N° 325
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 février 2018 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur le suivi des résolutions européennes , des avis motivés et des avis politiques adoptés durant la session 2016 - 2017 ,
Par M. Jean BIZET,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Philippe Bonnecarrère, André Gattolin, Mmes Véronique Guillotin, Fabienne Keller, M. Didier Marie, Mme Colette Mélot, MM. Pierre Ouzoulias, Cyril Pellevat, André Reichardt, Simon Sutour, vice-présidents ; M. Benoît Huré, Mme Gisèle Jourda, MM. Pierre Médevielle, Jean-François Rapin, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jacques Bigot, Yannick Botrel, Pierre Cuypers, René Danesi, Mme Nicole Duranton, MM. Thierry Foucaud, Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mme Pascale Gruny, Laurence Harribey, M. Claude Haut, Mmes Christine Herzog, Sophie Joissains, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Leleux, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Franck Menonville, Jean-Marie Mizzon, Georges Patient, Michel Raison, Claude Raynal, Mme Sylvie Robert. |
AVANT-PROPOS
Pour la troisième année consécutive, votre commission des affaires européennes établit un rapport d'information sur le suivi des positions européennes du Sénat adoptées, au titre du présent rapport, entre le 1 er octobre 2016 et le 30 septembre 2017.
Savoir ce qu'il advient des résolutions européennes, des avis motivés en matière de respect du principe de subsidiarité et des avis politiques établis dans le cadre du dialogue avec la Commission européenne est non seulement indispensable au titre, plus large, de l'application des lois, à laquelle le Sénat est légitimement et depuis longtemps très attaché - votre rapporteur participe désormais de façon régulière au débat sur le bilan annuel de l'application des lois -, mais aussi essentiel au moment où la construction européenne requiert une refondation politique admise par tous.
Depuis l'année dernière, ce suivi des positions européennes du Sénat est facilité par une forte implication du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) qui délivre à votre commission une information plus complète sur le devenir des résolutions européennes, y compris celles qui ne portent pas sur des actes législatifs. Sans doute la procédure comporte-t-elle encore des marges de progression, en particulier une transmission plus régulière des fiches de suivi établies par le SGAE. Néanmoins, votre rapporteur tient à saluer la grande qualité de ces informations.
Votre commission a auditionné, le 7 février dernier, Mme Nathalie Loiseau, ministre auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée des affaires européennes, sur le suivi des résolutions européennes du Sénat. Cette audition comportait deux parties : une première portant sur l'état d'avancement et l'actualité de quatre dossiers (la phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire, la politique commerciale assurant la défense des intérêts économiques de l'Union européenne, les paquets « énergie » et « énergie propre » et l'avenir de la PAC à l'horizon 2020) et une seconde partie, sous la forme d'un débat interactif, permettant à la ministre de répondre aux questions des rapporteurs de la commission des affaires européennes sur des résolutions qu'ils avaient présentées sur des sujets présélectionnés (le premier bilan et les perspectives du plan d'investissement pour l'Europe, l'étiquetage et le gaspillage alimentaires, les perturbateurs endocriniens et la réforme européenne du droit d'auteur) 1 ( * ) .
Cet exercice constitue désormais un moment incontournable du contrôle parlementaire de l'action gouvernementale en matière européenne.
Par ailleurs, votre rapporteur ne peut qu'encourager la Commission européenne à continuer de répondre avec une plus grande rapidité aux avis politiques que lui adresse votre commission des affaires européennes au titre du dialogue politique. Dans une lettre du 28 avril 2017 2 ( * ) , M. Frans Timmermans, Premier vice-président de la Commission, note que « la contribution active du Sénat [au] dialogue [politique] reçoit ainsi une traduction concrète dans de nombreux dossiers ».
Votre rapporteur se félicite des réponses de la Commission globalement bien argumentées qui assurent la qualité de ce dialogue et l'invite à les améliorer encore, en particulier en accordant une grande attention à l'ensemble des avis politiques. Il prend note de l'engagement du Président Timmermans qui indique que la Commission est « bien entendu prête, si le Sénat le lui demande, à fournir des précisions complémentaires sur l'un ou l'autre dossier spécifique ». De même, il appelle la Commission à répondre aux avis motivés du Sénat en matière de respect du principe de subsidiarité en tenant compte, dans la mesure du possible, des évolutions les plus récentes que connaissent les propositions législatives concernées, tant il apparaît que les négociations au Conseil mettent souvent en évidence le bien-fondé des positions sénatoriales.
I. LE SUIVI STATISTIQUE DES RÉSOLUTIONS EUROPÉENNES ET DES AVIS POLITIQUES DU SÉNAT
Les développements qui suivent présentent, d'un point de vue statistique et procédural, les suites données à la fois aux résolutions européennes adoptées par le Sénat et aux avis politiques émis par sa commission des affaires européennes, entre le 1 er octobre 2016 et le 30 septembre 2017 3 ( * ) .
1. Les résolutions européennes
Du 1 er octobre 2016 au 30 septembre 2017, le Sénat a adopté 18 résolutions européennes , soit le même nombre que sur la même période l'année dernière (et 12 au cours de la même période 2014-2015), alors que la séance publique a été suspendue pendant quatre mois en raison des élections présidentielles puis législatives :
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Texte |
Rapporteur(s) de la commission
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Accord commercial relatif à la banane |
Mme Gisèle Jourda |
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Fourniture de services de médias audiovisuels |
M. André Gattolin et Mme Colette Mélot |
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Phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire |
Mme Fabienne Keller et M. François Marc |
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Premier bilan et perspectives du plan d'investissement pour l'Europe |
MM. Jean-Paul Émorine et Didier Marie |
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ACCIS |
Saisine directe de la commission des finances |
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Réforme d'Europol et coopération policière européenne |
M. Michel Delebarre et Mme Joëlle Garriaud-Maylam |
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Politique commerciale assurant la défense des intérêts économiques de l'Union européenne |
MM. Philippe Bonnecarrère et Daniel Raoul |
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Étiquetage et gaspillage alimentaires |
Mmes Pascale Gruny et Patricia Schillinger |
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Perturbateurs endocriniens |
Mme Patricia Schillinger et M. Alain Vasselle |
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Réforme européenne du droit d'auteur |
Mme Colette Mélot et M. Richard Yung |
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Programme de travail de la Commission européenne pour 2017 |
MM. Jean Bizet et Simon Sutour |
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Paquet connectivité |
MM. Pascal Allizard et Daniel Raoul |
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Simplification du droit européen |
MM. Jean Bizet, Pascal Allizard, Philippe Bonnecarrère, Michel Delebarre, Jean-Paul Émorine, Claude Kern, Didier Marie, Daniel Raoul et Simon Sutour |
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Paquet énergie propre |
MM. Jean Bizet et Michel Delebarre |
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Limitation de l'utilisation des produits phytosanitaires dans l'Union européenne |
Mmes Pascale Gruny et Patricia Schillinger |
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Mesures conservatoires pour la mise en oeuvre des règles de concurrence |
M. Philippe Bonnecarrère |
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Paquet énergie |
MM. Jean Bizet et Michel Delebarre |
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Avenir de la PAC à l'horizon 2020 |
Mme Pascale Gruny et MM. Daniel Gremillet, Claude Haut et Franck Montaugé (dans le cadre d'un groupe de travail commun aux commissions des affaires européennes et des affaires économiques) |
Sur ces 18 textes :
- 13 sont issus d'une proposition de résolution de la commission des affaires européennes (fourniture de services de médias audiovisuels, phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire, premier bilan et perspectives du plan d'investissement pour l'Europe, réforme d'Europol et coopération policière européenne, politique commerciale assurant la défense des intérêts économiques de l'Union européenne, étiquetage et gaspillage alimentaires, perturbateurs endocriniens, réforme européenne du droit d'auteur, programme de travail de la Commission européenne pour 2017, paquet connectivité, simplification du droit européen, paquet énergie propre et paquet énergie) et 4 trouvent leur origine dans l'initiative d'un ou plusieurs sénateurs (accord commercial relatif à la banane, ACCIS, limitation de l'utilisation des produits phytosanitaires dans l'Union européenne et mesures conservatoires pour la mise en oeuvre des règles de concurrence), tandis qu'une a été déposée par plusieurs de nos collègues membres d'un groupe de travail commun à la commission des affaires européennes et à celle des affaires économiques (avenir de la PAC à l'horizon 2020) ;
- 10 ont donné lieu à un rapport d'information de la commission des affaires européennes (accord commercial relatif à la banane, phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire, étiquetage et gaspillage alimentaires, perturbateurs endocriniens, programme de travail de la Commission européenne pour 2017, paquet connectivité, simplification du droit européen, limitation de l'utilisation des produits phytosanitaires dans l'Union européenne, mesures conservatoires pour la mise en oeuvre des règles de concurrence et avenir de la PAC à l'horizon 2020) et 7 à un rapport d'une commission législative (accord commercial relatif à la banane, au nom de la commission des affaires économiques, fourniture de services de médias audiovisuels, au nom de la commission de la culture, phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire, au nom de la commission des finances, premier bilan et perspectives du plan d'investissement pour l'Europe, au nom de la commission des finances, ACCIS, au nom de la commission des finances, réforme européenne du droit d'auteur, au nom de la commission de la culture, et paquet énergie propre, au nom de la commission des affaires économiques) ;
- 14 ont également fait l'objet d'un avis politique que la commission des affaires européennes a adressé à la Commission européenne dans le cadre du dialogue politique (fourniture de services de médias audiovisuels, phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire, premier bilan et perspectives du plan d'investissement pour l'Europe, réforme d'Europol et coopération policière européenne, politique commerciale assurant la défense des intérêts économiques de l'Union européenne, étiquetage et gaspillage alimentaires, perturbateurs endocriniens, réforme européenne du droit d'auteur, programme de travail de la Commission européenne pour 2017, paquet connectivité, simplification du droit européen, paquet énergie propre, paquet énergie et avenir de la PAC à l'horizon 2020) ;
- 1 a donné lieu à un débat en séance publique (accord commercial relatif à la banane, le 22 novembre 2016).
Ces chiffres illustrent l' origine variée du traitement des questions européennes au Sénat qui s'adresse tant au Gouvernement grâce aux résolutions qu'à la Commission européenne avec les avis politiques, et qui sont débattues, non seulement au sein de la commission des affaires européennes, mais aussi dans les commissions législatives, voire en séance publique .
2. Les fiches de suivi du SGAE
De manière à formaliser le suivi des positions exprimées par le Sénat, le SGAE établit une « fiche de suivi de résolution » qu'il adresse à la commission des affaires européennes .
Ainsi le SGAE a-t-il transmis cinq fiches en 2013, treize fiches en 2014, deux fiches en 2015, 18 fiches en 2016 et 14 fiches pour la période couverte par le présent rapport .
Ces 14 fiches de suivi ont concerné les résolutions européennes suivantes :
- dix fiches de suivi ont été transmises le 15 janvier 2018, sur : la résolution n° 26 du 22 novembre 2016 sur l'accord commercial relatif à la banane ; la résolution n° 35 du 9 décembre 2016 sur la fourniture de services de médias audiovisuels ; la résolution n° 62 du 21 janvier 2017 sur l'étiquetage et le gaspillage alimentaires ; la résolution n° 63 du 24 janvier 2017 sur la réforme d'Europol et la coopération policière européenne ; la résolution n° 82 du 12 février 2017 sur la réforme européenne du droit d'auteur ; la résolution n° 97 du 17 février 2017 sur les perturbateurs endocriniens ; la résolution n° 106 du 17 mars 2017 sur la simplification du droit européen ; les résolutions n° 101 du 28 février 2017 sur le paquet énergie propre et n° 129 du 8 septembre 2017 sur le paquet énergie (fiche de suivi commune) ; la résolution n° 110 du 19 mai 2017 sur la limitation de l'utilisation des produits phytosanitaires dans l'Union européenne ; la résolution n° 130 du 8 septembre 2017 sur l'avenir de la PAC à l'horizon 2020 ;
- deux fiches de suivi ont été transmises le 19 janvier 2018, sur : la résolution n° 61 du 21 janvier 2017 sur la politique commerciale assurant la défense des intérêts économiques de l'Union européenne ; la résolution n° 107 du 17 mars 2017 sur le paquet connectivité ;
- deux fiches de suivi ont été transmises le 25 janvier 2018, sur : la résolution n° 42 du 20 décembre 2016 sur le premier bilan et les perspectives du plan d'investissement pour l'Europe ; la résolution n° 43 du 20 décembre 2016 sur la phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire.
L'année dernière, votre commission des affaires européennes s'était félicitée de « la nette amélioration » qu'avait connue la procédure d'élaboration et de transmission de ces fiches de suivi. Cela tenait à la fois à un élargissement du champ de ces fiches, en y incluant les résolutions ne portant pas sur des actes européens en cours de négociation, obtenu par votre rapporteur en dépit de la réticence initiale du SGAE, et de l'envoi de fiches plus régulier, plus seulement une fois l'accord politique intervenu.
Cette année, votre rapporteur observe, pour le regretter, un ralentissement de ce mouvement d'amélioration de la procédure . Si les informations obtenues demeurent d'excellente qualité, les fiches de suivi ont été transmises encore trop tardivement et, surtout, sans lien avec l'avancée des négociations sur un texte européen . Afin de suivre au mieux les négociations à Bruxelles, il serait sans doute nécessaire que le SGAE transmette à votre commission des affaires européennes des fiches de façon plus régulière tout au long de l'année , et pas seulement sur demande, quelques semaines avant l'examen du présent rapport. Cette évolution permettrait de nouer avec le Gouvernement un dialogue plus nourri et plus constructif.
Enfin, votre commission est extrêmement satisfaite d'avoir pu entendre Mme Nathalie Loiseau, ministre auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée des affaires européennes, lors d'une audition spécialement consacrée au suivi des résolutions européennes du Sénat, le 7 février dernier. Elle rappelle qu'elle avait initié cet exercice l'année dernière, en auditionnant M. Harlem Désir, alors secrétaire d'État chargé des affaires européennes, sous la forme d'un débat interactif. Elle considère qu' une telle audition, très instructive, est devenue un rendez-vous incontournable du contrôle de l'action gouvernementale en matière européenne .
3. Les avis politiques
Durant la période qui s'était ouverte à la suite de la victoire du « non » aux référendums sur le traité instituant une Constitution pour l'Europe en France et aux Pays-Bas, en 2005, le président de la Commission européenne de l'époque, M. José Manuel Barroso, avait pris une initiative en faveur d'un dialogue direct avec les parlements nationaux centré sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Toutefois, depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1 er décembre 2009, qui met en place un mécanisme spécifique aux questions de subsidiarité, le dialogue direct avec la Commission s'est recentré vers les questions concernant le contenu des documents adressés aux parlements nationaux et a pris, pour cette raison, le nom de « dialogue politique » .
La commission des affaires européennes établit des avis politiques , en principe dans un délai de deux mois , en réaction aux documents qui lui sont adressés par la Commission. Celle-ci doit en principe y répondre dans les trois mois .
Du 1 er octobre 2016 au 30 septembre 2017 , la commission des affaires européennes a adressé à la Commission européenne 21 avis politiques , contre 18 sur la même période 2015-2016, sur les sujets suivants :
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Texte |
Rapporteur(s) de la commission
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Protection juridique des variétés végétales |
M. Daniel Raoul |
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Fourniture de services de médias audiovisuels |
M. André Gattolin et Mme Colette Mélot |
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Phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire |
Mme Fabienne Keller et M. François Marc |
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Premier bilan et perspectives du plan d'investissement pour l'Europe |
MM. Jean-Paul Émorine et Didier Marie |
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Réforme d'Europol et coopération policière européenne |
M. Michel Delebarre et Mme Joëlle Garriaud-Maylam |
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Politique commerciale assurant la défense des intérêts économiques de l'Union européenne |
MM. Philippe Bonnecarrère et Daniel Raoul |
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Étiquetage et gaspillage alimentaires |
Mmes Pascale Gruny et Patricia Schillinger |
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Révision du financement de l'assistance aux États membres en cas de catastrophe naturelle |
MM. Jean Bizet, Pascal Allizard, René Danesi, André Gattolin, Mme Gisèle Jourda et M. Simon Sutour |
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Perturbateurs endocriniens |
Mme Patricia Schillinger et M. Alain Vasselle |
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Réforme européenne du droit d'auteur |
Mme Colette Mélot et M. Richard Yung |
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Activité de courtage d'assurances et de réassurance |
MM. Jean-Paul Émorine et Richard Yung |
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Organes de régulation européenne des communications électroniques |
M. André Gattolin et Mme Colette Mélot |
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Programme de travail de la Commission européenne pour 2017 |
MM. Jean Bizet et Simon Sutour |
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Paquet connectivité |
MM. Pascal Allizard et Daniel Raoul |
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Simplification du droit européen |
MM. Jean Bizet, Pascal Allizard, Philippe Bonnecarrère, Michel Delebarre, Jean-Paul Émorine, Claude Kern, Didier Marie, Daniel Raoul et Simon Sutour |
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Paquet énergie propre |
MM. Jean Bizet et Michel Delebarre |
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Réglementation prudentielle en matière bancaire |
Mme Fabienne Keller et M. Richard Yung |
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Erasmus des apprentis |
Mmes Colette Mélot et Patricia Schillinger |
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Paquet énergie |
MM. Jean Bizet et Michel Delebarre |
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Avenir de la PAC à l'horizon 2020 |
Mme Pascale Gruny et MM. Daniel Gremillet, Claude Haut et Franck Montaugé ( dans le cadre d'un groupe de travail commun aux commissions des affaires européennes et des affaires économiques ) |
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Volet social du paquet « Europe en mouvement » |
M. Jean Bizet |
La Commission a apporté une réponse à chacun de ces 21 avis politiques.
Le respect du délai de trois mois dont dispose la Commission pour répondre s'est plutôt détérioré sur la période couverte par le présent rapport, alors que le rapport de l'année précédente avait insisté sur sa nette amélioration. En effet, parmi les 21 réponses reçues, 10 ont été envoyées dans le délai de trois mois (13 sur 18 l'année dernière), dont 4 dans un délai inférieur. Sur les 11 réponses adressées après le délai de trois mois, 1 l'a été avec beaucoup de retard, plus de sept mois (réforme d'Europol et coopération policière européenne). Le retard le plus fréquemment constaté est d'un mois (soit un délai total de quatre mois), mais 3 réponses ont été adressées avec un retard de plus ou moins deux mois (simplification du droit européen, politique commerciale assurant la défense des intérêts économiques de l'Union européenne et fourniture de services de médias audiovisuels).
* 1 Le compte rendu de cette audition est annexé au présent rapport.
* 2 Cette lettre est annexée au présent rapport.
* 3 L'ensemble de ces informations sont présentées de façon synthétique dans le tableau annexé au présent rapport.