AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat a toujours été très vigilant sur la bonne application des lois, à commencer par la publication en temps et en heure des textes réglementaires prévus par le législateur.
Comme pour les précédents bilans annuels, réalisés notamment par notre collègue M. Claude Bérit-Débat dont je salue le travail, en ma qualité de présidente de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle, j'ai élaboré le présent rapport en lien direct avec les sept commissions permanentes du Sénat auxquelles incombe au premier chef le contrôle de l'application des lois. Celui-ci, réalisé tout au long de l'année se fait dans le cadre fixé par l'article 22 du Règlement du Sénat : « Les commissions permanentes assurent l'information du Sénat et mettent en oeuvre [...] le suivi de l'application des lois. La commission des finances suit et contrôle l'exécution des lois de finances et procède à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. La commission des affaires sociales suit et contrôle l'application des lois de financement de la sécurité sociale et procède à l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale ».
En outre, comme mon prédécesseur, notre collègue Claude Bérit-Débat, il m'a semblé important de relayer les observations formulées par le Président de la commission des Affaires européennes sur le suivi des positions du Sénat en matière européenne. Entre le 1er octobre 2016 et le 30 septembre 2017, ce sont 18 résolutions européennes, 21 avis politiques et 5 avis motivés qui ont été pris par notre institution. A cet égard, il est intéressant de souligner que dans plus de la moitié des cas, les résolutions votées par le Sénat sont prises totalement ou très largement en compte par le gouvernement français dans les négociations européennes. Comme le souligne notre collègue Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes, « nos résolutions européennes ont ainsi une véritable influence sur le contenu des directives et règlements adoptés et donc, au final, sur la législation française qui en résulte ». Ce travail permet également de veiller à une absence de surtransposition des textes européens.
Outre ces contributions publiées en deuxième partie de ce rapport, fruit d'un travail minutieux et d'un dialogue important avec les différentes administrations, et le Secrétariat général du Gouvernement, le présent bilan s'appuie sur des données statistiques issues de la base APLEG propre au Sénat. Le taux d'application qui en résulte est proche de celui calculé par le Secrétariat général du Gouvernement, confirmant ainsi une concordance des chiffres.
Cette base, et la méthodologie utilisée, permettent une homogénéité de la donnée dans le temps, garante de l'effectivité des comparaisons réalisées par le Sénat au fil des ans.
Dans le cadre de l'élaboration de ce rapport, il a été procédé, comme il est désormais de tradition, à l'audition du Secrétaire général du Gouvernement, M. Marc Guillaume, le 23 mai 2018, dont le compte-rendu est disponible en annexe. Elle s'est déroulée en présence des présidents ou vice-présidents des commissions permanentes et des affaires européennes et témoigne de la volonté commune du Sénat et du Gouvernement d'une bonne application des lois. A cette occasion, j'ai noté avec intérêt le travail en cours au sein des ministères sur les circulaires, à la demande du Premier ministre. En effet, à l'occasion des bilans des années antérieures, le Sénat avait appelé l'attention du Secrétariat général du Gouvernement sur le nombre important de circulaires risquant d'« obscurcir » les efforts conjoints de nos deux institutions pour suivre le travail réglementaire. Le Premier ministre a ainsi demandé aux ministères de revoir l'ensemble de leurs circulaires, et à partir du 1 er juillet 2018 ne seraient opposables que les circulaires redéposées sur le site internet circulaires.gouv.fr. Le toilettage réalisé par le Secrétariat général du gouvernement, pour les circulaires du Premier ministre, a permis une suppression de 67% d'entre elles. Comme le souligne M. Marc Guillaume, « cet énorme effort fait suite aux préoccupations posées par le Sénat ».
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Ce bilan annuel présente plusieurs particularités. D'une part, portant sur les lois votées entre le 1er octobre 2016 et le 30 septembre 2017, il est à cheval sur deux législatures. Il clôt ainsi la XIVème législature, avec un taux d'application des lois particulièrement élevé - plus de 90% ; et près de 94% pour les lois votées avant le 1 er octobre 2016. En outre, il présente des premiers éléments très encourageants pour la XVème législature, puisque l'ensemble des mesures réglementaires attendues par les lois votées entre juillet et septembre 2017 ont été pris. Un point noir demeure : comme les années précédentes, le taux de remise des rapports reste trop faible.
D'autre part, ce bilan ne peut faire abstraction des discussions en cours sur une prochaine révision constitutionnelle , annoncée par le Président de la République devant le Congrès en juillet 2017, et dont le projet de loi a été présenté devant le conseil des ministres le 9 mai. Dès lors, il m'a semblé intéressant de rappeler les propositions du Sénat en matière de suivi de l'application des lois, mais aussi d'examiner de près la lenteur réelle ou supposée de la procédure législative , vis-à-vis des délais de l'exécutif pour prendre les décrets d'application ou de la célérité proclamée des ordonnances.