B. LES EFFETS DE LA RÉFORME : UNE BAISSE DES COÛTS DE GESTION NON IMMÉDIATE ET UN IMPACT SUR LES BAILLEURS SOCIAUX ET LES TERRITOIRES AUQUEL IL CONVIENT D'ÊTRE ATTENTIF
1. Une diminution des coûts de gestion qui ne sera pas immédiate
Un des arguments avancés pour justifier cette réforme d'ampleur d'Action Logement était la diminution des coûts de gestion.
La convention quinquennale 2018-2022 fixe un objectif de réduction des frais de fonctionnement des entités d'Action Logement à 10 % en euros constants sur la durée de la convention. Selon Action Logement, l'objectif de réduction des coûts est inscrit dans les « feuilles de route 2018 » de chaque entité du groupe.
La nouvelle organisation a d'ores et déjà permis de diminuer le nombre d'emplois au sein du groupe Action Logement, sans qu'il soit procédé à un plan social, en raison du reclassement de certains salariés dans les entreprises sociales de l'habitat (ESH) du groupe.
Néanmoins, Action Logement a reconnu que la réforme qui a modifié de manière importante son organisation induit dans un premier temps des coûts supplémentaires , résultant par exemple du recrutement de personnel qualifié pour assurer la mise en oeuvre des exigences réglementaires découlant de l'agrément d'Action Logement Services comme société de financement, de la formation du personnel à de nouveaux métiers ou encore de la nécessité d'entretenir 21 systèmes de gestion informatique 39 ( * ) différents le temps qu'un service unique soit mis en place.
2. La répartition de la PEEC entre bailleurs sociaux : l'affirmation d'un principe de non-discrimination et la mise en place d'un contrôle de l'acquisition des titres
Lors des débats sur la loi d'habilitation, les organismes HLM avaient fait part de plusieurs sujets d'inquiétude concernant, d'une part, la distribution de la PEEC aux bailleurs sociaux et, d'autre part, la possibilité pour Action Logement d'utiliser la collecte de la PEEC pour acquérir des titres dans des organismes HLM.
a) L'édiction de mesures pour éviter des discriminations dans la distribution de la PEEC aux bailleurs sociaux
(1) La mise en place d'outils juridiques
Comme il s'y était engagé, le Gouvernement a édicté dans l'ordonnance des règles spécifiques pour garantir l'absence de discrimination entre les organismes de logement social, filiales d'Action Logement, et les autres organismes de logement social . Ainsi, le principe de non-discrimination a été inscrit à l'article L. 313-17-3 40 ( * ) du code de la construction et de l'habitation. En outre, ont été mis en place des dispositifs de contrôle du respect de ce principe en amont et en aval de la décision de distribution des fonds.
En amont, il revient à Action Logement Groupe de veiller à ce qu'Action Logement Services respecte ce principe de non-discrimination dans la distribution des emplois de la PEEC. En outre, le comité des partenaires dans lequel siègent des représentants des bailleurs sociaux est chargé d'émettre un avis sur les orientations applicables au suivi de la distribution de ces emplois dans le respect du principe de non-discrimination. Enfin, les commissaires du Gouvernement peuvent exercer conjointement leur droit de veto sur une délibération d'Action Logement Groupe ou d'Action Logement Services qui ne respecterait pas ce principe.
Votre rapporteure a constaté l'existence de plusieurs outils permettant d'éviter toute discrimination . Néanmoins, elle regrette que, sur le plan pratique, l'un de ses outils, le comité des partenaires, n'ait pas encore été mis en oeuvre. Elle s'étonne que le décret relatif à l'organisation générale d'Action Logement ait été pris très rapidement contrairement à celui relatif au comité des partenaires. Elle appelle à la mise en place rapide de ce comité.
En outre, elle s'interroge sur le choix d'un dispositif de veto conjoint des commissaires du Gouvernement, plus difficile à obtenir qu'un dispositif de veto individuel de chaque commissaire du Gouvernement.
En aval de la décision, il reviendra à l'ANCOLS de contrôler la mise en oeuvre du principe de non-discrimination. Le rapport de l'ANCOLS sur cette première année de fonctionnement ne sera disponible qu'à la fin de l'année 2018. Votre rapporteure sera très attentive à ces premières conclusions.
(2) La répartition de la PEEC : quel est l'impact des règles de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ?
La PEEC est répartie entre le financement des personnes physiques, celui des personnes morales et celui des politiques nationales. Un peu plus d'un tiers des emplois de la PEEC va aux bailleurs sociaux.
En 2016, les aides attribuées par Action Logement (prêts personnes morales, financements de l'ANRU) aux bailleurs sociaux se sont élevées à 2,2 milliards d'euros. Concernant les seuls financements « personnes morales » pour 2017, Action Logement a indiqué avoir engagé plus de 252 millions d'euros pour les offices HLM, soit 19,6% du total des financements engagés (hors guichets uniques des DOM) ; ce chiffre était de 18% en 2016.
Votre rapporteure s'est interrogée sur l'impact sur la distribution de la PEEC de l'octroi de l'agrément à Action Logement Services comme société de financement et de l'obligation qui en découle de respecter les règles de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). En effet, Action Logement Services devra désormais, en raison de son nouveau statut, détenir des fonds propres dont le montant sera fonction de son niveau de risque. Votre rapporteure ne cache pas ses craintes qu'ALS soit plus exigeant dans le choix des bailleurs bénéficiaires de la PEEC, alors même que ces derniers sont pour un certain nombre dans une situation financière difficile en raison de l'application de la réduction de loyer de solidarité. Il ne faudrait pas que ces règles conduisent à ne pas distribuer entièrement la PEEC.
Action Logement s'est voulu rassurant et a précisé à votre rapporteure qu'Action Logement Services « pourra toujours financer des bénéficiaires en situation financière tendue, mais en prenant les précautions exigées par ces règles prudentielles ». Votre rapporteure sera extrêmement attentive à l'impact de ces nouvelles règles, surtout dans le contexte actuel de restructuration du secteur social. Elle invite le Gouvernement à examiner attentivement cette situation.
b) Un encadrement de la possibilité d'utiliser la PEEC pour acquérir des titres dans des sociétés HLM
La seconde inquiétude des bailleurs sociaux lors des débats portait sur la possibilité d'utiliser la PEEC pour acquérir des titres dans des sociétés HLM. Pour répondre à cette inquiétude, la loi d'habilitation a prévu que la distribution en dotations en fonds propres par Action Logement Immobilier devrait se faire sous le contrôle de l'État.
L'ordonnance a, d'une part, inscrit dans le code le principe de distribution maîtrisée des dotations en fonds propres et, d'autre part, édicté des mesures permettant à l'État de contrôler la distribution des fonds entre organismes HLM en permettant aux commissaires du Gouvernement de s'opposer conjointement à des opérations en capital dans des sociétés HLM.
Ces mesures viennent en complément des dispositions de la convention quinquennale 2018-2022 du 16 janvier 2018 entre l'État et Action Logement qui limitent à 70 millions d'euros chaque année le montant pouvant être consacré à ces acquisitions.
En pratique, Action Logement a indiqué à votre rapporteure qu'aucune acquisition de titre au cours de l'exercice 2017 n'avait eu lieu, Action Logement procédant surtout à une restructuration interne et des fusions intra-groupe. Par ailleurs, dans le contexte de réorganisation du secteur social, Action Logement a rappelé par circulaire du 30 janvier 2018 qu'il « n'avait pas vocation à utiliser les fonds disponibles pour acquérir le patrimoine existant d'opérateurs de logements sociaux externes, ou dans lesquels il détient une participation très minoritaire ».
Votre rapporteure estime que le contrôle de l'ANCOLS sera une aide précieuse pour le Parlement pour vérifier le respect de ces dispositions.
3. Une répartition territoriale des enveloppes en fonction des analyses des besoins dans les territoires
La commission des affaires économiques s'était longuement interrogée sur l'impact de la réforme d'Action Logement sur la redistribution territoriale de la PEEC. Elle craignait en effet que les fonds soient centralisés et ensuite orientés vers les seules zones très tendues.
L'ordonnance précise à l'article L. 313-17-4 du code de la construction et de l'habitation que l'action de chacune des entités d'Action Logement Groupe et des entités sur lesquelles elles exercent un contrôle « est déployée territorialement, en tenant compte des caractéristiques et des missions de chacun, d'une manière qui assure la cohérence avec les politiques locales de l'habitat, notamment dans le cadre de partenariats avec les collectivités territoriales compétentes ».
a) Les CRAL : de nouveaux interlocuteurs dans les régions
Chaque région comprend un CRAL composé de 20 membres (10 pour les comités territoriaux) représentant à parité les organisations d'employeurs et de salariés. Les membres ont été désignés par les organisations locales des partenaires sociaux. Ils ne peuvent siéger dans les conseils d'administration d'Action Logement Groupe, d'Action Logement Services et d'Action Logement Immobilier. Chaque CRAL se réunit au minimum six fois par an.
Le CRAL a notamment pour missions de :
• représenter politiquement Action Logement au niveau territorial ;
• recueillir et faire la synthèse des besoins des entreprises et des salariés dans les principaux bassins d'emploi de la région ;
• conclure au nom d'Action Logement des conventions cadres de territoires pluriannuelles ;
• veiller à la distribution équitable des produits et services proposés par Action Logement.
Il s'agissait pour Action Logement d'être mieux identifié par les collectivités territoriales.
Alors même qu'une centaine de conventions ont été conclues avec les collectivités territoriales, force est de constater que les CRAL n'en sont pas tous au même stade de mise en oeuvre de leur politique de partenariat avec les élus locaux. Les personnes entendues par votre rapporteure, notamment les élus, ont regretté de ne pas être plus associées aux travaux des CRAL et que les discussions entre Action Logement et les acteurs du secteur social (bailleur social ou collectivité territoriale) se fassent en « tuyaux d'orgue ».
b) L'analyse des besoins territoriaux réalisée par les CRAL, base de la répartition territoriale de la PEEC
S'agissant de la distribution de la PEEC entre les territoires, si a été maintenu le principe de mutualisation des fonds entre les territoires, qui existait déjà dans l'organisation précédente, la convention quinquennale 2018-2022 du 16 janvier 2018 entre l'État et Action Logement précise que la répartition de la PEEC est établie en fonction des besoins des territoires identifiés par les structures locales d'Action Logement et en application des objectifs fixés par la convention quinquennale.
Les analyses à l'échelle des territoires sont réalisées par les comités régionaux d'Action Logement (CRAL). Ces CRAL assurent, selon la convention quinquennale, « la concertation avec les acteurs locaux de l'emploi et du logement, et la contractualisation de partenariats notamment avec les collectivités locales qui animent la conduite des politiques publiques sur les territoires ».
Les CRAL ont ainsi élaboré des plans régionaux d'orientation et d'action qui ont permis, sur la base de l'analyse du besoin des territoires, de proposer la répartition de l'enveloppe de la PEEC. Pour les aider dans leur analyse, ils ont pu bénéficier d'un outil analysant la situation en termes de logement et d'emploi sur chaque territoire.
Chaque CRAL dispose de crédits d'ingénierie mobilisables pour accompagner les territoires dans l'identification de leurs besoins locaux, poser des diagnostics ou encore étudier des projets. La convention quinquennale prévoit à cette fin une ligne spécifique de crédit d'un montant de 3 millions d'euros par an. Selon Action Logement, les enveloppes de crédit fixées par les CRAL varient de 100 000 euros pour certaines régions à 400 000 euros pour l'Île-de-France ou 300 000 euros pour les Hauts-de-France. L'utilisation de ces fonds est déterminée par les CRAL et peut concerner :
• des sujets s'inscrivant dans des partenariats avec des collectivités (par exemple connaissance et suivi des besoins emploi-logement) ;
• des sujets à caractère réglementaire (par exemple établissement d'un plan départemental pour le logement des salariés saisonniers) ;
• des thématiques régionales spécifiques (par exemple logements des salariés frontaliers, logement temporaire des jeunes apprentis en double résidence chez l'habitant...).
Ces crédits d'ingénierie ont donc été répartis en fonction des initiatives prises par les territoires.
S'agissant des crédits de financement des opérations , Action Logement a indiqué que le cadrage des enveloppes se fait au niveau régional sur proposition des CRAL, le contenu des enveloppes régionales faisant l'objet d'une validation par le comité d'engagement d'Action Logement Services. Les membres de CRAL attribuent les financements sur chaque opération dans le périmètre de leur région.
Votre rapporteure ne peut que regretter que le comité des partenaires censé assurer le suivi de la distribution de la PEEC au niveau territorial ne soit pas mis en place. En outre, elle souhaite que l'ANCOLS examine attentivement la question de la répartition territoriale de la PEEC.
ANNEXE
L'application des mesures prises par ordonnances nécessite plusieurs décrets ou arrêtés récapitulés dans le tableau ci-dessous :
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Mesure attendue |
Mesure prise ou explication avancée par la DHUP concernant l'absence de mesure réglementaire |
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Article 1 er (Art. L. 313-1 CCH) |
Décret en Conseil d'État fixant les modalités de délivrance de l'agrément à un organisme chargé de collecter la PEEC |
Ce décret en Conseil d'État doit actualiser les dispositions réglementaires du CCH relatives à Action Logement. Il s'agit principalement d'un décret balai qui abroge des dispositions obsolètes depuis le retour à la contractualisation et met à jour les termes employés (disparition des CILs, etc.). Selon la DHUP, sa rédaction nécessitait d'avoir des premiers retours sur le fonctionnement d'Action Logement à l'issue de la réforme. Un premier projet a été transmis à Action Logement au titre de la concertation. Il doit être transmis au Conseil d'État au 2 e trimestre 2018. |
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Article 1 er Art. L. 313-17-2 |
Décret fixant les modalités de désignation des membres du comité des partenaires du logement social |
Les modalités de désignation des membres du comité des partenaires doivent faire l'objet d'un décret simple et les autres mesures réglementaires d'un décret en Conseil d'État. Ces 2 décrets ne pouvant être disjoints s'agissant des modalités de désignation et de fonctionnement du même comité, il a été décidé d'insérer l'ensemble de ces dispositions dans le projet de décret en Conseil d'État précité. Ces dispositions ont toutefois déjà été formalisées et concertées avec l'ensemble des parties prenantes et finalisées fin 2017. |
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Article 1 er Art. L. 313-18 |
Décret approuvant les statuts d'Action Logement Groupe |
Décret n° 2016-1681 du 5 décembre 2016 relatif à l'approbation des statuts d'Action Logement Groupe et à la nomination des commissaires du Gouvernement auprès d'Action Logement Groupe, Action Logement Services et Action Logement Immobilier. |
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Article 1 er Art. L. 313-18-1 |
Arrêté fixant le plafond limite du montant annuel des sommes allouées aux organisations interprofessionnelles d'employeurs et de salariés membres de l'association, en défraiement des charges résultant de leur participation à l'ensemble des travaux |
Arrêté du 22 août 2017 relatif au plafonnement du défraiement versé par l'association Action Logement Groupe aux organisations interprofessionnelles d'employeurs et de salariés membres de l'association. L'arrêté d'actualisation au titre du défraiement pour 2018 sera pris dans le courant de l'année 2018, une fois connus et arrêtés les éléments budgétaires d'exécution de l'année 2017. |
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Article 1 er Art. L. 313-19 |
Décret approuvant les statuts d'Action Logement Services |
Décret n° 2016-1769 du 19 décembre 2016 relatif à l'approbation des statuts d'Action Logement Services. |
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Article 1 er Art. L. 313-19-1 |
Décret en Conseil d'État fixant les conditions dans lesquelles est assurée la collecte de la participation supplémentaire des employeurs à l'effort de construction |
Ces dispositions doivent faire l'objet d'un décret d'application en Conseil d'État évoqué ci-dessus. |
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Article 1 er Art. L. 313-19-2 |
Arrêté fixant les conditions de prélèvement sur les fonds mentionnés aux 1 à 4 |
Cet arrêté concernant les modalités d'abondement du fonds de fonctionnement par les autres fonds gérés par ALS est rédigé par la Direction du Budget. Il vise à définir les règles selon lesquelles chacun des autres fonds (PEEC, PSEEC, PEEC agricole et fonds de garantie) viendra alimenter le fonds de fonctionnement. Des discussions sont menées depuis le début de l'année entre Action Logement et les services de l'État pour identifier les règles les plus justes concernant l'affectation des dépenses à tel ou tel fonds. Cet arrêté devrait paraître au cours du 1 er semestre de l'année 2018. |
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Article 1 er Art. L. 313-19-2 |
Décret fixant les règles de gestion des fonds mentionnés à cet article |
Décret n° 2017-1730 du 21 décembre 2017 relatif à la gestion des fonds de la société mentionnée à l'article L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation. |
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Article 1 er Art. L. 313-20 |
Décret approuvant les statuts d'Action Logement Immobilier |
Décret n° 2016-1770 du 19 décembre 2016 relatif à l'approbation des statuts d'Action Logement Immobilier. |
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Article 6 |
Arrêté du ministre chargé du logement retirant l'agrément à collecter la PEEC aux comités interprofessionnels du logement (CIL) |
Arrêté du 28 octobre 2016 relatif au retrait de l'agrément des comités interprofessionnels du logement à collecter la participation des employeurs à l'effort de construction. |
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Article 6 |
Arrêté fixant la dissolution de plein droit de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement |
Arrêté du 28 octobre 2016 relatif à la dissolution de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement. |
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Article 6 |
Arrêté du ministre de l'économie fixant les conditions d'application des dispositions prévoyant qu'Action Logement Services a 18 mois pour se mettre en conformité avec les règles applicables aux sociétés de financement Arrêté du ministre de l'économie précisant les modalités et conditions d'application à Action Logement Services des exigences prudentielles relatives aux ratios de couverture et de division des risques |
Ces deux arrêtés, qui relèvent du Ministère de l'Économie et des Finances, font l'objet d'échanges avec l'ACPR, et doivent être pris dans un délai de 18 mois à compter de la création d'ALS. |
* 39 Chaque collecteur avait son système informatique.
* 40 Art. L. 313-17-3. - La distribution des emplois de la participation mentionnée à l'article L. 313-1 relevant des catégories mentionnées aux b et c de l'article L. 313-3 est mise en oeuvre dans le respect des principes de non-discrimination entre les personnes morales éligibles et de prévention des conflits d'intérêt. L'existence de liens capitalistiques directs ou indirects entre le groupe Action logement et les personnes morales bénéficiaires ne peut constituer un critère de sélection qui conduirait à avantager ces personnes morales, sans préjudice des différentes natures que peuvent prendre ces emplois.