024. La question a été abordée au Conseil européen de février 2018, où il a été décidé que les négociations sur la question pourraient être poursuivies à l'avenir.
Sur la subsidiarité, dont le respect est, selon le Sénat, trop souvent présumé par la Commission au nom de l'approfondissement du marché intérieur, la Commission a fait part, dans sa communication du 23 octobre 2018, de son intention de renforcer le rôle des principes de subsidiarité et de proportionnalité dans l'élaboration des politiques européennes de manière à mettre en oeuvre les recommandations du rapport de la task force du 10 juillet 2018. Ce rapport prévoit des propositions telles que l'accroissement de la visibilité des avis motivés des parlements nationaux et l'intégration plus systématique des actes délégués et des actes d'exécution dans les exercices d'évaluation de la législation. La Commission a également rappelé qu'elle consacrait de nombreux efforts au respect des principes de proportionnalité et de subsidiarité, mentionnant, par exemple, la conclusion de l'accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » de 2016, la création d'un site Internet dédié, le lancement de consultations publiques accompagnant les initiatives les plus importantes, la présentation des Lignes directrices pour une meilleure réglementation, élaborées en mai 2015 et revues en 2017, et la création du Comité d'examen de la réglementation et de la plateforme REFIT. Du 15 au 16 novembre 2018, s'était tenue à Bregenz, dans le cadre de la Présidence autrichienne, une conférence portant sur « La subsidiarité, un principe de construction de l'Union européenne ». Par ailleurs, la task force a suivi le Sénat sur l'élargissement du délai d'examen des textes par les parlements nationaux au titre de la subsidiarité, en proposant de passer de 8 à 12 semaines, même si ce changement implique une révision des Traités. Rien n'a, en revanche, été proposé concernant l'examen des actes délégués et d'exécution, régulièrement demandé par le Sénat.
Sur ces questions, on peut néanmoins conclure que le Sénat a largement obtenu satisfaction.
La résolution appelait également à mettre en oeuvre un droit d'initiative des parlements nationaux leur permettant de contribuer positivement à l'élaboration du programme de travail de la Commission. Certes, le rapport de la task force sur la subsidiarité propose de mieux prendre en compte l'avis des parlements nationaux dans la procédure législative européenne, tandis que le Président Juncker a souligné l'importance de renforcer l'interaction avec les parlements nationaux afin de rapprocher l'Union de ses citoyens. Par exemple, la Commission souhaite donner davantage de visibilité aux avis motivés des parlements nationaux en fournissant des réponses groupées, même lorsque le seuil requis pour la procédure de « carton jaune » n'a pas été atteint. Elle souhaite également cibler les préoccupations des parlements nationaux dans ses rapports annuels sur la subsidiarité et la proportionnalité en identifiant les propositions législatives qui ont le plus fait l'objet de commentaires. Pour autant, ces propositions, aussi intéressantes soient-elles, sont loin de viser l'objectif d'une contribution positive des parlements nationaux, parfois évoquée sous l'appellation de « carton vert ».
Enfin, le Sénat approuvait la pause dans l'élargissement de l'Union européenne, annoncée par le Président Juncker en novembre 2014, tout en demandant de porter une attention toute particulière au développement et à la stabilité des Balkans occidentaux. La Commission poursuit néanmoins la dynamique de négociations avec l'adoption d'un paquet élargissement annuel. Elle a également présenté, le 6 février 2018, une stratégie sur les Balkans occidentaux et a proposé au Conseil l'ouverture de négociations d'adhésion avec l'Ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM) et l'Albanie. Les conclusions du Conseil du 26 juin 2018 renvoient à juin 2019 une potentielle décision d'ouverture des négociations avec ces deux pays. Ces orientations confortent la position sénatoriale.
L'absence d'informations sur un volet de la résolution consacré à la place de l'Union européenne dans le monde est à regretter, d'autant plus que des questions importantes y étaient abordées, telles que l'interopérabilité des systèmes d'information européens aux fins de gestion des frontières ou des flux migratoires, la gouvernance de l'espace Schengen ou encore les outils de défense commerciale.
• Sur la réforme de l'initiative citoyenne européenne (ICE) , le Sénat n'a été que partiellement suivi, deux points importants pour lui, le refus de l'abaissement à 16 ans de l'âge minimal pour soutenir une ICE et le droit d'initiative des parlements nationaux, n'ayant pas prospéré en dépit du soutien des autorités françaises.
Fin juin 2018, le Conseil a dégagé une orientation sur la proposition de règlement, qui cherche à apporter plusieurs améliorations au fonctionnement de l'ICE, afin de remédier aux insuffisances constatées au cours des dernières années. Après divers trilogues entamés en septembre 2018, la proposition de compromis final de la Présidence a été approuvée le 19 décembre dernier.
La résolution sénatoriale avait pris clairement position contre l'abaissement à 16 ans de l'âge minimal pour être signataire d'une ICE. Elle n'a pas obtenu satisfaction sur ce point important, mais le SGAE a rappelé que, tout au long de la négociation, les autorités françaises ont rappelé qu'elles étaient défavorables à un tel abaissement à 16 ans, « qui constitue une ligne rouge, notamment en raison de sa non-conformité avec l'article 3 de la Constitution française », qui précise que sont électeurs « les nationaux français majeurs ». Ainsi l'ensemble des droits politiques s'acquièrent-ils à l'âge de la majorité, fixée par l'article L. 2 du code électoral à 18 ans. L'article 3 de la Constitution ne prend pas seulement en compte une condition d'âge (la majorité) ; il lie également l'exercice du droit de vote à la jouissance des droits civils et politiques, conformément à l'article 132-26 du code pénal. Ainsi la Constitution et le code électoral mettent-ils en regard les droits et devoirs d'un citoyen, l'âge de la majorité étant l'âge à partir duquel un citoyen est considéré comme civilement capable et responsable. Étendre le droit de vote aux jeunes âgés de 16 à 18 ans remettrait en cause cet équilibre. Le SGAE précise par ailleurs que « les ICE, qui ne constituent pas à proprement parler une élection, visent toutefois à proposer des évolutions législatives, ensuite portées par la Commission et votées par les colégislateurs. Par ce biais, les citoyens participent à l'élaboration de la norme européenne. Or, seuls les majeurs peuvent en France élire les représentants au Parlement européen. Par ailleurs, il existe en France une procédure analogue, le référendum d'initiative partagée, prévu à l'article 11 de la Constitution et qui n'est ouvert que pour les électeurs, donc pour les personnes majeures ».
Concernant la recommandation du Sénat de renforcer la légitimité démocratique du Parlement européen afin de rapprocher les citoyens européens des institutions européennes, la proposition de règlement révisée à la suite des trilogues renforce l'implication du Parlement européen en tant qu'institution au sein de laquelle les citoyens sont directement représentés au niveau de l'Union. Le Parlement européen aura par exemple la possibilité d'organiser une audition publique avec le groupe d'organisateurs, d'évaluer le soutien apporté à une initiative recevable ainsi que les éventuelles mesures prises par la Commission en réponse. En outre, le Conseil européen a adopté, le 29 juin dernier, une décision relative à la composition du Parlement européen qui fixe le nombre de représentants pouvant être élus au Parlement européen dans chaque État membre en vue de la législature 2019-2024. Cette décision a notamment permis une réévaluation du nombre de sièges accordés à la France, porté à 79 contre 74 pour l'actuelle législature. L'Espagne et l'Italie bénéficient également d'une majoration du nombre de sièges. Cette révision permet, comme le souhaitait le Sénat, de mieux respecter le critère démographique.
Enfin, les négociations interinstitutionnelles ont permis de renforcer partiellement l'association des parlements nationaux au processus régissant l'ICE. La Commission devra transmettre les initiatives recevables aux parlements nationaux qui auront la possibilité de participer à l'audition publique organisée au Parlement européen.
Toutefois, le Sénat estimait aussi indispensable la mise en oeuvre d'un droit d'initiative structuré des parlements nationaux leur permettant de contribuer positivement à la législation européenne. La task force subsidiarité et proportionnalité, mise en place par la Commission en janvier 2018 et qui a rendu ses conclusions en juillet dernier, n'a pas permis d'avancer sur ce point.
Par ailleurs, les autorités françaises ont également défendu une meilleure application des dispositions relatives à la protection des données personnelles afin de clarifier les obligations de tous les responsables de traitement de données personnelle. À cet égard, elles ont rappelé la nécessité de rendre la Commission responsable des traitements de données personnelles qu'elle effectue au regard des textes européens sur la protection des données, y compris au sens du règlement (UE) n°45/2001 sur la protection des données à caractère personnel traitées par les institutions, organes et organismes de l'Union, et de prévoir une responsabilité conjointe de l'ensemble des membres du groupe d'organisateurs au regard du règlement n° 2016/679, qui est le règlement général sur la protection des données.
• Sur la régulation des objets connectés , la résolution européenne du Sénat a obtenu partiellement satisfaction.
Le 19 avril 2016, la Commission avait présenté une communication relative au passage au numérique des entreprises européennes. L'objectif affiché dans ce texte est de renforcer la compétitivité de l'Union européenne dans le domaine des technologies numériques et de veiller à ce que chaque entreprise en Europe, quel que soit son secteur d'activité, où qu'elle soit située et quelle que soit sa taille, puisse tirer pleinement profit des innovations numériques.
L'approche de la Commission s'articule autour de quatre axes principaux :
- la mise en place d'un cadre commun visant à faciliter la coordination des initiatives nationales et de l'Union européenne en matière de passage au numérique (échange de meilleures pratiques par exemple) ;
- la mobilisation de co-investissements dans la promotion des capacités d'innovation numérique de l'Europe. La Commission prévoit de consacrer, au titre d'Horizon 2020, 500 millions d'euros en investissement aux pôles d'innovation numérique et les concentrera sur des partenariats public-privé en ciblant les technologies clefs et leur intégration, notamment par des projets importants d'intérêt européen commun (PIIEC) et des projets pilotes à grande échelle, afin de renforcer l'internet des objets et les technologies de fabrication avancées dans des villes et maisons intelligentes, des voitures connectées ou des services de santé mobile ;
- la mise en place d'un cadre réglementaire approprié (suppression des obstacles à la libre circulation, réflexion sur la propriété des données, règles d'accès aux données et leur réutilisation, particulièrement lorsqu'elles ont été engendrées par des capteurs et autres dispositifs de collecte, définition de cadres juridiques adaptés aux applications des systèmes autonomes, tels que les voitures sans chauffeur ou les drones, et de l'internet des objets, etc.) ;
- les compétences numériques : la Commission préconise d'entamer un dialogue approfondi sur les aspects sociaux du passage au numérique avec l'ensemble des acteurs concernés (marché du travail, enseignement et formation).
Certaines questions soulevées dans la résolution sénatoriale ont connu des avancées dans différents textes européens, même si, de manière générale, la mise en place du marché unique numérique obéit avant tout à une démarche de « petits pas ».
En matière de certification, la position du Sénat est globalement suivie. Les autorités françaises ont ainsi obtenu des avancées pour la mise en place rapide d'une certification des objets connectés garantissant un haut niveau de sécurité informatique et de protection des données à caractère personnel : l'inscription dans le règlement relatif à la cybersécurité que les objectifs du cadre européen de certification visent à augmenter la sécurité informatique au sein du marché unique numérique, et le fait que le règlement européen (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 relatif à la protection des données personnelles, dit RGPD, porte un haut niveau d'exigences en termes de protection des données, en accord avec les valeurs de l'Europe, incluant le libre consentement des personnes. Par ailleurs, les autorités françaises se disent attentives à la question du machine-to-machine , qui concerne les objets connectés, dans la négociation en cours sur le règlement ePrivacy sur la protection des données à caractère personnel dans les communications électroniques, le risque que ce texte ne soit pas adopté ne devant toutefois pas être écarté à ce stade.
Le RGPD, entré en application en mai 2018, renforce le principe du respect des choix effectués par les personnes, qui s'applique de façon générale, quels que soit les vecteurs technologiques utilisés. Les mesures d'application de ce règlement en droit français ont été introduites par la loi du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles : la règle du libre consentement inclut la liberté de retirer le consentement à tout moment et cette loi prévoit et encourage les démarches de certification. Par ailleurs, un accord au Conseil a été obtenu en décembre 2018 sur le renforcement de l'Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information (ENISA), ce texte comportant également des dispositions relatives à la certification sur les objets connectés.
Pour ce qui concerne les compétences numériques, le Conseil Télécom du 4 décembre 2018 a adopté une orientation générale partielle sur le règlement Europe numérique. Un des volets du texte est consacré aux compétences numériques avancées pour un montant prévisionnel de 700 millions d'euros. Par ailleurs, à un niveau non réglementaire, la Direction générale des entreprises du ministère de l'économie participe à la Job and Skills Coalition , animée par le MEDEF, et à ses réunions d'échange de bonnes pratiques, dont la dernière s'est tenue le 6 décembre 2018, à Vienne. Elle est également associée aux travaux d'Empirica, société mandatée par la Commission pour identifier et analyser des programmes de formation efficaces dans le secteur des technologies de l'information et de la communication, en y intégrant différents groupes cibles tels que les jeunes en risque d'exclusion sociale ou les migrants, dans un objectif de marché numérique inclusif.
Enfin, en matière de normalisation, l'Institut européen des standards de télécommunications (ETSI) est membre de l'organisation OneM2M qui développe des spécifications techniques pour les applications relatives à la communication de machine-to-machine et l'internet des objets, telles que les villes intelligentes, les réseaux intelligents ou le véhicule connecté. L'ETSI travaille sur les projets Smart Energy Grids et Smart Meters , sous mandat de la Commission. Le projet internet des objets/villes intelligentes est l'un des quatre sujets stratégiques de l'ETSI, au sein d'un groupe de conseil ad hoc . À ce titre, l'ETSI a notamment organisé en 2018 une semaine thématique sur l'internet des objets, ainsi qu'un atelier sur les villes intelligentes et la numérisation de l'industrie européenne. Pour 2019, un programme de travail sera élaboré sur les thématiques « villes et communautés intelligentes et durables » et « numérisation de l'industrie européenne ».
• La résolution européenne du Sénat sur la convergence sociale dans l'Union européenne , qui portait sur plusieurs sujets importants tels que le Fonds européen d'ajustement à la mondialisation (FEAM) pour la période 2014-2020, les conditions de travail transparentes et prévisibles dans l'Union européenne, l'accès des travailleurs salariés et non-salariés à la protection sociale, l'équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et aidants et la coordination des systèmes de sécurité sociale, a enregistré un certain nombre d'avancées, mais les négociations concernant ces textes sont loin d'être achevées.
Pour ce qui concerne le FEAM, un rapport de progrès a été présenté lors du Conseil EPSCO du 6 décembre 2018, l'objectif étant de parvenir à une orientation générale partielle sous Présidence roumaine. Les autorités françaises ont particulièrement soutenu le principe d'une simple promotion des actions relatives au développement des compétences liées au numérique, afin de tenir compte de la diversité des situations et des niveaux de formation des salariés accompagnés dans le cadre des actions de reclassement cofinancées par le Fonds.
La proposition de directive relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles a fait l'objet d'une orientation générale au Conseil EPSCO du 21 juin 2018. Celle-ci fixe à six mois la durée maximale de la période d'essai avec une hypothèse de dérogation à huit mois pour certains cadres du secteur privé. Ainsi les réserves du Sénat sur cette durée de six mois pour la période d'essai n'ont-elles pas été entendues. En revanche, le dispositif de recours ou de présomption en cas de non-respect des obligations de transmission des informations correspond aux procédures de requalification des contrats résultant du code du travail et aux recours possibles auprès de l'inspection du travail ou devant le conseil de prud'hommes.
Les autorités françaises ont soutenu l'orientation générale en estimant que des avancées avaient été obtenues en matière de transparence et de prévisibilité des conditions de travail, mais souhaitent que les trilogues permettent d'accroître davantage l'ambition de ce texte, ce qui est du reste l'objectif affiché par la commission de l'emploi et des affaires sociales du Parlement européen. Les trilogues ont commencé fin novembre 2018 et se poursuivront sous Présidence roumaine, qui fera de ce texte l'une de ses priorités.
La proposition de directive concernant l'équilibre entre vie professionnelle et vie privée a fait l'objet d'une orientation générale au Conseil EPSCO du 21 juin 2018. Lors de la séance plénière du 11 juillet 2018, le Parlement européen a adopté une position très volontariste sur ce texte en fixant des niveaux de rémunération élevés, soit 80 % du salaire brut pour le congé paternité et 78 % du salaire brut pour le congé parental et le congé d'aidant. Le dernier trilogue du 14 décembre 2018 a mis en évidence un dernier point d'achoppement portant sur la durée de la période de qualification (ancienneté requise) pour pouvoir bénéficier de certains droits liés au congé paternité, le Parlement européen n'étant pas favorable à cette condition d'ancienneté. Conformément à la résolution sénatoriale, les autorités françaises se sont opposées, sur le congé parental et aidant, à la fixation d'une rémunération à hauteur des indemnités journalières maladie, au bénéfice d'une rémunération à un niveau défini par les États membres afin notamment de ne pas préempter les réformes nationales à venir sur ces sujets. Enfin, sur l'âge de l'enfant, l'orientation générale prévoit, conformément à la résolution, de ne pas retenir 12 ans comme âge de référence, mais de laisser le soin aux États membres de définir la durée pendant laquelle les parents peuvent bénéficier du congé parental. Le Parlement européen, quant à lui, prévoit de retenir la référence à l'âge de 10 ans.
Sur la communication interprétative relative à la directive concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail, la résolution prenait position en faveur de flexibilités dès lors qu'il existe des particularités inhérentes à certaines activités : il s'agit de pouvoir déroger aux dispositions de la directive sur le temps de travail pour permettre de répondre aux exigences spécifiques de certaines activités ou de certains secteurs. C'est le cas, en particulier, des opérations extérieures des gendarmes et militaires, mais aussi, à la suite de l'arrêt Matzak de la Cour de justice de l'Union européenne en février 2018, des sapeurs-pompiers volontaires, sujet sur lequel votre commission des affaires européennes a récemment adopté un avis politique transmis à la Commission.
La révision des règlements de coordination des régimes de sécurité sociale, menée chapitre par chapitre, a donné lieu à deux orientations générales partielles en 2017 sur les premiers chapitres (législation applicable et accès aux prestations pour les citoyens inactifs dans un premier temps et soins de santé de longue durée et prestations familiales dans un deuxième temps). Les chapitres portant sur le chômage et les dispositions diverses, qui incluent le recouvrement, la protection des données et les périodes transitoires, ont fait l'objet d'une orientation générale au Conseil EPSCO du 21 juin 2018. Celle-ci prévoit notamment la mise en place d'une véritable obligation d'information entre États membres, comme le demandait la résolution européenne.
Le rapport de la commission Emploi et affaires sociales du Parlement européen, approuvé lors de la séance plénière du 11 décembre dernier, vise à mieux encadrer le détachement en matière de sécurité sociale en proposant des règles communes plus claires et permettant de lutter contre les détournements et la fraude, sans porter atteinte à la libre circulation. Il met l'accent sur la coopération administrative, indispensable dans l'exercice de la mobilité, et le renforcement de pratiques de travail conjointes entre États membres. Il comporte également des dispositions favorables aux citoyens, en améliorant les droits attachés à la mobilité, dans le respect de l'égalité de traitement. Ce faisant, il prend en compte les positions du Sénat.
Les trilogues se sont engagés sous Présidence roumaine dès le 10 janvier dernier. À cette occasion, les autorités françaises devraient s'attacher à préserver les acquis de l'orientation générale sur : l'accès des particuliers et des employeurs aux informations concernant leurs droits et obligations dans les domaines de la mobilité des travailleurs, de la coordination de la sécurité sociale, ainsi qu'en matière d'accès aux services compétents ; la coopération et l'échange d'informations entre autorités nationales ; le changement des règles de compétence pour l'indemnisation des frontaliers en cas de chômage (l'État d'activité serait désormais compétent après trois mois d'activité, contre douze mois dans la proposition de la Commission).
Sur ce dossier social, Mme Nathalie Loiseau, au cours de son audition devant votre commission des affaires européennes, a regretté, comme le Sénat, que le socle européen des droits sociaux soit dépourvu de valeur juridique. Elle a néanmoins fait valoir qu'il s'agit d' « un engagement politique auquel ont souscrit certains chefs d'État et de gouvernement. C'est un document significatif qui orientera les futures politiques européennes et nous nous appuierons dessus ». Elle a ainsi indiqué que le Gouvernement voulait s'appuyer sur le socle européen des droits sociaux « pour définir les conditions d'octroi des financements européens. L'existence d'un salaire minimum, le dialogue social et la protection sociale sont les trois principes qui devraient servir de conditionnalité au versement des fonds européens ». La ministre a conclu : « L'Europe sociale se renforcera ainsi, à petits pas ».
• Sur la politique régionale au service de la cohésion territoriale , la résolution européenne du Sénat n'a été que partiellement prise en compte.
Les cinq règlements qui fondent la politique de cohésion - règles communes applicables aux fonds (RPDC), fonds européens et d'investissement et fonds de cohésion (FEDER/FC), objectif de coopération territoriale européenne soutenu par le Fonds européen de développement régional et les instruments de financement extérieurs (CTE), mécanisme pour résoudre les obstacles administratifs dans un contexte transfrontalier (ECBM) et Fonds social européen plus (FSE +) - sont en cours de négociation, à la fois au Conseil et au Parlement.
Les commissions du Parlement européen ont commencé leurs travaux sur ces textes, mais les débats ont parfois pris du retard, certains votes ayant dû être repoussés à fin janvier 2019. Au Conseil, la Présidence autrichienne a privilégié dans la négociation les dispositions réglementaires nécessaires à la préparation en amont des futurs programmes : architecture de la programmation, conditions, gestion et contrôle, champ d'intervention des fonds (règlements FEDER, CTE et FSE +). Lors du Conseil Affaires générales dédié à la cohésion, le 30 novembre 2018, les débats ont porté sur l'accord de partenariat, la programmation 5+2 et l'examen à mi-parcours, ainsi que sur l'architecture de la coopération territoriale européenne.
Les dispositions les plus politiques sur les aspects budgétaires sont subordonnées aux avancées enregistrées dans des groupes parallèles sur le prochain cadre financier pluriannuel (CFP), qui nécessitent un accord entre les ministres, voire entre les chefs d'État et de gouvernement. L'entrée en vigueur de l'ensemble des règlements dépendra donc de l'accord sur le prochain CFP, mais aussi de la capacité du nouveau Parlement européen, après les élections de mai 2019, à poursuivre les négociations interinstitutionnelles.
Mme Nathalie Loiseau l'a d'ailleurs affirmé devant votre commission des affaires européennes : « Bien que je comprenne votre mise en garde contre une adoption tardive de ces textes, un accord avant les élections européennes semble hors de portée ». Elle a également indiqué que les pays dits « amis de la cohésion », lors de leur réunion à Bratislava, ont considéré que la proposition de la Commission était tellement loin de leurs attentes qu'ils n'étaient pas prêts à avancer sur le sujet.
Il est donc encore trop tôt pour apprécier la portée de la résolution sénatoriale, même si les autorités françaises, dans les négociations en cours au sein des groupes de travail du Conseil et auprès des parlementaires européens, ont défendu des positions avancées par le Sénat telles que le maintien de la catégorie des régions en transition, qui avantage la France surtout du fait de l'élargissement de sa base de calcul, le rôle structurant de l'accord de partenariat dans l'appropriation des priorités européennes, une coopération territoriale renforcée, la prise en compte de la spécificité des régions ultrapériphériques ou encore la simplification.
La ministre, au cours de son audition, a également apporté des précisions sur le lien établi entre financement et respect de certains principes : « Le bénéfice des financements doit être indissociable du respect des valeurs fondamentales de l'Union. La France soutient la mise en place d'une telle conditionnalité relative au respect de l'État de droit. Nous souhaitons aller plus loin, en défendant l'introduction de certains principes du socle européen des droits sociaux parmi les conditions d'octroi des financements de la politique de cohésion, qu'il s'agisse de salaire minimum, de dialogue social ou bien encore de système de protection sociale. Nous savons combien nos compatriotes sont sensibles au dumping social et à la concurrence. Ils s'interrogent sur le versement de fonds de cohésion à des pays qui ont plutôt tendance à diverger de nos modèles ».
Elle a également insisté pour que le FEADER soit articulé de manière optimale avec les fonds de cohésion et soutenu la proposition de la Commission de reconduire le programme « Liaison entre action de développement de l'économie rurale » (Leader), même si le Gouvernement souhaite que le fonctionnement du programme soit plus fluide et les versements efficaces. « Nous sommes les mauvais élèves du programme », a fait observer la ministre.
Enfin, elle a mis en évidence la nécessité de rendre plus visible la politique de cohésion : « Lors des consultations citoyennes sur l'Europe, j'ai pu constater un vrai intérêt de nos concitoyens pour l'Union européenne, mais également un sentiment de distance et de méconnaissance de son action. La communication sur les réalisations portées par ou grâce à l'Union européenne doit être sérieusement améliorée ».
c) Le nombre limité de résolutions européennes n'ayant reçu aucune suite ou presque
Dans trois cas , une résolution européenne du Sénat n'a, au moins jusqu'à présent, connu aucune suite effective ou quasiment aucune.
• Le Sénat n'a pas obtenu satisfaction sur sa résolution européenne relative aux contrats de vente de biens .
Ce sujet, qui relève de la stratégie pour un marché unique numérique, fait partie des propositions que la Commission a avancées à la suite de l'échec d'un droit commun européen de la vente en raison d'une forte opposition du Conseil. Ses nouvelles propositions se concentrent sur un nombre restreint de dispositions, considérées comme essentielles pour protéger les consommateurs dans leur acte d'achat. Elles établissent des critères de conformité, prévoient des recours lorsque celle-ci fait défaut et harmonisent le délai de garantie, le délai de renversement de la charge de la preuve du défaut, ainsi que le délai à partir duquel un consommateur est en droit de résilier librement son contrat.
Considérant que l'harmonisation minimale a entraîné d'importantes divergences entre les dispositions nationales transposant la directive 1999/44/CE sur certains aspects de la vente et les garanties de biens de consommation, préjudiciables pour les entreprises et les consommateurs qui subissent les entraves au commerce transfrontière, la Commission a proposé une directive d'harmonisation maximale destinée à abroger la directive de 1999.
Les négociations ont révélé une diversité d'approches des États membres sur le niveau d'harmonisation de certaines dispositions, en particulier celles relatives au délai de garantie légale de conformité (délai pendant lequel le consommateur peut mobiliser les recours prévus par le texte en cas de défaut de fourniture ou de conformité), au délai de renversement de la charge de la preuve (délai pendant lequel il incombe au fournisseur de prouver que le défaut n'existait pas à la vente) et à la hiérarchie des recours (mise en conformité, réduction du prix et résiliation).
Cette question du niveau d'harmonisation est restée jusqu'à la fin des négociations le point central des discussions : l'orientation générale du Conseil a été soumise à deux reprises au COREPER, en raison de l'opposition d'une minorité de blocage, dont faisait partie la France, en faveur d'une harmonisation minimale de certaines dispositions du texte, le délai du renversement de la charge de la preuve au premier chef, pour la France, prioritairement la hiérarchie des recours en cas de défaut de conformité, pour d'autres États membres.
Dès le début des négociations, la France a indiqué que seul le niveau d'harmonisation minimale permettait des évolutions rapides du cadre juridique applicable, inhérentes au droit de la consommation (mutations des produits et des attentes) et autorisait le maintien ou l'adoption d'un niveau élevé de protection du consommateur, partie faible au contrat de vente.
La dernière version soumise au Conseil Justice et affaires intérieures du 7 décembre 2018 a été modifiée, non pas pour retenir un niveau d'harmonisation minimale du délai de renversement de la charge de la preuve, mais pour permettre aux États membres qui retenaient un délai de deux ans de le maintenir, comme c'est le cas de la France, et aux États membres qui souhaiteraient faire évoluer leur législation de l'introduire. Le délai sera donc fixé à un ou deux ans en fonction du choix des États membres.
Quant à la hiérarchie entre les différents recours offerts au consommateur en cas de défaut de conformité, les États membres, divisés entre une hiérarchie stricte et une possibilité de choix pour le consommateur, ont finalement retenu le principe d'une hiérarchie souple : le consommateur sera contraint de demander en premier lieu la mise en conformité du bien, et ce n'est qu'en cas d'échec qu'une réduction du prix ou la résiliation du contrat sera accessible. La disposition reste d'harmonisation maximale. La seule clause d'harmonisation minimale ayant été introduite concerne le délai de garantie légale de conformité, fixé à deux ans minimum.
Le texte négocié ne retient donc pas un niveau d'harmonisation maximale pour le délai de renversement de la charge de la preuve, ne permettant pas un alignement sur le délai de garantie dès lors que celui-ci, d'harmonisation minimale, dépasse deux ans.
• Sur le dossier, essentiel pour les intérêts français, de la préservation de la politique agricole commune (PAC) , les positions du Sénat ne sont pas entendues à Bruxelles.
La réforme de la PAC pour les années 2021 à 2027 comporte un règlement et trois propositions de règlements, ces dernières ayant été présentées par la Commission le 1 er juin 2018 de manière à formaliser les orientations de sa communication du 29 novembre 2017 sur l'avenir de l'agriculture et de l'alimentation :
- le règlement (UE) n° 2017/2393 du 13 décembre 2017, dit « règlement Omnibus 2017 » : il vise à modifier les règles financières régissant la mise en oeuvre du budget de l'Union européenne dans le domaine de l'agriculture, avec l'objectif affiché de simplifier la PAC sur quatre points importants : les paiements directs, le développement rural, l'organisation commune des marchés et le règlement horizontal ;
- la proposition de règlement établissant des règles relatives à l'aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la PAC et financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) : elle vise aussi à définir les nouvelles modalités de mise en oeuvre des paiements directs aux agriculteurs, du soutien au développement rural et des programmes de soutien sectoriels ;
- la proposition de règlement relatif au financement, à la gestion et au suivi de la PAC, dit règlement « horizontal » dans le cadre des discussions sur la PAC après 2020 : ce texte vise à moderniser et simplifier les règles relatives au financement et au contrôle de la PAC après 2020 ;
- la proposition de règlement visant à établir un « règlement Omnibus » dans le cadre des discussions sur la PAC après 2020 : ce texte a notamment pour objectif de moderniser et de simplifier plusieurs dispositions des règlements encadrant l'organisation commune des marchés, les signes de qualité, les vins aromatisés et les aides à l'agriculture dans les outre-mer, dit programme POSEI.
Les principales évolutions proposées concernent :
- un nouveau mode de gouvernance : la Commission cherche à introduire plus de souplesse dans l'adaptation de la PAC aux besoins des États membres ; les États membres devront élaborer un plan stratégique couvrant l'ensemble de la période et qui devra être approuvé par la Commission ;
- une répartition des soutiens plus équitable : les paiements directs seront réduits au-delà de 60 000 euros et un plafond sera appliqué aux paiements supérieurs à 100 000 euros par exploitation, après prise en compte de la main-d'oeuvre ; la convergence interne sera maintenue pour les États membres ne souhaitant pas retenir un paiement uniforme à l'échelle nationale (ou régionale) ; la convergence externe sera poursuivie ;
- une plus grande ambition environnementale et climatique : chaque État membre devra mettre en place un programme écologique, dit eco-scheme , financé sur le premier pilier ; au moins 30 % de la dotation destinée au développement rural seront consacrés à des mesures environnementales et en faveur du climat et 40 % du budget de la PAC devront contribuer aux objectifs climatiques ; les États membres auront également la possibilité de transférer 15 % du premier pilier vers le second pour couvrir des dépenses relatives aux mesures environnementales et en faveur du climat, sans cofinancement national ;
- le renforcement de la réserve de crise intégrant un fonctionnement pluriannuel déconnecté des aides directes.
Les négociations ont été menées par la Présidence autrichienne à un rythme soutenu et ont abouti à la présentation d'un rapport d'avancement lors du Conseil Agriculture du 17 décembre 2018. Les discussions se poursuivent sous Présidence roumaine en vue de trouver un accord sur les trois propositions de règlements. Néanmoins, il est peu probable à ce stade qu'un vote en séance plénière au Parlement européen intervienne avant les élections européennes de mai 2019.
Par ailleurs, la Commission a présenté, le 2 mai 2018, ses propositions en matière budgétaire pour la période 2021-2027. Parmi les 1 279 milliards d'euros qu'atteindrait le budget de l'Union européenne, 365 milliards d'euros, soit 28,5 % du budget total, seraient alloués à la PAC, dont 286 milliards d'euros pour le premier pilier et 79 milliards pour le second. Dans la proposition de la Commission, le montant des aides directes s'établirait pour la France à 50 milliards d'euros sur la période, contre 52 milliards pour la période actuelle, soit un recul de 3,9 % en valeur. Le montant des aides au développement rural s'établirait pour la France à 8,46 milliards d'euros sur 2021 à 2027, contre 9,99 milliards pour la période actuelle, soit une réduction de 15,3 % en valeur. À l'issue du Conseil européen des 13 et 14 décembre 2018, les chefs d'État et de gouvernement sont convenus d'un calendrier visant à obtenir un accord sur le cadre financier pluriannuel de l'Union à l'automne 2019. Au cours de son audition, la ministre a d'ailleurs réitéré cette position : « Il ne sera pas possible ni souhaitable d'aboutir à un accord avant les élections européennes », ajoutant : « Nous avons décidé de nous donner du temps pour aboutir à un budget qui correspondra mieux à nos attentes ».
Il convient de regretter que, sur de nombreux aspects, et bien que le Gouvernement partage plusieurs des positions sénatoriales sur la PAC, la résolution européenne du Sénat n'est pas suivie.
La position de la France, que Mme Nathalie Loiseau a résumée devant votre commission des affaires européennes, tient en six axes : une PAC forte, pour assurer la souveraineté alimentaire européenne ; une PAC qui accompagne la transformation des filières agricoles et alimentaires ; qui porte une ambition environnementale ; qui protège contre les risques ; qui assure le renouvellement des générations et la vitalité des zones rurales ; enfin, une PAC plus simple et plus compréhensible.
Sur les aspects budgétaires, les autorités françaises disent partager l'ensemble des préoccupations et recommandations émises par le Sénat. Ainsi, dans les négociations en cours, la France fait valoir que la baisse du budget de la PAC proposée par la Commission, dans un budget européen pourtant en hausse, n'est pas acceptable - « la proposition faite par la Commission n'est pas acceptable et ne sera pas acceptée » a réaffirmé Mme Nathalie Loiseau lors de son audition. Pour que la PAC demeure une politique européenne forte, la France demande que son budget soit maintenu en euros courants au niveau du budget d'une Europe à 27 sur la période en cours. Sur ce point, la ministre a rappelé que le Sénat souhaiterait un maintien en euros constants des financements de la PAC à vingt-sept, « ce qui serait idéal ». Elle a toutefois insisté sur le fait que la demande française d'un maintien en euros courants « constitue déjà une hausse très importante du budget en dépenses par rapport à la proposition de la Commission ». Le 31 mai 2018, à Madrid, plusieurs ministres de l'agriculture, dont le ministre français, ont signé un mémorandum demandant que le budget de la PAC soit maintenu au niveau actuel. Ce mémorandum a été partagé au Conseil Agriculture du 18 juin 2018 et a recueilli le soutien de quatorze autres délégations, portant à 20 le nombre d'États membres soutenant ce texte. A contrario , le Danemark, les Pays-Bas et la Suède se satisfont de la baisse, voire demandent qu'elle soit accentuée. Par ailleurs, dans le cadre des négociations budgétaires sur le cadre financier pluriannuel, la France défend la reconnaissance de la valeur ajoutée européenne de la PAC et l'idée que celle-ci n'est en rien une « vieille politique », comme certains voudraient le faire accroire.
Au sujet du nouveau modèle de mise en oeuvre de la PAC, les autorités françaises disent également partager les réserves du Sénat sur la simplification proposée par la Commission. Elles considèrent que, si ce nouveau modèle ne pose pas de problème de principe en soi en termes de risque de distorsions de concurrence - avis que ne partage pas le Sénat -, il ne doit pas se traduire par davantage de complexité, mais, au contraire, être le garant d'une approche commune indispensable au succès de la PAC. La plus grande subsidiarité accordée aux États membres au sein de la future PAC doit également être assortie de garanties sur sa bonne gestion dans l'ensemble de l'Union et sur la protection des intérêts financiers européens.
Pour ce qui concerne les règles de concurrence et les pratiques commerciales déloyales, les autorités françaises considèrent que la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et une alimentation saine et durable, issue des États Généraux de l'alimentation, a permis des avancées au niveau national. Elles disent partager l'ambition du Sénat de poursuivre les travaux engagés au niveau européen dans le cadre du « règlement Omnibus » de 2017 pour sécuriser les revenus des agriculteurs et rééquilibrer les relations commerciales grâce aux organisations de producteurs. La France a soutenu le projet de directive visant à définir et règlementer les pratiques commerciales déloyales à l'échelle européenne, notamment l'extension de son champ d'application. Ce texte a fait l'objet d'un accord entre les colégislateurs fin décembre 2018.
Sur les outils de gestion des crises et ceux de gestion des risques, les autorités françaises affirment, là aussi, partager l'idée selon laquelle les outils existants doivent être défendus et modernisés pour être plus réactifs. Au cours des négociations, elles demandent le renforcement et la généralisation des observatoires des marchés et l'instauration d'un seuil d'alerte qui conduirait la Commission à présenter des propositions. Par ailleurs, elles estiment que le recours systématique aux adjudications en cas d'intervention publique pour les secteurs pouvant actuellement en bénéficier permettrait d'éviter certains comportements d'anticipation qui amplifient la crise et rendent difficile la sortie de crise. Elles demandent aussi que soit mentionnée explicitement, dans les mesures de crise mobilisables, la possibilité de mettre en place une aide à la réduction volontaire des volumes.
Concernant la réserve de crise, les autorités françaises sont favorables à la création d'une réserve de crise spécifique au secteur agricole, qui soit européenne, pluriannuelle et réactive, et dont le ré-abondement en cours de période se fait en priorité par les crédits reportés puis par les crédits non consommés et disponibles au titre du FEAGA et, en dernier recours, par d'autres sources de financement. Elles réclament que les outils de gestion des risques à l'échelle des agriculteurs (assurance, fonds de mutualisation, etc.) soient modernisés et soutenus financièrement pour faire face efficacement aux aléas et qu'ils prennent mieux en compte la fréquence de tels aléas. Elles demandent en particulier la sécurisation du cadre juridique permettant aux États membres de mettre en oeuvre des dispositions fiscales visant à encourager la constitution d'une épargne de précaution face aux aléas.
Le Gouvernement partage également l'attachement du Sénat aux dispositifs de soutien à l'agriculture dans les territoires défavorisés ou dans les outre-mer. Il défend les indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN) qui constituent une aide essentielle au maintien de l'activité agricole sur les territoires les plus fragiles. Dès lors, pour être efficace, l'ICHN doit pouvoir être ciblée vers les exploitations les plus durables et les mieux adaptées à l'entretien de ces zones. Compte tenu de leur vocation environnementale, les autorités françaises considèrent que les dépenses afférant aux ICHN en faveur du maintien de l'élevage herbager extensif doivent être comptabilisées au titre des dépenses en faveur de l'environnement. Elles défendent également le maintien de dispositions spécifiques aux régions ultrapériphériques, à travers le POSEI, dont le budget doit impérativement être sauvegardé. Ces territoires sont soumis à des contraintes particulières et contribuent à la richesse et à la diversité de l'Union européenne, et leur spécificité doit être reconnue au titre de la PAC.
En matière d'environnement, les autorités françaises expriment une position favorable à l'architecture environnementale proposée par la Commission en trois niveaux : une conditionnalité englobant les règles actuelles du verdissement, socle commun des pratiques pour tous les agriculteurs européens, un eco-scheme obligatoire pour les États membres et facultatif pour les agriculteurs, permettant, comme le souligne le Sénat, de rémunérer sur le premier pilier des pratiques plus favorables à l'environnement, et des mesures agro-environnementales et climatiques sur le second pilier.
La recherche et l'innovation font également partie des sujets portés par la France dans les négociations. Au-delà des dispositifs au titre de la future PAC, les autorités françaises approuvent la proposition de la Commission de consacrer 10 milliards d'euros pour l'alimentation, l'agriculture, le développement rural et la bio-économie au titre du programme Horizon Europe 2021-2027.
Enfin, le Sénat avait pris un certain nombre de positions relatives au commerce international de manière à exprimer ses préoccupations dans ce domaine. Certes, les autorités françaises ont confirmé leur détermination à conclure des accords commerciaux permettant de favoriser les exportations françaises, tout en garantissant des règles de concurrence équitables, notamment en protégeant nos indications géographiques et en promouvant nos normes sanitaires et phytosanitaires et nos standards environnementaux. Parallèlement, elles défendent auprès de la Commission le renforcement du suivi de la mise en oeuvre des accords commerciaux en vigueur. Pour autant, il est regrettable que les questions relatives aux échanges agricoles internationaux ne soient pas directement traitées à l'occasion de la réforme de la PAC.
Au total, on le voit, les positions fortes exprimées par le Sénat dans sa résolution européenne, qui vont bien au-delà du maintien du budget de la future PAC, ne sont pas prises en compte de façon effective au cours des négociations. Il est vrai que c'est l'économie générale même du projet de la Commission qui est en cause.
• Enfin, la résolution européenne du Sénat sur la demande de renégociation du règlement FEADER n'a guère prospéré.
Il convient de rappeler que le règlement n° 1305/2013 définit les règles de la PAC pour la période 2014-2020 en ce qui concerne le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Son article 31 est relatif aux paiements en faveur des zones soumises à des contraintes naturelles ou à d'autres contraintes spécifiques : il s'agit de l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN). Il prévoit que l'aide est accordée annuellement et par hectare de surface agricole pour indemniser les agriculteurs de tout ou partie des coûts supplémentaires et de la perte de revenu résultant des contraintes liées à la production agricole dans les zones concernées. Il prévoit également, pour les bénéficiaires établis dans des zones qui ne sont plus admissibles à la suite d'une nouvelle délimitation, des paiements dégressifs sur une période maximale de quatre ans. Quant à l'article 32 du règlement, il porte sur la désignation des zones soumises à des contraintes naturelles et à d'autres contraintes spécifiques dont il précise les critères de délimitation.
La résolution sénatoriale, au-delà de ses aspects techniques, revêt en réalité une dimension politique importante, plusieurs centaines de communes françaises risquant d'être déclassées, du simple fait de la remise en cause, par la Commission européenne, du travail de l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) portant sur l'application des critères biophysiques au territoire français. Les agriculteurs installés sur le territoire de ces communes « déclassées » se trouveraient, en conséquence, privés de plusieurs milliers d'euros d'aides financières par an. Afin de prévenir ce risque, la résolution demandait la renégociation des articles 31 et 32 du règlement relatif au soutien au développement rural par le FEADER. Deux points étaient mis en avant : obtenir la modification des critères d'éligibilité des zones soumises à contraintes naturelles (ZSCN) en ajoutant des critères obligatoires aux huit critères biophysiques existants, en particulier celui de l'emploi, et, dans cette attente, prendre en compte, au titre des adaptations régionales autorisées par l'article 32 du règlement, le critère de continuité territoriale pour la définition du périmètre des zones soumises à contraintes spécifiques (ZSCS), intégrant de ce fait les communes enclavées dans le zonage à contraintes spécifiques qui, jusqu'ici, se trouvent exclues de la cartographie des zones défavorisées simples. Aussi la résolution défendait-elle l'idée d'une réforme ambitieuse de l'ICHN.
Or, ces demandes n'ont pas été satisfaites. Certes, en décembre dernier, lors du Conseil Agriculture, la Commission a présenté un projet de règlement modifiant le règlement n° 1305/2013, de manière à tenir compte de la prolongation à 2019 du délai prévu pour la nouvelle délimitation des ZSCN autres que les zones de montagne par le règlement n° 2017/2393. À cette fin, il prévoit notamment des dispositions pour mieux accompagner les agriculteurs sortant du nouveau zonage pour l'ICHN grâce à la possibilité de leur verser une aide dégressive sur la base des paiements reçus entre 2014 et 2020, au lieu de la période 2007 à 2013, et à la possibilité de remonter les taux de dégressivité de l'aide à 40 % en seconde année. Afin de pouvoir entrer en vigueur à temps pour la campagne d'aides au titre de la PAC 2019, ce règlement modificatif devrait faire l'objet d'une procédure d'adoption accélérée entre le Conseil et le Parlement européen.
Dans le cadre des négociations relatives à la réforme de la PAC pour la période 2021-2027, les propositions de la Commission reconduisent l'aide visée à l'article 31 selon le zonage établi à l'article 32. Ainsi, sous réserve des négociations à venir, le dispositif devrait rester identique lors de la future programmation de la PAC en ce qui concerne tant les modalités d'octroi de l'aide que l'établissement du zonage, reprenant ainsi le nouveau zonage défini pour la France en 2018.
Mais, au final, le nouveau zonage français fera apparaître 14 210 communes classées, contre 10 429 dans l'ancien zonage. 5 074 communes seront nouvellement classées pour près de 8 000 bénéficiaires potentiels supplémentaires. Cependant, 1 293 communes sortiront du zonage, ce qui n'était pas du tout l'objectif recherché par la résolution du Sénat. Tout au plus, les agriculteurs privés de cette aide à partir de 2021 bénéficieront-ils d'une mesure d'accompagnement plus généreuse qu'initialement envisagée, en percevant, en 2019 et 2020, respectivement 80 % et 40 % de l'ICHN.