D. LOI N° 2015-992 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE
Au 31 mars 2018, 95 % des dispositions 27 ( * ) de la loi « Transition énergétique » qui nécessitaient un texte d'application étaient devenues applicables selon le suivi effectué par la commission des affaires économiques, contre 88 % l'an dernier et 30 % deux ans plus tôt. De son côté, le Secrétariat général du Gouvernement, qui ne recense que les décrets, revendique un taux d'application de 98 %, inchangé depuis l'an dernier.
Au-delà de l'application réglementaire de la loi, la période de contrôle du présent rapport (1 er avril 2017 au 31 mars 2018) a surtout été marquée par l'abandon de la date de 2025 pour la réduction à 50 % de la part du nucléaire dans le mix électrique, horizon temporel à la fois irréaliste et contre-productif sur le plan climatique .
En novembre 2017, le ministre, s'appuyant sur l'analyse du gestionnaire du réseau de transport RTE, a en effet admis qu'une telle trajectoire n'était pas tenable, « sauf à relancer la production d'électricité à base d'énergies fossiles » . Dans son bilan prévisionnel, RTE estimait que l'atteinte de l'objectif en 2025 aurait conduit à la fermeture de 23 à 27 réacteurs ainsi qu'à un recours accru à des moyens de production thermique (charbon et gaz) pour maintenir notre sécurité d'approvisionnement, en augmentant d'autant les émissions de gaz à effet de serre de la production électrique.
Dans son enquête de mars 2018 sur le soutien aux énergies renouvelables, la Cour des comptes démontre que cet objectif « n'était pas compatible avec la trajectoire d'augmentation des capacités d'énergies renouvelables électriques déterminée par la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) » et que cette incohérence a grandement nui à la crédibilité de cet exercice de programmation. La Cour rappelle que « les acteurs du monde de l'énergie -même au sein des administrations intéressées- sont nombreux à ne pas avoir cru dans les objectifs et la trajectoire définie par la PPE » et que « ce faisant, cet outil a failli à l'objectif qu'il s'était donné , celui d'offrir un cadre prévisible et consolidé de l'évolution de la politique énergétique jusqu'en 2023 ».
Sur la base de ce constat, la Cour en appelle désormais à la définition, dans le cadre de la révision en cours de la PPE, d'« une stratégie énergétique cohérente entre les objectifs de production d'énergies renouvelables (EnR) électriques et l'objectif de réduction de la part du nucléaire dans le mix ». La commission observe qu' a minima , une modification de l'article L. 100-4 du code de l'énergie, qui vise toujours l'horizon de 2025, est indispensable pour mettre en cohérence le droit avec la réalité .
Sur le plan réglementaire, entre le 1 er avril 2017 et le 31 mars 2018, plusieurs textes ont été publiés sur les articles relevant de la commission :
• Volet bâtiment
- l' arrêté du 10 avril 2017 relatif aux constructions à énergie positive et à haute performance environnementale sous maîtrise d'ouvrage de l'État , de ses établissements publics et des collectivités territoriales, en application du II de l'article 8 ;
- le décret n° 2017-919 du 9 mai 2017 modifiant les articles R. 131-28-7 et R. 131-28-9 du code de la construction et de l'habitation et relatif aux travaux d'isolation en cas de travaux de ravalement importants , en application de l'article 14 ;
- l' arrêté du 13 avril 2017 relatif aux caractéristiques acoustiques des bâtiments existants lors de travaux de rénovation importants , en application de l'article 14 ;
- le décret n° 2017-918 du 9 mai 2017 relatif aux obligations d'amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire pris en application de l'article 17 . Néanmoins, l'application du décret a été suspendue par le Conseil d'État le 11 juillet 2017 en raison du « délai excessivement contraint prévu par le décret ». Le projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) prévoit une modification des dispositions législatives applicables en la matière et pourrait de fait rendre obsolète ce décret ;
• Énergies renouvelables
- trois décrets, non prévus , ont modifié le décret n° 2016-691 du 28 mai 2016 relatif à l'obligation d'achat et au complément de rémunération pris en application de l'article 104 . Les deux premiers ( décret n° 2017-1650 du 30 novembre 2017 et décret n° 2018-112 du 16 février 2018 ) prolongent le délai permettant de bénéficier de l'obligation d'achat de deux ans pour les installations produisant de l'électricité à partir de la biomasse et pour celles qui valorisent le biogaz , et de dix-huit mois pour les installations photovoltaïques d'une puissance inférieure à 9 kWc ; ils simplifient aussi le calcul du délai d'achèvement de certaines installations dès lors que celui-ci est retardé par des travaux de raccordement ou par des recours juridictionnels et précisent la définition de l'achèvement des installations de cogénération à partir de gaz. Le troisième ( décret n° 2018-115 du 19 février 2018 ) permet à certaines installations photovoltaïques d'une puissance crête installée comprise entre 500 kilowatts et 12 mégawatts de bénéficier d'un complément de rémunération ;
- l' arrêté du 2 novembre 2017 relatif aux modalités de contrôle des installations de production d'électricité n'était pas expressément attendu par la loi mais son absence empêchait la mise en oeuvre effective du contrôle des installations bénéficiant d'un soutien public prévu aux articles 104, 106 et 107 , malgré la parution du décret en Conseil d'État n° 2016-1726 du 14 décembre 2016 ; cet arrêté définit en particulier le modèle de l'attestation de conformité que doivent fournir les producteurs ainsi que les modalités d'agrément des organismes de contrôle ;
• Régulation des réseaux et des marchés
- le décret n° 2017-1707 du 18 décembre 2017 , non prévu , modifie à la marge la réduction de tarif d'utilisation des réseaux au profit des industries électro-intensives prévue à l'article 157 , pour tenir compte du dernier tarif dit « Turpe 5 » et abaisser à 10 GWh le volume de consommation minimale requis pour les consommateurs au profil de consommation anticyclique ;
- le décret en Conseil d'État n° 2017-847 du 9 mai 2017 relatif à la péréquation des charges de distribution d'électricité permet aux entreprises locales de distribution (ELD), en application de l'article 165 , d'opter pour un système de péréquation fondé sur l'analyse de leurs charges réelles d'exploitation lorsqu'elles estiment que le système de péréquation forfaitaire n'est pas adapté à leurs spécificités ;
- deux arrêtés restaient attendus pour mettre en oeuvre la totalité des dispositions de l'article 168 sur l'effacement de consommation électrique : à l'issue de longues discussions avec la Commission européenne pour assurer la sécurité juridique du dispositif, ces deux arrêtés du 31 octobre 2017 ont défini les différentes catégories d'effacement pouvant être utilisées pour le régime dérogatoire de versement et dans le cadre d'appels d'offres et fixé les modalités de la procédure d'appel d'offres . Ils ont permis le lancement par RTE, en décembre 2017, d'un appel d'offres portant sur un volume total d'effacement de 2 200 MW en 2018 et 2 500 MW en 2019, dont les résultats seront connus en juin et octobre 2018 ;
• Gouvernance et pilotage
- le décret n° 2017-725 du 3 mai 2017 relatif aux principes et modalités de calcul des émissions de gaz à effet de serre des projets publics doit permettre aux financeurs de projets publics de tenir compte, dans le financement qu'ils consentent, de la contribution à la réduction des émissions du projet concerné, en application de l'article 173 ;
• Zones non interconnectées
- enfin, les décrets n° 2017-530 du 12 avril 2017 , n° 2017-570 du 19 avril 2017 et n° 2017-577 du 19 avril 2017 ont établi respectivement la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) de la Réunion , de la Guadeloupe et de Mayotte ( article 203 ) ; ne sont désormais plus attendues que les PPE de la Martinique et de Saint-Pierre-et-Miquelon.
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Plusieurs dispositions suivies par la commission des affaires économiques restent inapplicables :
• Volet bâtiment
Quatre mesures d'application (hors rapports) sont encore attendues.
Concernant la mise à disposition, prévue à l'article 28 , d' afficheurs déportés pour les consommateurs en situation de précarité énergétique disposant d'un compteur communicant, la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) a indiqué à la commission que les deux arrêtés relatifs à la compensation des coûts correspondants pour les fournisseurs d'électricité et de gaz naturel font encore l'objet de réflexions afin de garantir un déploiement à un coût maîtrisé pour la collectivité et susceptible d'apporter des bénéfices énergétiques et industriels. Ils devraient paraître dans les prochains mois .
La commission rappelle que le décret n° 2016-1618 du 29 novembre 2016 prévoyait une entrée en vigueur du dispositif au 1 er janvier 2018 et que des projets d'arrêtés relatifs à cette compensation, ainsi qu'aux informations minimales devant être affichées 28 ( * ) , avaient pourtant été présentés au Conseil supérieur de l'énergie en juillet 2016 .
En outre, plus de sept millions de compteurs Linky et un million de compteurs Gazpar ont déjà été installés . À considérer qu' un ménage français sur cinq serait en situation de précarité énergétique selon au moins l'un des critères retenus par l'Observatoire national de la précarité énergétique (soit 6 millions de ménages et près de 12 millions de personnes), on peut donc estimer, en première approximation, qu' au moins un million de ménages précaires énergétiquement sont déjà équipés d'un compteur communicant et devraient donc disposer dès à présent d'un afficheur déporté . Or, à ce jour, et faute de parution de ces textes d'application, aucun afficheur déporté n'a été installé et l'on ne sait rien du calendrier ni des modalités de leur déploiement.
S'agissant de la mise en place du carnet numérique prévu par l'article 11 , le directeur de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) avait confié à M. Alain Neveü un travail préparatoire pour faciliter la rédaction du décret d'application de la mesure. Dans son rapport rendu en janvier 2016, ce dernier avait conclu à la nécessité de compléter la loi et recommandait en conséquence de ne publier le décret qu'après consolidation de la loi .
Toutefois, et en vue d'une future modification législative, il a été décidé de mener une expérimentation avec la profession immobilière pour proposer des solutions techniques et juridiques afin de pallier les carences identifiées. Selon la DHUP, le Gouvernement a écarté une proposition d'évolution législative formulée dans le cadre de l'examen du projet de loi pour un État au service d'une société de confiance et du projet de loi ELAN, les consultations menées ayant mis en lumière un risque d'inconstitutionnalité (atteinte disproportionnée au droit de propriété).
Enfin, s'agissant de la réglementation thermique RT 2018 visée à l'article 14 , un travail de concertation technique a été mené en 2015 pour définir le référentiel « Énergie-Carbone » destiné à une phase d'expérimentation et a débouché sur le lancement de démarches volontaires qui devaient se dérouler en 2016-2017. La DHUP n'a pas été en mesure de nous préciser si la RT 2018 pourrait effectivement se mettre en place en 2018.
• Énergies renouvelables
Une seule mesure reste inapplicable. Il s'agit de l'expérimentation du complément de rémunération pour les petits et moyens projets ainsi que pour les filières non matures , dont les modalités sont toujours à préciser par voie d'arrêté ( article 104 ).
En réponse à la commission, le Gouvernement indique qu' une telle expérimentation n'a jusqu'à présent pas été décidée , notamment parce que la filière éolienne à laquelle elle aurait pu s'appliquer a finalement basculé dans le régime du complément de rémunération dès 2016, à l'issue de discussions avec la Commission européenne. Il considère néanmoins que l' on ne saurait exclure de recourir à ces dispositions, à l'avenir , pour les installations encore sous obligation d'achat de moins de 500 kW (méthanisation, biogaz de stations d'épuration, petite hydroélectricité, etc.) après qu'un premier retour d'expérience du complément de rémunération sur les installations de plus de 500 kW aura pu être tiré .
• Régulation des réseaux et des marchés
Le mécanisme d'interruptibilité gazière prévu à l'article 158 , au terme duquel les industriels gazo-intensifs agréés acceptant de voir leur alimentation interrompue en cas de menace sur le fonctionnement du système gazier bénéficieraient d'une compensation financière, reste à ce jour inapplicable en l'absence de publication des deux arrêtés requis pour en fixer les conditions et le volume de capacités concernées.
Depuis, l'article 12 de la loi « Hydrocarbures » ( cf. supra ) l'a complété d'un dispositif d'interruptibilité additionnel destiné à neutraliser les effets de la réforme du stockage du gaz sur ces consommateurs et a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour étendre le mécanisme d'interruptibilité « de base » prévu par la loi « Transition énergétique » à des sites de consommation raccordés aux réseaux de distribution - alors qu'il était jusqu'à présent réservé à ceux raccordés au réseau de transport - et rendre la compensation financière optionnelle . Cette ordonnance doit être publiée d'ici au 30 décembre 2018 .
Les dispositifs d'interruptibilité gazière, « de base » ou additionnel, sont par ailleurs en cours de notification à la Commission européenne , pour contrôle de leur conformité aux règles relatives aux aides d'État ; leurs textes d'application, dont ces deux arrêtés, ne pourront donc être publiés qu'après confirmation , par les services de la Commission, de leur compatibilité avec le droit européen.
Concernant l'article 167 , qui habilitait le Gouvernement à prendre toute une série d'ordonnances, on rappellera le rejet par le Conseil d'État du projet d'ordonnance visant à réformer l'accès au stockage souterrain de gaz naturel au motif que la couverture tarifaire prévue n'entrait pas dans le champ de l'habilitation. Cette question a finalement été traitée directement dans la loi « Hydrocarbures ».
• Gouvernance et pilotage
Toutes les mesures attendues par ce volet sont parues. On rappellera simplement que le Gouvernement n'a pas utilisé l'habilitation qui lui avait été donnée à l'article 200 pour « mener à bien un déploiement expérimental de réseaux électriques intelligents ou de dispositifs de gestion optimisée de stockage et de transformation des énergies ».
*
Enfin, sur les 26 rapports attendus , un est devenu sans objet 29 ( * ) , et seuls 7 ont été remis jusqu'à présent . Il s'agit des rapports portant sur :
- le statut des colonnes montantes d'électricité dans les immeubles d'habitation, rapport attendu avant le 17 août 2016 et remis en avril 2017 sans ses annexes, ces dernières ayant été transmises en novembre 2017 ( article 33 ).
Constatant la nécessité de clarifier le statut juridique de ces ouvrages tout en relativisant la crainte d'un problème de sécurité généralisé -le nombre de colonnes à rénover annuellement ne serait que de 9 000-, ce rapport préconise en particulier :
§ un inventaire par les gestionnaires de réseaux de distribution des colonnes dans et hors concessions,
§ la confirmation par voie législative du droit à intégration au réseau public des colonnes hors concessions sous réserve si nécessaire d'une remise en état préalable ,
§ et la prise en charge partielle par le tarif d'utilisation des réseaux , à hauteur de 40 %, des coûts de remise en état ; cette prise en charge pourrait être dégressive dans le temps , par exemple sur quinze ans, et des aides complémentaires , notamment en provenance de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), pourraient être mobilisées pour les copropriétés en difficulté ;
- la réservation de voies sur les axes structurants des agglomérations pour améliorer la mobilité quotidienne et favoriser la transition énergétique, rapport attendu avant août 2016 et remis en septembre 2016 ( article 56 délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable) ;
- l'opportunité de l'extension de la durée de garantie légale de conformité de deux à cinq ans, voire à dix ans, pour certaines catégories ciblées de produits, rapport attendu avant le 1 er janvier 2017 et remis en avril 2017 ( article 70 délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable) ;
- l'impact d'une extension éventuelle à la maroquinerie de la filière à responsabilité élargie des producteurs des textiles, linge de maison et chaussures, rapport attendu avant le 17 août 2016 et remis en avril 2017 ( article 92 délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable) ;
- le développement du stockage des énergies renouvelables par hydrogène décarboné , rapport attendu avant août 2016 et remis en avril 2017 sur le fondement de l'article 121 .
Sur la base d'un état des lieux de la filière hydrogène en France et de ses perspectives, des outils de soutien existants et des enjeux relatifs au cadre réglementaire applicable, le rapport définit quatre champs d'actions prioritaires :
§ l'accompagnement des premiers marchés de l'hydrogène , en soutenant particulièrement le déploiement des flottes captives (véhicules et stations de recharge) et en étudiant l'opportunité de lancer des appels d'offres sur le stockage électrique ;
§ le soutien à la recherche et à l'innovation , dans le cadre du programme des investissements d'avenir et de programmes thématiques comme ceux de l'Agence nationale de la recherche (ANR) ;
§ l'évolution du cadre réglementaire pour intégrer les nouveaux usages de l'hydrogène, réfléchir au statut de l'opérateur de stockage, permettre l'injection dans les réseaux de gaz naturel et assurer la traçabilité de l'hydrogène renouvelable ;
§ et la structuration de la filière industrielle , en renforçant notamment le rôle de l'Afhypac, qui fédère les acteurs, en développant une filière du recyclage et de la réutilisation des matériaux et équipements et en déployant des formations pour la maîtrise du risque incendie ;
- l'évaluation de l'expérimentation du chèque énergie , qui était attendue avant le 1 er octobre 2017 et a été remise le 1 er décembre 2017, en application de l'article 201 ;
- les mesures d'accompagnement en faveur de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et des îles Wallis et Futuna , afin de permettre à ces trois collectivités d'appliquer les principaux dispositifs de la loi, remis en décembre 2016 sur le fondement de l'article 212 .
Sur les 18 rapports manquants, 14 n'ont pas été déposés alors que le délai de remise prévu par la loi a été dépassé, parfois largement 30 ( * ) . Les autres rapports sont attendus soit à une date non encore échue 31 ( * ) , soit à une date non expressément précisée par la loi 32 ( * ) .
Dans les champs de compétences de la commission des affaires économiques, doivent encore être remis :
- le rapport sur l'atteinte des objectifs de la politique énergétique , mais dont la première occurrence n'interviendra, conformément à la loi, qu' au second semestre 2018 , c'est-à-dire dans les six mois précédant l'échéance de la première période de la PPE (article 1 er ) ; le Gouvernement indique que les éléments techniques sont en cours de collecte en vue de respecter cette échéance ;
- le rapport quinquennal détaillant la stratégie nationale à l'échéance 2050 pour mobiliser les investissements en faveur de la maîtrise de l'énergie dans le parc national de bâtiments publics ou privés, à usage résidentiel ou tertiaire ( article 4 ). Selon les informations transmises par la DHUP, la remise de ce rapport est adossée à la remise d'un rapport à la Commission européenne portant sur un sujet proche. Il devait être remis en mars 2017 . Un rapport similaire a été envoyé à la Commission européenne au printemps 2017. Le rapport prévu par l'article 4 n'a pas été remis au Parlement, car il nécessite une actualisation dans le contexte du plan rénovation énergétique des bâtiments ;
- le rapport annuel d'activité du centre scientifique et technique du bâtiment ( article 9 ). La publication du rapport d'activité 2017 est prévue pour juin 2018 ;
- le rapport sur les moyens de substituer une aide globale à l'ensemble des aides fiscales attachées à l'installation de certains produits de la construction ( article 14 ). Ce rapport devait être remis dans un délai de six mois à compter de la publication du décret prévu à l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation. Selon la DHUP, une mission a été confiée, le 29 novembre 2016, conjointement à l'Inspection générale des finances et au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD). Le rapport a été remis au cabinet du ministre ;
- le rapport sur la mise en place d'un mécanisme financier visant à inciter, via un bonus , les propriétaires dont le bien atteint des objectifs de performance énergétique supérieurs à un référentiel d'économie d'énergie minimale à déterminer, et à pénaliser, via un malus , ceux dont le bien présente des performances énergétiques inférieures à ce référentiel ( article 14 ). Ce rapport devait être remis avant le 17 août 2016 . Selon la DHUP, une mission de l'Inspection générale des finances (IGF) et du CGEDD travaille sur ce sujet ;
- le rapport faisant état de l'ensemble des financements permettant l'attribution de subventions pour la rénovation énergétique des logements occupés par des ménages aux revenus modestes, de l'opportunité de leur regroupement au sein d'un fonds spécial concourant à la lutte contre la précarité énergétique et des modalités d'instauration d'un tel fonds ( article 19 ). Ce rapport devait être remis avant le 17 février 2016 ;
- le rapport sur l'opportunité d'aides fiscales à l'installation de filtres à particules sur l'installation de chauffage au bois pour les particuliers ( article 21 ). Ce rapport devait être remis avant le 17 août 2016 ;
- le rapport sur les modalités d'intégration, dans les critères de risques au titre d'un environnement physique agressif, des rayonnements ionisants subis, le cas échéant, par les travailleurs du secteur nucléaire ( article 125 ), qui devait être remis au plus tard le 17 février 2016 . En réponse aux demandes réitérées de la commission, le Gouvernement se contente d'indiquer que l'article L. 4161-1 du code du travail relatif aux facteurs de risques professionnels a fait l'objet d'une réécriture en 2017 et qu'il est renvoyé à un décret pour préciser les facteurs de risques visés ; en l'espèce, les deux décrets parus en décembre 2017 n'intègrent pas plus les rayonnements ionisants parmi les critères de risques que les dispositions précédentes et il paraît désormais clair que le Gouvernement ne remettra jamais ce rapport ;
- le rapport sur la mise en oeuvre, par les établissements de crédit et les sociétés de financement, d'un scénario de tests de résistance réguliers représentatifs des risques associés au changement climatique ( article 173 ), dont la remise était attendue avant le 31 décembre 2016 ; entre février et avril 2017, la direction générale du Trésor a mis en consultation, sur son site internet, un projet de rapport intitulé « L'évaluation des risques liés au changement climatique dans le secteur bancaire » censé appliquer l'article 173 mais qui ne traite en réalité pas directement de la mise en oeuvre d'un scénario de tests de résistance tel qu'exigé par la loi ; au demeurant, le rapport définitif n'est jamais paru .
Enfin, conformément à l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, un rapport sur la mise en application de la loi aurait dû être remis à l'issue d'un délai de six mois suivant son entrée en vigueur , soit au plus tard le 19 février 2016 .
Le Gouvernement estime que la transmission, en janvier 2017, d'un courrier de la ministre comportant en annexe la liste des ordonnances et des décrets publiés vaudrait remise de ce rapport « article 67 » , ce que la commission conteste dès lors, en particulier, que ne sont pas mentionnés, comme la loi le prévoit, les dispositions « qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires » et les « motifs » de l'absence desdits textes.
* 27 Soit 177 dispositions devenues applicables sur les 186 attendant un texte d'application, si l'on tient compte des 7 dispositions appelant initialement une mesure d'application mais considérées comme étant, depuis, devenues sans objet.
* 28 Pour lesquelles le décret du 29 novembre 2016 renvoie lui-même à un arrêté.
* 29 Rapport sur la « compensation carbone » prévu à l'article 162, sans objet depuis la création du dispositif par l'article 68 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.
* 30 Rapports demandés aux articles 14 (deux rapports, l'un à remettre au plus tard le 17 août 2016, l'autre le 1 er décembre 2016), 19 (17 février 2016), 21 (17 août 2016), 48 (31 décembre 2015), 57 (17 août 2016), 70 (trois rapports, attendus pour l'un au plus tard le 17 août 2016 et pour les deux autres le 1 er janvier 2017), 75 (1 er janvier 2018), 100 (17 août 2016), 101 (17 août 2016), 125 (17 février 2016) et 173 (31 décembre 2016).
* 31 Rapport demandé à l'article 1 er .
* 32 Rapports demandés aux articles 4, 9 et 69.