N° 367
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 mars 2019 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes sur la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS),
Par M. Philippe DALLIER,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel . |
OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
Mesdames, Messieurs,
Le 8 décembre 2017, la commission des finances du Sénat a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête portant sur la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).
Son périmètre couvrait en premier lieu le fonctionnement, l'organisation et la situation financière de l'établissement, ainsi que ses missions traditionnelles : les aides apportées par la CGLLS aux organismes en difficulté, les modalités de son intervention en garantie sur les emprunts qui n'ont pas obtenu la couverture d'une collectivité territoriale, sa fonction de péréquation, sa contribution au financement de la politique du logement.
C'est toutefois le contexte particulier de la réforme du logement social initiée par le projet de loi de finances pour 2018 qui a suscité cette demande d'enquête - réforme qui n'est pas encore achevée. Il s'agissait donc également d'apprécier l'impact des modifications en cours du modèle financier du logement social sur la Caisse.
Une audition « pour suite à donner », organisée devant la commission des finances le 6 mars 2019, a permis à MM. Denis Burckel, directeur général de la CGLLS, François Adam, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), et Jérôme Reboul, sous-directeur banques et financements d'intérêt général à la direction générale du Trésor, d'apporter des éléments complémentaires aux interrogations de la commission des finances.
Comme l'indique la Cour elle-même, les conclusions de cette enquête doivent être considérées comme provisoires , dans la mesure où il est trop tôt pour évaluer l'ensemble des conséquences, pour l'équilibre du secteur, de la réforme du secteur.
Or le très fort impact de la création de la réduction de loyer de solidarité (RLS) sur l'équilibre financier des bailleurs sociaux a d'ores et déjà conduit le gouvernement à entamer des discussions avec ceux-ci au cours des premiers mois de 2019. Deux accords signés le 25 mai 2019 entre l'État et les acteurs du logement social doivent conduire à un infléchissement de cette réforme.
Votre rapporteur, constatant que le nombre de logements sociaux financés a d'ores et déjà baissé en 2018, souligne la nécessité que le Parlement puisse être complètement éclairé, d'ici à l'examen de la prochaine loi de finances, sur les effets de la mise en place de la RLS.
I. LE SECTEUR DU LOGEMENT SOCIAL : UN MODÈLE FINANCIER EN PLEINE TOURMENTE
Le secteur du logement social a été marqué, à partir de la fin 2017, par une réforme qui a exercé une forte pression sur ses ressources . Après l'instauration de la « réduction de loyer de solidarité » dans le cadre de la loi de finances pour 2018, une seconde phase doit avoir lieu en 2020, dont les grandes lignes ont été tracées au cours de négociations tenues entre le Gouvernement et les bailleurs sociaux cette année.
A. L'IMPACT DE LA RÉDUCTION DE LOYER DE SOLIDARITÉ (RLS) EST MASSIF MAIS TOUJOURS INCERTAIN
L'article 126 de la loi de finances pour 2018 1 ( * ) a mis en place le mécanisme de la « réduction de loyer de solidarité » (RLS), défini à l'article L. 442-2-1 du code de la construction et de l'habitation. La RLS est instituée pour les logements, autres que les logements-foyers, qui ouvrent droit à l'aide personnalisée au logement (APL) et qui sont gérés par les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) visés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation 2 ( * ) .
Liée à une réduction concomitante du montant des APL, cette réforme revient à faire financer par les bailleurs sociaux une diminution de l'engagement de l'État dans les aides personnelles au logement .
Le Gouvernement a choisi de fixer, pour la première année d'application en 2018 3 ( * ) , des montants de RLS égaux à 63 % des montants maximaux définis à l'article L. 442-2-1 précité du code de la construction et de l'habitation, ouvrant la voie à un possible renforcement de la RLS par voie réglementaire en 2020.
Cette mesure, selon ses modalités actuelles, a entraîné une diminution du coût des APL estimé à 870 millions d'euros en année pleine, soit un coût probablement de l'ordre de 900 millions d'euros pour les bailleurs sociaux 4 ( * ) . Ce coût constaté est supérieur à celui pris en compte pour la fixation des paramètres lors de l'examen de la loi de finances pour 2018.
La RLS s'ajoute à un ensemble de mesures affectant également les ressources du secteur - la fin de la contribution de l'État aux aides à la pierre et la hausse concomitante de la contribution des bailleurs à la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), le gel des loyers dans le parc social en 2018 5 ( * ) et le relèvement de 5,5 % à 10 % du taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux opérations immobilières dans le secteur du logement social 6 ( * ) .
* 1 Article 126 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, résultant de l'article 52 du projet de loi de finances pour 2018.
* 2 Ces organismes sont les offices publics de l'habitat (OPH), les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré (SA HLM), les sociétés anonymes coopératives de production, les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré et les fondations HLM.
* 3 Arrêté du 27 février 2018 relatif à la réduction de loyer de solidarité.
* 4 Voir l' annexe numéro 6 « Cohésion des territoires - Logement et ville », de M. Philippe Dallier, au rapport général relatif n° 108 (2017-2018) relatif au projet de loi de finances pour 2019.
* 5 C du III de l'article 126 précité de la loi de finances pour 2018.
* 6 Article 12 de la loi de finances pour 2018.