III. UN DIALOGUE POLITIQUE AVEC LA COMMISSION EUROPÉENNE DÉSORMAIS BIEN ÉTABLI, QUI RESTE NÉAMOINS PERFECTIBLE
Le dialogue politique est complémentaire des résolutions de l'article 88-4 de la Constitution qui s'adressent au Gouvernement, lequel représente la France dans les négociations au Conseil. Il permet en effet de faire connaître directement la position du Sénat aux institutions européennes, à la Commission européenne, à laquelle les avis politiques sont adressés, mais aussi au Parlement européen, destinataire, lui aussi, de ces avis.
La Commission européenne dispose en principe d'un délai de trois mois pour répondre aux observations formulées dans l'avis politique de la commission des affaires européennes. Ces réponses sont directement adressées au président de la commission, avec copie à M. le Président du Sénat. Elles peuvent aussi parfois être directement adressées à celui-ci. Elles sont généralement signées par M. Frans Timmermans, Premier vice-président de la Commission, chargé de l'amélioration de la législation, des relations inter-institutionnelles, de l'État de droit et de la Charte des droits fondamentaux, et cosignées dans la grande majorité des cas par le commissaire européen en charge du secteur sur lequel porte l'avis politique.
Parmi les 21 avis politiques adoptés par la commission entre le 1 er octobre 2016 et le 30 septembre 2017, tous ont reçu une réponse de la Commission. Votre commission des affaires européenne se montre très satisfaite de cette amélioration constante du taux de réponse, qui était de 72 % pour la période couverte en 2015-2016 et de 60 % l'année précédente.
En revanche, la qualité des réponses apportées par la Commission dans le cadre du dialogue politique reste , comme l'année dernière, inégale .
• Bien sûr, dans plusieurs cas, il apparaît de ces réponses que la Commission prend en considération, au moins partiellement, les observations de la commission des affaires européennes.
En réponse à l'avis politique relatif à la phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire (UEM) , la Commission répond à certaines des interrogations formulées. Elle indique que le Comité budgétaire européen consultatif indépendant devra coopérer avec les autorités budgétaires nationales et que les conseils nationaux de la productivité ne sont pas appelés à se substituer aux parlements nationaux, mais bien à se mettre à leur disposition. Elle confirme, en outre, que le semestre européen est bien divisé en deux trimestres, l'un consacré à la zone euro et l'autre aux situations nationales, désormais davantage intégrées. Elle entend enfin ne pas limiter le socle européen des droits sociaux à une simple liste d'indicateurs et envisage un soutien budgétaire ciblé pour la mise en oeuvre de ces droits.
Depuis l'envoi de cette réponse, la Commission a publié, le 31 mai dernier, un document de réflexion sur l'avenir de l'Union économique et monétaire qui répond, sur certains points, aux demandes du Sénat, en particulier sur le socle des droits sociaux et le programme d'appui à la réforme structurelle. La Commission y dresse les pistes de travail pour la deuxième phase de son approfondissement, conformément au rapport des « cinq présidents » publié en juin 2015. La Commission entend également rendre le processus de convergence plus contraignant, en s'appuyant sur des normes de référence, élaborées d'un commun accord par les États membres. Celles-ci viseraient la qualité des dépenses publiques, l'investissement dans l'enseignement et la formation, la mise en place de marchés des produits et services plus ouverts et la création de systèmes fiscaux et de prestations sociales équitables et efficaces. L'ensemble pourrait être combiné avec le socle des droits sociaux présenté par la Commission fin avril 2017. Les normes pourraient disposer d'un caractère contraignant en vue de l'accès aux fonds de l'Union européenne et à une éventuelle capacité budgétaire. Plus généralement, le lien entre réformes structurelles et fonds européens existants pourrait être renforcé. Elle insiste notamment sur les fonds structurels et d'investissements européens qui jouent dans plusieurs États membres un rôle important de stabilisation. Plusieurs options sont avancées par la Commission pour renforcer le lien entre les objectifs de l'UEM en matière de convergence et les outils budgétaires de l'Union européenne.
Destinée à mettre en oeuvre le livre blanc, la feuille de route, présentée par la Commission le 6 décembre dernier, ne retient que l'idée d'une augmentation des moyens du programme d'appui à la réforme structurelle et la possibilité d'affecter la réserve de performance d'un certain nombre de fonds européens en soutien des engagements de réformes pris par les États membres. En revanche, sa réponse n'apporte pas de précision sur la question de la représentation unifiée, estimant néanmoins que cette mesure viendrait parachever l'UEM, ce qui induit donc une réalisation à long terme. Rien n'est indiqué concernant l'utilisation du socle européen des droits sociaux.
Sur l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) , la réponse de la Commission s'attache à apporter des informations précises aux objections soulevées dans l'avis politique de votre commission des affaires européennes, qui portaient sur la valeur ajoutée de ce nouvel organe, le respect de l'indépendance à la fois des régulateurs nationaux des communications et de l'ORECE, et le rôle et les pouvoirs du directeur exécutif qui apparaît comme bien trop lié à la Commission.
La Commission, après avoir noté que le règlement qu'elle propose est une contribution à sa stratégie pour un marché unique numérique en Europe, rappelle que l'ORECE, en devenant une agence à part entière, disposera de compétences supplémentaires et d'une structure de gouvernance réformée. Elle fait observer que l'ORECE est monté en puissance au cours des dernières années dans le contexte de la mise en place du marché unique des télécommunications, grâce à une expertise technique appréciée et à sa contribution sur des sujets tels que la neutralité du réseau et l'itinérance. Pour autant, elle constate que la poursuite de ce mouvement serait handicapée par l'actuel mandat de l'ORECE, à la fois en termes de structure institutionnelle, qui ne permet qu'une coopération limitée entre le niveau national et l'échelon européen, et en termes de ressources financières et humaines.
La Commission met en avant le résultat de la consultation publique conduite en 2015 pour justifier la réforme institutionnelle proposée de manière à « débureaucratiser » l'ORECE et à le rapprocher du standard des agences européennes. Cette nouvelle structure devrait aussi permettre de mieux traiter les aspects transfrontières qui sont nombreux en la matière. De même, la Commission estime que la mise en conformité des modalités de fonctionnement de l'ORECE avec les principes communs établis pour les agences décentralisées de l'Union européenne constituerait un gage d'indépendance. Elle cherche également à apaiser les craintes exprimées dans l'avis politique sur le rôle et le mode de désignation du directeur exécutif et sur le droit de vote des représentants de la Commission. Tel est aussi le cas de l'indépendance des autorités de régulation nationales grâce à des garanties apportées dans l'affectation des ressources et l'équilibre des pouvoirs. Aussi, si ses arguments ne sont pas toujours irréfutables, au moins la Commission prend-elle la peine de répondre aux remarques de votre commission des affaires européennes.
À l'avis politique sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2017 , la Commission a apporté une réponse très détaillée. Elle rappelle sa position sur le droit d'initiative des parlements nationaux déjà exprimée dans plusieurs de ses réponses précédentes. Elle reconnaît qu'elle ne dispose pas du « monopole des bonnes idées », mais ne souhaite pas créer de nouveaux mécanismes institutionnels. Elle estime par ailleurs que le contrôle de subsidiarité se limite à l'acte de base et ne peut viser un acte qui en découle. L'approfondissement de l'UEM ne donne pas lieu à de longs développements. La feuille de route qu'elle a présentée, le 6 décembre dernier, vient combler cette lacune. Les propositions peuvent apparaître cependant insuffisantes au regard des attentes exprimées par le Sénat : absence d'instrument européen contracyclique ou de mécanismes d'incitation à la convergence sociale et fiscale et aucune référence à une association des parlements nationaux.
Sur la concurrence, la Commission renvoie à sa proposition de directive du 22 mars 2017. Ce texte vise à doter les autorités de concurrence nationales de davantage de moyens pour mettre en oeuvre plus efficacement les règles de concurrence de manière à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur. Dans un rapport publié en juillet 2017, la commission des affaires européennes estime que ce texte devrait être l'occasion de remédier aux insuffisances et aux divergences constatées en la matière. En favorisant une plus grande convergence des textes et des pratiques, notamment sur les mesures conservatoires, ce texte pourrait prévenir l'apparition de risques de distorsion entre les États membres à raison de la politique concurrentielle mise en oeuvre. La Commission rappelle par ailleurs son engagement à publier les documents de négociations dans le domaine commercial et renvoie au Conseil la responsabilité de publier les directives de négociations qu'il arrête. Elle exprime en outre sa vigilance sur la situation des producteurs ultramarins dans le cadre des négociations commerciales actuelles avec les pays d'Amérique latine.
S'agissant de l'énergie, la Commission rappelle les initiatives prises dans ce domaine sans répondre véritablement aux arguments du Sénat. Elle est plus précise sur le prix du carbone, insistant sur son souhait de réguler les volumes d'émissions plutôt que les prix.
En ce qui concerne la lutte contre le terrorisme, la communication de la Commission « Accroître la sécurité dans un monde de mobilité », présentée le 8 décembre 2016, reprend un certain nombre de points soulevés par le Sénat, en particulier le rôle d'Europol. La Commission indique également partager le souhait du Sénat de progresser sur la question du Parquet européen. Elle rappelle que l'augmentation des moyens de l'Agence européenne de défense ou du mécanisme Athena relève de la responsabilité des États membres.
Sur la protection des données personnelles, la Commission renvoie à sa proposition de directive, présentée le 10 janvier 2017 qui vise à compléter le règlement général en veillant à ce que les deux instruments ne se chevauchent pas, y compris en matière de sécurité.
La Commission est moins précise en ce qui concerne le marché unique du numérique, l'apprentissage ou l'économie circulaire, se bornant à des déclarations d'intention ou rappelant ses initiatives passées.
Dans la continuité de ses précédentes réponses aux différents avis politiques de la commission des affaires européennes sur le plan d'investissement pour l'Europe , la Commission apporte une réponse très complète et détaillée sur ce sujet, qui constitue l'une des dix grandes priorités politiques du Président Juncker qui a d'ailleurs donné son nom à cette initiative.
Le Sénat avait appuyé à la fois la prolongation de la durée d'existence du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) jusqu'au terme du cadre financier pluriannuel, en 2020, et les améliorations techniques proposées pour son fonctionnement. La Commission joint à sa réponse une annexe apportant des « clarifications supplémentaires » et qui portent sur la transmission d'informations aux parlements nationaux, la meilleure évaluation des résultats du plan d'investissement, l'équilibre sectoriel et géographique à assurer au travers des projets financés, les améliorations à apporter à la plateforme européenne de conseil en investissement, la plus grande implication des collectivités territoriales ou encore la combinaison des financements du FEIS et des fonds structurels.
La Commission apporte également de réelles précisions techniques relatives au fonctionnement du volet extérieur du « plan Juncker », en particulier sur son économie générale, sur sa gouvernance et sur le rôle qu'y jouera la Banque européenne d'investissement. En revanche, si ce plan extérieur poursuit indéniablement des objectifs ambitieux - « soutien au développement économique dans les pays partenaires » et « stabilisation et basculement progressif des interventions d'urgence vers des interventions structurelles » -, il n'en demeure pas moins que l'effectivité de son fonctionnement, et son acceptation même au sein de nombreux États membres, restent à démontrer. Enfin, votre commission des affaires européennes aurait souhaité que la Commission précise davantage la contribution à la réalisation des objectifs du plan d'investissement de plusieurs stratégies européennes, en matière d'énergie, de marchés de capitaux ou de marché unique numérique.
La réponse de la Commission à l'avis politique relatif à l'étiquetage et au gaspillage alimentaires est également de bonne qualité et comporte des informations étayant la position de votre commission des affaires européennes.
La Commission rappelle qu'elle ne s'est pas opposée à la mesure française portant sur l'étiquetage de l'origine des viandes et du lait. Elle précise toutefois que, compte tenu des inquiétudes qui avaient pu apparaître lors de la mise en place de cette mesure, le rapport que les autorités françaises devront établir sur cette expérimentation devra aborder « la question de l'accès au marché français de producteurs des autres États membres et ses possibles conséquences pratiques ». La Commission dit aussi suivre avec grand intérêt l'expérimentation conduite en France en matière d'étiquetage nutritionnel, qui « s'inscrit pleinement dans la politique menée par la Commission depuis de nombreuses années pour répondre aux problèmes liés à l'excès de poids et l'obésité », mais précise cependant que « les autorités françaises devront s'assurer que le logo sélectionné est compatible avec les dispositions de la législation applicable en la matière et en particulier le règlement (EU) 1169/2011 concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires et, le cas échéant, le règlement (CE) n° 1924/2006 concernant les allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires ».
La Commission conclut sa réponse en faisant valoir une identité de vues avec le Sénat sur la lutte contre le gaspillage alimentaire. À cet égard, elle mentionne son plan d'action de 2015 en faveur de l'économie circulaire, intitulé « Boucler la boucle », complété, l'année suivante, par la mise en place d'une plateforme sur les pertes et le gaspillage alimentaires réunissant des acteurs publics et privés et visant une démarche préventive et le partage de bonnes pratiques (manuels scolaires, campagnes de sensibilisation, actions de réduction des déchets, recherche, etc.).
Sur le renforcement de la coopération policière en Europe et le contrôle politique d'Europol , la Commission a apporté une réponse également argumentée.
Elle note ainsi sa convergence avec la commission des affaires européennes sur l'interopérabilité des différentes bases de données et leur accès aux services répressifs, qui a fait l'objet de plusieurs propositions législatives « consistant soit à modifier les instruments existants, par exemple le système d'information Schengen, soit à créer de nouveaux instruments, par exemple un système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages (ETIAS) ». La Commission relève également, à propos de la nécessité d'un enregistrement systématique des entrées et des sorties dans l'espace Schengen, que des lacunes ont été observées dans les informations concernant les franchissements des frontières extérieures par des citoyens européens. Sur ce point, elle fournit des précisions utiles sur les modifications apportées au code frontières Schengen, sur sa proposition d'un système entrée/sortie (SES) pour les ressortissants de pays tiers, avec les négociations en cours, y compris sur le point de savoir s'il faut étendre le dispositif envisagé à l'enregistrement systématique des franchissements des frontières extérieures par tous les citoyens de l'Union européenne, sur les travaux du groupe d'experts à haut niveau sur les systèmes d'information et leur interopérabilité dans le but d'utiliser un portail de recherche unique, sur le rôle d'Europol dans le fonctionnement d'ETIAS et sur la refonte récente du règlement fixant les compétences et le fonctionnement d'Europol, qui a notamment permis de créer en son sein un centre européen de lutte contre le terrorisme.
La réponse de la Commission aborde également les nouvelles normes de contrôle démocratique d'Europol par le Parlement européen et les parlements nationaux, prévu dès le traité de Lisbonne. Ce contrôle doit être assuré par un groupe de contrôle parlementaire conjoint dont le Parlement européen et les parlements nationaux doivent arrêter les modalités de fonctionnement.
La Commission a rédigé une réponse également très solide à l'avis politique relatif à la réforme européenne du droit d'auteur qui vise à mettre en oeuvre sa stratégie pour un marché unique numérique.
Après avoir présenté l'objectif poursuivi par chacun des textes composant ce « paquet », la Commission, dans une note annexée à sa réponse, apporte des éléments juridiques et de contexte précis sur les principales observations faites par la commission des affaires européennes : exceptions au droit d'auteur, mesures visant à faciliter la numérisation et la diffusion des oeuvres indisponibles, mesures visant à réaliser un marché performant pour le droit d'auteur, mesures de lutte contre le piratage et la contrefaçon, établissement de règles sur l'exercice du droit d'auteur et des droits voisins applicables à certaines diffusions en ligne d'organismes de radiodiffusion et retransmissions d'émissions de télévision et de radio, et intégration des dispositions du traité de Marrakech dans le droit de l'Union européenne.
La réponse de la Commission à l'avis politique portant sur la simplification du droit européen est particulièrement travaillée. Après avoir rappelé les objectifs de l'accord « Mieux légiférer » et du programme REFIT, elle note que « le programme annuel de travail de la Commission identifie les nouvelles initiatives ayant une dimension de simplification législative ; elles sont au total 34 pour 2017, dont 16 figurent parmi les initiatives de priorité politique ». Elle précise que, « dès le programme de travail de 2017, toutes les propositions de révision législative seront conçues par défaut comme des propositions de simplification de l'acquis communautaire existant sous le programme REFIT » et rappelle que l'état d'avancement des mesures de simplification et de réduction des charges réglementaires est consultable sur le tableau de bord REFIT, mis à jour chaque année. Elle indique enfin que la plateforme REFIT « permet aux parties intéressées souhaitant faire part de leurs préoccupations ou suggestions de présenter à la plateforme leur avis sur l'incidence des législations de l'Union européenne, et de proposer des moyens de les améliorer. La plateforme a reçu plus de 270 contributions jusqu'à présent, sur la base desquelles ont été formulés 45 avis contenant des suggestions concrètes sur un large éventail de sujets. En 2016, la Commission a donné suite aux 22 premiers avis reçus, dans le cadre de son programme de travail pour 2017. Depuis lors, la plateforme a adopté 23 avis supplémentaires et une dizaine d'avis sont attendus d'ici le mois de septembre [2017] . Ces avis seront considérés par la Commission dans l'élaboration de son programme de travail pour 2018 ».
Par ailleurs, la Commission a joint à sa réponse une annexe très détaillée donnant des informations sur chacun des thèmes abordés par l'avis politique : processus normatif européen et marché unique, études d'impact et évaluations, prestations transfrontalières de services, environnement et politique énergétique, politique régionale, justice et affaires intérieures.
L'avis politique portant sur le paquet connectivité a également reçu une réponse très argumentée de la part de la Commission. Après avoir rappelé les objectifs de ses propositions, à savoir réformer le cadre réglementaire régissant les communications électroniques en lien avec le développement du marché unique numérique, la Commission apporte des précisions qui, selon sa réponse, devraient apaiser les craintes du Sénat. Elle indique que « l'avis du Sénat a été communiqué aux représentants de la Commission dans les négociations en cours avec les colégislateurs et servira à éclairer ces débats ». Puis, dans une annexe à sa lettre, elle apporte des réponses plus détaillées aux différents points soulevés par l'avis politique : le code des communications électroniques européen (champ d'application du cadre réglementaire, harmonisation de certains droits de l'utilisateur final, portée du service universel, gestion du spectre, compétences des autorités de régulation nationales, état du réseau et besoins d'investissement, etc.), l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques, le plan d'action en faveur de la 5G et l'objectif relatif à la société européenne du gigabit.
Votre commission des affaires européennes avait établi un deuxième avis politique sur le paquet énergie 5 ( * ) , qui visait la création de centres de conduite régionaux couvrant plusieurs États membres, la réforme de l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie (ACER), l'existence de tarifs réglementés et l'utilisation de biocarburants.
La Commission rappelle ses objectifs généraux et « se félicite du soutien général exprimé par le Sénat en faveur de l'union de l'énergie et du renforcement proposé des règles du marché de l'énergie ».
Cette réponse est toutefois beaucoup plus argumentée que celle que la Commission avait produite sur le premier avis politique, même si, sur le fond, elle ne traduit pas de convergences notables avec les positions défendues par votre commission des affaires européennes. D'abord, elle « prend note » des préoccupations du Sénat relatives à la réduction progressive des biocarburants produits à partir de cultures destinées à l'alimentation humaine ou animale, mais explique que cette proposition « répond au risque de changement indirect dans l'affectation des sols, qui n'est pas non plus négligeable dans le cas du bioéthanol, mais que les États membres sont explicitement autorisés à opérer une distinction entre les différents types de biocarburants et à légiférer en conséquence ».
La Commission renvoie ensuite à une annexe dans laquelle elle apporte des informations sur les différents aspects abordés par l'avis politique : ACER, règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et énergies renouvelables. Ces précisions ne marquent pas de véritables évolutions de la Commission par rapport à ses propositions initiales. Ainsi réaffirme-t-elle sa volonté de réformer l'ACER, mais « prend note » de la suggestion faite dans l'avis politique de créer un droit ouvert au Conseil des régulateurs d'amender les propositions du directeur de l'agence. L'observation est identique sur les tarifs de vente régulés, la Commission estimant que la seule existence de tarifs calculés par la puissance publique suffit à entraver le fonctionnement du marché, quel que soit leur mode de calcul, ainsi que sur les biocarburants issus de l'agriculture.
• Sur plusieurs sujets, en revanche, la Commission n'apporte que des réponses partielles, voire superficielles aux avis politiques de votre commission des affaires européennes.
Tel est le cas de sa réponse à l'avis politique portant sur la protection juridique des variétés végétales . La Commission se limite à indiquer que son avis concernant certains articles de la directive 98/44/CE relative à la protection juridique des inventions biotechnologiques, adopté le 8 novembre 2016, « répond en grande partie aux observations du Sénat et éclaircit les points figurant dans l'avis de ce dernier ». Certes, elle met en avant deux points importants soulevés par l'avis politique, à savoir la non-brevetabilité des produits issus de procédés essentiellement biologiques et la préservation de l'équilibre atteint par la directive de 1998 précitée. En revanche, sur d'autres questions tout aussi importantes, par exemple la limitation de la portée des revendications à l'invention protégée et à sa descendance, qui n'ont pas été traitées dans son avis, la Commission « convient qu'elles pourraient potentiellement mériter d'être examinées plus en détail le moment venu ».... Enfin, la réponse de la Commission passe totalement sous silence les aspects abordés dans la première partie de l'avis politique, par exemple la distinction entre certificat d'obtention végétale (COV) et brevet, les conséquences à tirer des décisions, sur le brocoli et la tomate ridée, de la grande chambre de recours de l'Office européen des brevets (OEB) ou encore les adaptations nécessitées par les évolutions technologiques.
Si la réponse de la Commission à l'avis politique portant sur la fourniture de services de médias audiovisuels est moins allusive, elle n'en demeure pas moins insuffisante. De manière générale, la Commission se montre peu ouverte aux évolutions proposées par le Sénat. Si elle souligne les points de convergence entre les deux institutions, elle ne vise pas vraiment les points de divergence, se limitant à « prendre note » des positions du Sénat, par exemple sur l'extension d'un socle de règles communes aux services de médias audiovisuels et aux plateformes de partage de vidéos ou sur la définition précise de la notion de plateforme de partages de vidéos et de stockage de contenus. Elle est plus précise sur le contenu que recouvre la lutte contre les discours haineux renforcée par la proposition de directive. La Commission indique en effet que son texte vise à l'harmonisation avec la décision-cadre de 2008 sur la lutte contre certaines formes et manifestations de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal, qui interdit à la fois l'incitation à la haine et à la violence. Elle indique également que la notion d'incitation à la haine doit être interprétée « au sens large » et « pourrait donc aussi comprendre les cas d'incitation au terrorisme », qui constituait un point de vigilance de l'avis politique. La Commission rappelle que la directive restera d'harmonisation minimale, laissant la possibilité aux États membres qui le souhaitent d'aller plus loin. Si ce rappel est judicieux, il ne doit pas occulter le fait que, s'agissant de médias transfrontières comme les fournisseurs de vidéos en ligne, il convient d'établir des règles européennes exigeantes.
À l'avis portant sur la politique commerciale assurant la défense des intérêts économiques de l'Union européenne , la Commission a apporté une réponse très lacunaire. Elle ne répond pas de façon satisfaisante à la question de l'extraterritorialité, se limitant à prendre bonne note des suggestions de la commission des affaires européennes. Sur l'adoption de la proposition de règlement tendant à bloquer les effets extraterritoriaux de certaines législations nationales, elle précise que le texte mentionné par le Sénat, en instance depuis 2015, n'a comme objectif qu'une « une modification nécessaire d'ordre « technique » à un article existant [...] en vue de déléguer à la Commission le pouvoir d'établir les critères d'application d'une disposition qu'il contenait déjà ». Par ailleurs, elle indique, en termes sibyllins, qu'elle « a entamé des discussions avec les États membres afin de réfléchir aux moyens d'aller de l'avant et de trouver l'appui nécessaire pour l'adoption de l'instrument international sur les marchés publics ». Elle dit néanmoins reconnaître « la nécessité d'un tel instrument qui permettrait [de] promouvoir la réciprocité au moyen d'accords commerciaux [et] conférerait à l'Union un pouvoir de négociation plus efficace, vis-à-vis des pays tiers, pour obtenir un niveau d'ouverture de leurs marchés publics similaire au sien ».
Votre commission des affaires européennes avait adopté un avis politique sur la révision du financement de l'assistance aux États membres en cas de catastrophe naturelle , par lequel elle demandait que la reconstruction de la basilique italienne Saint-Benoît de Nursie, dédiée au saint-patron de l'Europe, qui avait été gravement endommagée par le tremblement de terre du 30 octobre 2016, puisse intervenir le plus rapidement possible et soit intégralement financée par l'Union européenne via le Fonds européen de développement régional (FEDER).
Sur cette question circonscrite et technique, la Commission a apporté une réponse décevante, alors qu'elle aurait pu saisir cette occasion pour présenter le plan de financement retenu pour reconstruire la basilique Saint-Benoît ainsi qu'un bilan de l'avancement des travaux. Sa réponse se limite à rappeler qu'une avance de 30 millions d'euros a été versée à l'Italie en décembre 2016 - information dont disposait déjà votre commission des affaires européennes - « dans l'attente de la contribution escomptée du Fonds de solidarité de l'Union européenne, qui s'élèvera à plusieurs centaines de millions d'euros ». Elle mentionne également l'engagement pris par le Président Juncker de financer la restauration du monument par le FEDER, mais reste très vague sur ses modalités concrètes : « La Commission est actuellement en discussion avec les autorités régionales en vue d'accélérer l'élaboration du projet et d'apporter un soutien ô combien nécessaire au tourisme et à l'industrie de la ville de Nursie »...
Sur les perturbateurs endocriniens , la Commission, sans doute en raison du caractère très sensible, car controversé, du sujet, apporte une réponse particulièrement prudente à l'avis politique de la commission des affaires européennes.
Cette prudence se manifeste à plusieurs égards. En premier lieu, la Commission met en avant son souci de concertation, qui l'a conduite à réviser à deux reprises ses propositions initiales sur les critères d'identification des perturbateurs endocriniens, et de transparence, qui l'a menée à des publications régulières sur son site Internet, y compris celle des comptes rendus des discussions avec les experts nationaux. En second lieu, et surtout, la Commission se retranche systématiquement derrière la position des États membres pour justifier ses propositions, ce qui peut paraître curieux compte tenu de la compétence - qu'elle tient des traités - du pouvoir d'initiative des propositions. Ainsi, à plusieurs reprises, dit-elle s'en être tenue à son mandat, par exemple pour l'établissement des critères scientifiques d'identification des perturbateurs endocriniens pour les produits phytopharmaceutiques et biocides ou encore pour inclure les substances dont l'effet néfaste sur la santé est non seulement avéré, mais également présumé. Sur ce dernier point, elle note que, si le terme « présumé » n'apparaît effectivement pas dans sa proposition, c'est qu'il n'est pas non plus mentionné dans la définition que l'OMS donne des perturbateurs endocriniens, « définition à laquelle tous les États membres [...] ont demandé à la Commission de se conformer ». C'est également « à la demande de différents États membres » que la Commission a prévu une disposition sur les substances appelées régulateurs de croissance.
Sur la distribution d'assurances , l'avis politique visait à rappeler à la Commission l'engagement politique pris par le Président Juncker d'améliorer la qualité de la législation et de la réglementation européenne. En l'espèce il s'agit de celle des quatre actes délégués que la Commission doit prendre au titre d'une directive du 20 janvier 2016 sur ce sujet, en principe avant juin 2017, pour lesquels l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) devait émettre des avis techniques au plus tard le 1 er février 2017. Ces actes délégués concernent des éléments aussi fondamentaux que la surveillance des produits, les règles de gouvernance et les exigences en matière d'information et de conduite des règles commerciales.
L'avis politique mettait en exergue :
- la nécessité que les actes délégués respectent l'intention du législateur et n'aboutissent pas à une surtransposition pénalisante pour les entreprises du secteur. Or, certains des travaux préparatoires et avis techniques élaborés par l'AEAPP allaient bien au-delà des exigences de la directive ;
- le délai considéré comme trop court pour permettre aux acteurs courtiers en assurance de s'adapter aux nouvelles normes, entre l'élaboration des actes délégués en juin 2017, qui doit aussi prendre en compte un délai supplémentaire d'objection de trois mois, et la date d'application des mesures de transposition de la directive, en février 2018.
Or, la Commission ne répond pas vraiment à ces observations. Elle indique seulement qu' « elle attachera la plus grande importance à ce que les actes délégués respectent strictement les intentions exprimées par les colégislateurs dans la directive sur la distribution d'assurances » et fait part de son intention de préparer ces actes délégués dans les meilleurs délais. En revanche, elle ne dit pas comment elle tiendra ces engagements et, plus encore, ne dit rien des principales orientations retenues dans ses textes ou projets de textes, ce qui, précisément, permettrait de porter une appréciation sur leur conformité à l'intention du législateur. Alors que la Commission a adressé une seconde réponse près de trois mois plus tard, elle n'apporte aucune information factuelle qui complèterait sa première réponse.
Les actes délégués ont été finalement notifiés par la Commission au Conseil le 21 septembre 2017. Le Conseil et le Parlement européen ont dès lors dû se prononcer de façon accélérée et les actes délégués ont été approuvés par le Parlement européen en session plénière le 26 octobre 2017 et publiés courant novembre. On notera que le Parlement européen a ajouté dans sa résolution des actes délégués une disposition demandant à la Commission de faire une proposition législative visant à repousser non pas la date d'entrée en vigueur et de transposition du texte, mais celle de l'application de ses dispositions. Après accord du Conseil sur cette résolution, la Commission a adopté une proposition de directive le 21 décembre 2017 repoussant de six mois la date d'application des mesures de transposition, du 23 février au 1 er octobre 2018.
À l'avis politique de votre commission des affaires européennes sur la réglementation bancaire européenne , la Commission n'a apporté qu'une réponse très partielle.
Elle rappelle en effet, de façon succincte, les principaux objectifs qu'elle poursuit en intégrant les recommandations prudentielles internationales au corpus réglementaire européen, à savoir réduire les risques dans le secteur bancaire et assurer la stabilité financière tout en finançant l'économie - objectifs qu'approuve naturellement la commission des affaires européennes - et « prend note des doutes que [le Sénat] a exprimés au sujet de l'impact de ces dispositifs sur la compétitivité du secteur financier européen et des dérogations ou réductions du périmètre d'application du cadre réglementaire ». C'est pourquoi elle entend « apporter un certain nombre de précisions » sur ces différents aspects, sous la forme d'une annexe à sa réponse. Néanmoins, le plus souvent, ces « précisions » n'en sont pas vraiment : « La coopération internationale en matière de réglementation financière est dans l'intérêt de tous » ou encore « cette approche positive nécessite que nos partenaires s'engagent également sur la voie d'une coopération mutuellement bénéfique ». Dans l'ensemble, elle considère que ses propositions sont à même de répondre aux préoccupations relevées dans l'avis politique.
La réponse de la Commission à l'avis politique portant sur l'Erasmus des apprentis est, elle aussi, insuffisante. L'avis politique soutient l'extension du programme Erasmus à l'apprentissage et soulève plusieurs questions relatives à l'objectif chiffré à atteindre (50 000 en trois ans), aux exigences de durée et de contenu des formations, aux modalités de pérennisation d'un projet encore expérimental, à l'internationalisation de ce projet, à la façon dont celui-ci pourrait être promu auprès des publics concernés ou encore à la simplification des procédures de nature à favoriser le développement de l'apprentissage au niveau européen. La réponse de la Commission élude chacun de ces points. Elle se contente de prendre des engagements en des termes très généraux, par exemple sur la préservation des crédits alloués à ce projet - sans en préciser le montant - ou sur l' « augmentation substantielle du nombre des projets de mobilité de longue durée, qui est actuellement très limité », sans plus de précisions.
L'avis politique de votre commission des affaires européennes sur le paquet énergie propre portait plus spécifiquement sur deux volets de cet ensemble de textes : les dispositions relatives aux sources renouvelables d'énergie et celles concernant les mécanismes de capacité.
La Commission rappelle d'abord les objectifs généraux poursuivis par ses propositions : promouvoir l'efficacité énergétique et les économies d'énergie en encourageant le développement de sources d'énergie renouvelables et en renforçant la position du consommateur, dans le respect du droit des États membres à déterminer leur mix énergétique et la structure de leur approvisionnement énergétique. Toutefois, sa réponse n'avance pas d'arguments étayés qui permettraient de démontrer en quoi la position de l'avis politique d'établir trois catégories d'énergie électrique - pour les énergies renouvelables intermittentes, pour les énergies renouvelables non intermittentes et les sources nucléaires, pour les combustibles fossiles - serait, comme elle le croit, infondée. On retrouve parfois dans cette réponse la tendance de la Commission à confondre explication et affirmation de principes politiques. Ainsi, aux défis posés par le caractère intermittent de certaines technologies de production d'énergie renouvelable, que relevait l'avis politique, la Commission répond que ces défis pourront être relevés notamment « par l'amélioration du fonctionnement des marchés à court terme et leur plus grande interconnexion, ainsi que par l'exploitation de toutes les sources potentielles de flexibilité, y compris le stockage et l'effacement de la demande ».
Sur les mécanismes de capacité, sujet crucial pour la sécurité d'approvisionnement sur lequel l'avis politique émettait une analyse critique des propositions de la Commission, la réponse de celle-ci consiste à réaffirmer ses positions initiales, en particulier le caractère transitoire des mécanismes de capacité et l'obligation d'inclure une capacité transfrontalière dans tout dispositif national de capacité.
Sur l'avenir de la politique agricole commune (PAC) à l'horizon 2020 , la Commission n'a pas répondu - et il faut le regretter - à l'avis politique, mais à la déclaration parlementaire commune sur le même sujet, adoptée le 11 avril 2017, au Sénat, par les présidents des commissions des affaires européennes ou agricoles des chambres hautes des parlements français, irlandais, italien et polonais... Cette réponse, très brève, est convenue et se limite à énumérer quelques grandes orientations formulées de façon vague telles que la simplification de la PAC, l'accroissement de son efficacité, l'importance de la gestion des risques, la promotion de niveaux de qualité élevés des produits européens, l'utilisation des nouvelles technologies ou encore le renforcement du rôle des agriculteurs dans la chaîne alimentaire. Pour autant, elle ne comporte aucune information concrète sur les nombreux sujets abordés dans l'avis politique, y compris en matière de financement - il est vrai toutefois que la Commission n'a prévu de présenter ses propositions que mi-2018. La réponse apportée le 23 janvier dernier ne fournit pas davantage d'informations utiles.
Enfin, la réponse de la Commission à l'avis politique portant sur le volet social du paquet « Europe en mouvement » est sommaire, ce que votre commission des affaires européennes ne peut que regretter compte tenu de l'importance politique et économique des enjeux abordés, tels que les exigences minimales relatives aux durées maximales de conduite journalière et hebdomadaire et à la durée minimale des pauses et des temps de repos journalier et hebdomadaire ou le détachement de conducteurs dans le secteur du transport routier.
L'avis politique approuvait notamment la volonté d'appliquer les directives de 1996 et de 2014 relatives au détachement de travailleurs aux opérations de transport international de marchandises et de cabotage, mais relevait que le droit français demeure plus protecteur en appliquant les normes européennes en matière de détachement aux opérations de transport international dès le premier jour passé sur le territoire et non au bout de trois jours sur une période d'un mois calendaire. Aussi l'avis politique insistait-il sur l'application des normes sociales du pays d'accueil dès le premier jour de livraison. Il saluait également la révision de la définition du temps de repos, qui interdit notamment le repos en cabine, et estime qu'elle pourrait contribuer à limiter le cabotage permanent. Il s'interrogeait, cependant, sur la suppression du nombre maximal d'opérations de cabotage autorisé. Il rappelait que la réglementation européenne en matière de cabotage avait été initialement mise en place pour éviter les retours à vide et alléger ainsi le coût pour l'environnement et non pas pour libéraliser totalement le secteur du transport routier de marchandises. Dans ces conditions, l'avis politique invitait la Commission à revenir sur cette suppression qui pourrait fragiliser les petites entreprises ne travaillant que sur les marchés nationaux. Enfin, il partageait la volonté de la Commission de renforcer les contrôles visant la fraude au détachement dans le secteur des transports, en ciblant les « sociétés boîtes aux lettres » et en fixant des objectifs chiffrés. Il regrettait toutefois que le projet de directive ne propose qu'une liste fermée de mesures de contrôles et d'exigences administratives. Il demandait donc l'alignement sur la directive d'exécution de 2014 qui prévoit, dans les autres secteurs, une liste ouverte de contrôles afin de permettre aux États membres d'être le plus réactifs possible face à des mécanismes de fraude de plus en plus complexes.
La réponse de la Commission est largement insuffisante. En effet, elle n'apporte aucune précision sur ces différents aspects et se contente de rappeler sa position initiale et de renvoyer aux négociations en cours au Conseil et au Parlement européen, sans d'ailleurs indiquer en quoi ces négociations conforteraient, ou pas, ses propositions initiales.
* 5 La réponse de la Commission au premier avis politique sur le paquet énergie est analysée infra .