II. DES INSTITUTIONS FRAGILISÉES PAR UN MANQUE DE MOYENS CHRONIQUE ET PAR UNE ORGANISATION DÉFECTUEUSE
Lié à l'exercice d'un métier difficile et aggravé par la dégradation récente du climat sécuritaire, le « malaise policier » trouve également son origine dans des difficultés plus structurelles qui, au fil des années, ont contribué à fragiliser l'organisation et le fonctionnement des forces de sécurité intérieure.
A. DES MOYENS NE PERMETTANT PAS AUX DEUX FORCES D'ASSURER LEURS MISSIONS DANS DES CONDITIONS SATISFAISANTES
S'ils ont connu des améliorations récentes, en matière d'équipements par exemple, les moyens des forces de sécurité intérieure apparaissent totalement insuffisants . L'immobilier et l'état du parc automobile sont dans un état inquiétant. La commission d'enquête estime que l'adoption d'une véritable loi de programmation de la sécurité intérieure , établie, éventuellement, sur la base d'un livre blanc de la sécurité intérieure et fixant un cadre sincère et contraignant, pourrait permettre d'élaborer une vision plus cohérente, de traiter en priorité les manques de moyens les plus prégnants puis d'assurer leur maintien à un niveau satisfaisant à long terme.
1. Des dépenses de fonctionnement et d'investissement insuffisantes pour garantir un niveau d'équipement adéquat
a) Une augmentation des effectifs bienvenue, mais qui ne s'accompagne pas d'une évolution comparable des crédits d'investissement et de fonctionnement
Les forces de sécurité intérieure ont connu une augmentation sans précédent de leurs effectifs depuis 2012, à la faveur des différents plans (plan de lutte anti-terroriste, pacte de sécurité, plan migrants, plan de sécurité publique), afin de faire face à l'augmentation de l'activité opérationnelle.
Pour la période 2013-2016, le total des créations d'emplois est de 6 551 équivalents temps plein (ETP), auxquels s'ajoutent 2 286 ETP de la loi de finances pour 2017, soit 8 837 sur cinq années, entre les 31 décembre 2013 et 2017 24 ( * ) .
Le rythme de recrutement devrait sensiblement s'accroître sur le quinquennat actuel, puisque le Président de la République s'est engagé à créer 10 000 emplois sur la période 2018/2022 pour renforcer les forces de sécurité intérieure. Dans ce cadre, la police nationale bénéficiera de 7 500 ETP et la gendarmerie nationale de 2 500 ETP.
Il faut d'ailleurs rappeler que le nombre d'agents des forces de sécurité intérieure par habitant en France est supérieur à celui observé dans des pays européens comparables 25 ( * ) . Les comparaisons internationales en la matière sont toutefois difficiles dans la mesure où les missions exercées sont différentes dans chaque pays. En outre, la lourdeur des tâches administratives et de la procédure pénale absorbent une partie significative du temps de travail, de sorte que ces effectifs relativement élevés ne se traduisent absolument pas par une présence suffisante sur le terrain, en particulier la nuit.
Effectifs de la police nationale et de la gendarmerie nationale depuis 2012
(en ETP réalisés jusqu'en 2017 et prévus ensuite)
Source : commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure, d'après les données du ministère de l'intérieur.
En outre, cette hausse, si elle est bienvenue, ne s'est pas accompagnée, par le passé, d'une augmentation concurrente des dépenses d'équipement. Au contraire, depuis 2006, les dépenses de personnel ont augmenté de 31 %, tandis que les autres dépenses ont connu une baisse de 4,98 % 26 ( * ) au sein des deux forces.
Comme l'a relevé l'ancien ministre de l'intérieur Bernard Cazeneuve devant la commission d'enquête, cette augmentation, pour être efficace, « suppose d'augmenter aussi les crédits hors T2 - équipements, véhicules et moyens immobiliers - en conséquence ». En réalité, « le budget de la police nationale est consacré à 90 % 27 ( * ) à la masse salariale et à 10 % aux investissements [et au fonctionnement]. Il faudrait un ratio de 70 % - 30 % pour que des effets se fassent sentir et que l'on commence à rattraper un retard de 20 ou 30 ans » a ainsi déploré Stanislas Gaudon, secrétaire administratif général adjoint d'Alliance Police nationale. Sur le triennal 2018-2020, les crédits hors CAS « Pensions » de la mission augmentent de 2,10 %, contre une augmentation en moyenne de 3 % pour les missions du budget général. En prenant en compte les prévisions d'inflation du Gouvernement, l'évolution des crédits sera négative, et diminuera de 0,4 % 28 ( * ) . La commission d'enquête estime donc que l'augmentation des crédits destinés au « fond de sac » des gendarmes et des policiers n'est pas suffisante, en l'état actuel de la programmation, pour améliorer les capacités opérationnelles et les conditions d'exercice du métier.
b) Des moyens d'équipement largement insuffisants
Au cours de ses différentes auditions et déplacements, la commission d'enquête a pu constater le caractère profondément inadapté de certains équipements mis à disposition des forces de l'ordre, qu'ils portent sur l'habillement (chaussures dépareillées ou usées, faute de « points » suffisants pour en acquérir de nouvelles) ou l'équipement des véhicules (sirène ne fonctionnant pas, pouvant compromettre la sécurité des interventions).
Des efforts importants ont été réalisés afin d'enrayer les difficultés liées à l'équipement, à la suite des différents plans de renforcement. Michel Vilbois, chef du service de l'achat, des équipements et de la logistique de la sécurité intérieure a ainsi indiqué à la commission qu' « en 2014, le budget d'équipement hors informatique [de la police nationale] était de 74 millions d'euros en crédits de paiement. En 2018, ce chiffre est passé à 150,8 millions d'euros. Nous consacrons 2 000 euros par an à l'équipement de chaque policier ». Ainsi, à titre d'exemple, « le soclage des différents plans de renfort a permis de remplacer en trois ans 72 000 gilets pare-balle individuels, pour 120 000 fonctionnaires équipés : 60 % ont reçu un gilet neuf. Dans deux exercices, [la police nationale] aura renouvelé la totalité du stock, qui remonte à 2002 ». Certains policiers ont ainsi pu exprimer leur satisfaction sur les nouveaux gilets pare-balle, jugés de bonne qualité.
Crédits HT2 consommés en 2015, 2016 et 2017 au titre des différents plans
(en millions d'euros)
|
Police nationale |
2015 |
2016 |
2017 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
PLAT |
85,3 |
67,92 |
144,29 |
132,53 |
122,88 |
106,25 |
|
PDS |
||||||
|
PMI |
||||||
|
PSP |
74,48 |
72,59 |
||||
|
TOTAL |
85,3 |
67,92 |
144,29 |
132,53 |
197,36 |
178,84 |
|
Gendarmerie nationale |
2015 |
2016 |
2017 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
PLAT |
77,9 |
74,9 |
5,0 |
5,0 |
5,1 |
4,9 |
|
PDS |
93,4 |
90,8 |
59,0 |
45,0 |
||
|
PMI |
7,1 |
7,1 |
||||
|
PSP |
90,5 |
69,3 |
||||
|
TOTAL |
77,9 |
74,9 |
105,5 |
102,9 |
154,6 |
119,2 |
PLAT = plan de lutte anti-terroriste
PDS = pacte de sécurité
PMI = plan migrants
PSP = plan de sécurité publique
Source : ministère de l'intérieur
D'importants points noirs subsistent toutefois. La commission a ainsi pu constater que l'accès aux munitions, notamment, reste très largement déficitaire. Cette « pénurie » de munitions empêche de nombreux agents de faire le nombre minimal de tirs d'entraînement demandé ( cf. infra ). La progression des dépenses d'équipement des fonctionnaires de police, passant de 85,5 millions d'euros en 2017 à 113,9 en 2018 (+ 33,2 % ), dont 24,6 millions d'euros pour renouveler les matériels de protection et d'intervention et 11,9 millions d'euros pour l'achat de munitions, est très largement insuffisante pour enrayer ces carences.
Les acquisitions peuvent en outre s'avérer trop tardive, ou en inadéquation avec les évolutions doctrinales et stratégiques. Philippe Klayman, directeur central des compagnies républicaines de sécurité a indiqué à la commission qu'« à partir de 2012-2013, la maison CRS s'est orientée vers une capacité de riposte antiterroriste, non comme les unités spécialisées mais comme premier intervenant, avec des évolutions tactiques, logistiques, juridiques et doctrinales indispensables. [...] On a un léger décalage entre l'acquisition de nouvelles techniques policières, indispensables dans un paysage marqué par le terrorisme et la violence, et le suivi en termes d'équipements de protection individuelle et collective des fonctionnaires. »
Le vieillissement du parc automobile des deux forces demeure également préoccupant. Un total de 3 400 véhicules, soit 10 % du parc automobile de la police nationale, a plus de dix ans. Des policiers affectés en Île-de-France entendus par la commission ont ainsi indiqué que les cas de portières coulissantes tombant lors d'intervention ne sont « pas exceptionnels ».
Entre 2009 et 2011, la police nationale achetait 1 300 véhicules par an. Entre 2012 et 2017, ce chiffre s'est élevé à 2 400. En 2018, l'acquisition de 2 800 véhicules est prévue. En 2017, le parc de véhicules légers a rajeuni : 5,75 années en moyenne, contre 5,80 en 2016. L'âge moyen était de 3,65 années en 2010, il a atteint son maximum en 2016, et commence enfin à décroître, mais faiblement. Si on prend en compte l'ensemble des véhicules 29 ( * ) , l'âge moyen du parc continue toutefois à croître, puisqu'il a atteint 6,75 années en 2017. Pour le secrétaire administratif général adjoint du syndicat Alliance Police nationale, « il faudrait prévoir un roulage maximal de 170 000 kilomètres pour les véhicules lourds et de 120 000 kilomètres pour les véhicules légers. Or, certains véhicules roulent encore à 300 000 kilomètres. Je vous laisse imaginer... Il faudrait prévoir un renouvellement automatique des véhicules tous les cinq ans. Plus on tarde, plus on en arrive à des situations extrêmes. »
Nombre de véhicules de la police nationale et âge moyen
Source : commission des finances du Sénat
Le constat de la vétusté des véhicules est le même s'agissant de la gendarmerie nationale. Un membre du CFMG a ainsi estimé que « le climat [était] anxiogène sur le terrain. Nous aurons moins de nouveaux véhicules, alors que nous roulons dans des voitures qui ont parfois 250 000 kilomètres au compteur. »
Pour la réforme des véhicules légers, la gendarmerie nationale a retenu deux critères cumulatifs de réforme, à savoir 8 ans et 200 000 kms 30 ( * ) , alors même que leur âge moyen s'élève d'ores et déjà à 8,2 années et à 132 500 km.
Pour la gendarmerie nationale, en ne retenant que le critère lié à l'âge, l'acquisition de 4 000 véhicules par an est nécessaire pour garantir le renouvellement intégral du parc tous les huit ans. Toutefois, cette estimation ne prend pas en compte le fait qu'entre 2010 et 2017, en ce qui concerne les véhicules légers, seuls 16 500 véhicules ont été achetés (au lieu de 24 000), ce qui exigerait un rattrapage supplémentaire conséquent.
La dégradation du parc automobile découle en partie d'une absence de programmation sérieuse, qui se traduit notamment par la régulation budgétaire. Ainsi, pour Richard Lizurey, directeur général de la gendarmerie nationale, « il est nécessaire que l'effort de rénovation du parc soit conduit dans la durée, afin de planifier la réalisation des programmes (...) Ces dernières années, le remplacement annuel de près de 3 000 véhicules nous paraissait satisfaisant. Néanmoins, en raison de la régulation budgétaire intervenue cette année, seuls 1 700 véhicules ont été commandés. »
Il faudrait ainsi d'abord un relèvement substantiel du nombre de véhicules achetés annuellement pour rattraper ce retard, puis un renouvellement effectif de 4 000 véhicules par an les années suivantes, voire nettement davantage si l'on vise un rajeunissement substantiel du parc permettant d'atteindre une moyenne d'âge d'environ 4 ans, ce qui paraît plus raisonnable pour maintenir la pleine opérationnalité des véhicules.
Nombre de véhicules de la gendarmerie nationale
Source : commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure (d'après le ministère de l'intérieur).
La commission d'enquête n'a pas été en mesure d'établir un chiffre similaire pour la police nationale, faute de données suffisantes transmises par l'administration. On peut toutefois estimer que le nombre de véhicules acquis par année permettant d'assurer un renouvellement suffisant de la flotte est proche de 3 000.
2. Un parc immobilier dans une situation critique
a) Un important besoin de rénovation du patrimoine immobilier des deux forces
Bien que dans un état inégal, le parc immobilier de la police et de la gendarmerie nationales constitue globalement une préoccupation majeure. Lors de ses différents déplacements, notamment au commissariat de Coulommiers pour la police nationale et à Satory pour la gendarmerie nationale, la commission d'enquête a pu constater la vétusté des installations. Cette dernière nuit directement à la sécurité, aux conditions de travail et, s'agissant des gendarmes, à leurs conditions de vie et à celle de leurs familles.
La superficie du parc de la gendarmerie nationale est estimée à près de 10,8 millions de m², dont 5,2 millions relevant du domaine de l'État et 5,6 millions appartenant aux collectivités territoriales et à d'autres opérateurs et propriétaires (organismes HLM, propriétaires privés). La commission d'enquête a pu constater au cours de ses travaux que l'immobilier domanial constituait la préoccupation majeure de la hiérarchie et des gendarmes. Ainsi, pour le général de corps d'armée Hervé Renaud, directeur des personnels militaires de la gendarmerie nationale « il est vrai que certains des principaux problèmes immobiliers se posent dans le domanial, comme à Melun, par exemple ». Sans que le ministère de l'intérieur ait pu transmettre une évaluation détaillée de l'état du parc immobilier, Richard Lizurey, directeur général de la gendarmerie nationale, a reconnu devant la commission d'enquête que même s'il « y a eu une amélioration, les efforts restent insuffisants ».
L'immobilier domanial de la police nationale s'élève à 2,5 millions de m² tandis que celle de l'immobilier locatif est de 497 865 m². Un travail d'évaluation des besoins de travaux réalisé à l'été 2017 sur un échantillon de 536 bâtiments permet d'évaluer à 59 % le pourcentage de bâtiments nécessitant des travaux de rénovation importante :
• 9,5 % sont évalués à 5 (très satisfaisant) ;
• 31,5 % sont évalués à 4 (satisfaisant) ;
• 34 % sont évalués à 3 (moyen) ;
• 16,5 % sont évalués à 2 (très moyen) ;
• 8,5 % sont évalués à 1 (mauvais état) 31 ( * ) .
La vétusté des locaux concerne par ailleurs l'ensemble des bâtiments. Le site de Cannes-Écluses, qui abrite l'École nationale supérieure des officiers de police (ENSOP) se trouve ainsi dans un état particulièrement préoccupant.
b) Des efforts financiers largement insuffisants
Pour faire face à cette situation, le plan immobilier 2018-2020 prévoit la réalisation de 29 nouveaux projets d'ampleur pour la police nationale et de 47 pour la gendarmerie nationale.
Évolution des crédits d'entretien courant des bâtiments (en millions d'euros)
Source : commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure (d'après le ministère de l'intérieur)
Évolution des dépenses d'investissement immobilier
(en millions d'euros)
Source : commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure (d'après le ministère de l'intérieur)
En 2018, les crédits immobiliers de la police nationale s'établiront à un niveau annuel de 196 millions d'euros (contre 187,27 en 2017), en augmentation de 5 % par rapport à 2017, ainsi qu'en 2019 et 2020. Le budget annuel consacré à l'investissement dans le parc immobilier de la gendarmerie nationale sera quant à lui porté à 101 millions d'euros, en augmentation de 9 % par rapport à l'année précédente, puis se stabilisera à 105 millions d'euros les deux années suivantes.
Ces plans s'avèrent totalement insuffisants eu égard aux besoins des deux forces.
Les études entreprises par la gendarmerie nationale, dont les résultats ont été transmis à la commission d'enquête, ont permis d'évaluer les besoins budgétaires en matière immobilière à environ 300 millions d'euros par an :
- 101 millions d'euros pour la maintenance (corrective et curative, en titre 5). Seuls 65 millions d'euros ont été prévus en 2018.
- 200 millions d'euros pour les opérations de reconstruction ou de renouvellement (en titre 5), estimées nécessaires en moyenne tous les cinquante ans pour un immeuble entretenu de manière satisfaisante. En 2018, les crédits dédiés à la maintenance et aux opérations de reconstruction ou de renouvellement s'élèvent à 101 millions d'euros, soit la moitié des besoins évalués par l'administration elle-même.
Les crédits prévus sur les années 2018-2020 s'avèrent donc en réalité largement inférieurs d'environ 450 millions d'euros aux besoins identifiés.
Le besoin de rénovation du patrimoine de la police nationale a été quant à lui évalué à près de 1,1 milliard d'euros 32 ( * ) dans le cadre d'une étude basée sur les éléments disponibles d'évaluation de la vétusté des bâtiments.
Pour la police nationale, la programmation immobilière triennale 2018-2020 prévoit un montant d'investissements de 150 millions d'euros par an sur 3 ans, soit un total de 450 millions d'euros. Par conséquent, selon le ministère de l'intérieur, le besoin de crédits complémentaires pour assurer la mise à niveau du parc immobilier de la police nationale peut être évaluée à 650 millions d'euros, soit 150 millions d'euros supplémentaires par an pendant cinq ans en plus des crédits déjà prévus.
3. Pour en finir avec l'absence de vision stratégique : adopter des lois de programmation des forces de sécurité intérieure
Les interlocuteurs de la commission d'enquête ont bien souvent regretté que la police et la gendarmerie nationales souffrent d'une absence de vision stratégique à long terme, entraînant un sentiment de frustration et une absence de respect des engagements pris.
Évoquant cette situation, le secrétaire général administratif adjoint d'Alliance police nationale a bien traduit cet état d'esprit : « les policiers souffrent d'un manque de visibilité en matière budgétair e : l'an dernier le Gouvernement a annulé 110 millions d'euros et a reporté l'application de l'accord « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR). Les policiers ont l'impression qu'on les mène en bateau. » Ainsi, en matière immobilière : « on [...] a annoncé 196 millions d'euros d'investissements. Dans le même temps, nous disposerons de 47 millions d'euros au titre de l'enveloppe déconcentrée grâce à un report de crédits pour « le petit coup de peinture dans les commissariats », comme a dit le ministre. Nous préférerions un plan Marshall à ces petits tours de passe-passe de comptabilité . » Le directeur central de la sécurité publique, Pascal Lalle, est allé dans le même sens, regrettant que « la police nationale a[it] toujours travaillé au coup par coup. Aucun plan pluriannuel de reconstruction n'a été mis en oeuvre, et un retard important s'est accumulé. »
La gendarmerie souffre de cette même difficulté, liée à l'absence de crédits disponibles en raison de la multiplication des mesures de régulation budgétaire. Un total de 4 millions d'euros, sur les 105 inscrits en loi de finances initiale au titre de la rénovation immobilière, seront ainsi consacrés à l'apurement de la « dette des loyers », dont le montant total s'élève à 89 millions, et qui ampute donc d'autant les capacités de rénovation future .
Au total, la commission d'enquête considère que l'établissement d'une planification crédible et sincère est nécessaire pour garantir non seulement le « moral des troupes », mais aussi de contribuer à l'amélioration réelle de la situation matérielle des forces. L'adoption d'une loi de programmation des forces de sécurité intérieure permettrait de fixer un cadre stable et crédible, même si elle ne saurait, par elle-même, constituer une solution miracle.
Cette loi de programmation devrait elle-même être élaborée sur le fondement d'un livre blanc remettant à plat l'ensemble des missions des forces de sécurité intérieure et dont l'élaboration permettrait d'aborder toutes les questions de fond relatives à l'organisation et au fonctionnement de ces forces, notamment celles abordées dans la suite du présent rapport, y compris, par exemple, la distinction entre la direction générale de la police nationale et la préfecture de police ou encore le degré de mutualisation souhaitable in fine entre la police et la gendarmerie nationales.
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Proposition n° 10 : Élaborer un livre blanc de la sécurité intérieure puis adopter des lois de programmation des forces de sécurité intérieure permettant de fixer un cadre budgétaire, opérationnel et stratégique stable et crédible. Ces lois devraient notamment comprendre des cibles budgétaires obligatoires en matière d'immobilier et de renouvellement des flottes automobiles. |
* 24 Inspection générale des finances, Évolution des effectifs de la police et de la gendarmerie nationales, février 2017.
* 25 Rapport général n° 108 (2017-2018) de M. Philippe Dominati, fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2017.
* 26 Rapport précité.
* 27 Ce taux atteint, dans la loi de finances pour 2018, 89 % pour la police nationale et 85 % pour la gendarmerie nationale
* 28 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, article 15.
* 29 Véhicules légers, poids lourds, motocyclettes, poids lourds, VU/VASP.
* 30 La police nationale recourt à des critères plus flexibles détaillés dans la circulaire de gestion N° 702/DRCPN/SDL/BMM du 22/07/2011 lié à la situation du véhicule.
* 31 Réponse écrite du ministère de l'intérieur à la commission d'enquête.
* 32 Ce chiffre est proche de celui avancé par le secrétaire administratif général adjoint d'Alliance Police nationale qui le situait entre 850 millions et 1 milliard d'euros.