B. DES BESOINS NON-FINANCÉS ESTIMÉS À PLUS DE 2,5 MILLIARDS D'EUROS SUR LES SIX ANNÉES À VENIR
Le ministère des armées dispose d'une connaissance fine de l'état de son patrimoine immobilier et des besoins en matière d'infrastructure grâce au chantier « REM » (rationalisation / externalisation de la maintenance) engagé depuis 2011 par le service d'infrastructure de la défense. Cet instrument vise à établir une cartographie précise du patrimoine de la défense. Chaque bâtiment fait ainsi l'objet d' une double analyse visant à évaluer :
- son état d'entretien , classé selon une échelle comprenant quatre niveaux allant de E1 (bon état) à E4 (très mauvais état) ;
- son importance stratégique , classée selon une échelle comprenant trois niveaux allant de P0 (très stratégique) à P3 (non stratégique).
Grille d'évaluation employée dans le cadre de la démarche rationalisation / externalisation de la maintenance (REM)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial
Cette lecture croisée permet au service d'infrastructure de la défense d'établir une stratégie de maintenance allant de S0 (pas d'opération nécessaire) à S6 (renouvellement, réhabilitation ou reconstruction totale nécessaire) et de concentrer son effort sur les ouvrages considérés comme les plus stratégiques et présentant des risques très élevés voire élevés .
Les informations relatives aux infrastructures ainsi collectées sont ensuite intégrées dans l'outil informatique « SIMEO ».
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L'outil SIMEO Basé sur une connaissance du patrimoine occupé, l'outil SIMEO de la société OXAND, dont le ministère des armées a acquis les droits d'usage, permet l'évaluation de la performance du patrimoine ministériel, qui dépend de son niveau de qualité (fonction de son état et de son âge) et de son importance stratégique (priorité), et du besoin en ressources budgétaires qui en découle. Dans SIMEO, les ouvrages sont cartographiés selon leur âge, leur état physique et leur priorité stratégique et pour chaque type d'ouvrages (155 types répartis en 7 macro-types) sont définis la durée de vie conventionnelle, les lois de vieillissement, la stratégie de maintenance et les coûts associés. À partir de ces informations et paramètres, l'évaluation précise de l'état de performance du patrimoine devient possible et des scénarii prospectifs peuvent être construits pour définir la politique de maintenance à conduire et les budgets à y consacrer. La direction des patrimoines, de la mémoire et des archives et le service d'infrastructure de la défense utilisent par exemple SIMEO pour évaluer globalement et par base de défense le budget de maintien en condition de référence (BMCR) nécessaire pour ramener le patrimoine à un niveau de performance acceptable et pour l'entretenir dans les années prochaines ou encore pour évaluer l'impact d'une sous dotation financière sur la performance du patrimoine. Source : ministère des armées, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial |
Par ailleurs, le ministère des armées a lancé plusieurs audits thématiques destinés à améliorer la connaissance et la gestion de son patrimoine immobilier, en appui de la stratégie immobilière définie et mise en oeuvre par la direction des patrimoines, de la mémoire et des archives .
Ces audits, qui permettront de procéder à une revue de l'état de conservation et d'entretien des infrastructures, à analyser les modalités de surveillance technique mises en oeuvre et à définir un calendrier de remises à niveau, de grosses réparations et de renouvellements des équipements majeurs, aboutiront à l'établissement de schémas directeurs de maintien en condition portant sur différentes catégories d'infrastructures : industrialo-portuaires et maritimes, aéroportuaires, de préparation opérationnelle, de dépôts de munitions, de protection défense, de data center , hospitalières, etc. Les deux premiers audits, qui concernent les infrastructures de préparation opérationnelle et les infrastructures industrialo-portuaires, ont été lancés en 2016.
Le ministère des armées dispose en outre d'un outil lui permettant de connaître de manière très précise l'état de ses besoins financiers ainsi que leur couverture sur les six années à venir . Cet exercice, appelé « version actualisée du référentiel » (VAR), est réalisé chaque année . Il concerne le périmètre complet de la mission « Défense » et comprend par conséquent une dimension infrastructure.
Cycle annuel d'établissement de la programmation pluriannuelle concernant l'infrastructure
DCB (dossier de caractérisation du besoin) : dossiers structurés pour permettre de justifier le besoin de manière homogène et ainsi de réaliser une analyse pertinente des données.
PCA (plan de commandes annuel) : plan de commandes du service constructeur (SID).
CCFI : comité de coordination de la fonction immobilière (examine et valide les travaux).
Source : ministère des armées, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial
Les travaux de VAR réalisés en 2017 laissent des besoins supplémentaires en matière d'infrastructure s'établissant à près de 2,5 milliards d'euros d'ici 2023 .
Évolution des besoins non-financés* en matière d'infrastructure entre 2018 et 2023
(en millions d'euros)
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2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
Cumul |
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- 224 |
- 409 |
- 428 |
- 640 |
- 490 |
- 269 |
- 2 460 |
* L'écart retracé est la différence entre les ressources et les besoins projetés sur les six prochaines années.
Source : ministère des armées, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial
Cette situation traduit à la fois les besoins nouveaux, liés à l'accompagnement des nouveaux équipements et des décisions en matière d'effectifs, mais aussi et surtout ceux liés à la dégradation continue du patrimoine immobilier existant et dont la satisfaction est sans cesse repoussée.
Répartition par nature des crédits de paiement consacrés aux dépenses d'infrastructure*
(en pourcentage)
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Exécution
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Exécution 2016 |
Prévision 2017 |
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Programmes d'infrastructure |
13,54 % |
15,72 % |
32,14 % |
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Opérations technico-opérationnelles |
13,77 % |
11,13 % |
22,26 % |
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Opérations non technico-opérationnelles |
9,57 % |
5,84 % |
6,54 % |
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Maintien en condition |
12,37 % |
13,62 % |
12,53 % |
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Maintenance lourde |
6,38 % |
5,84 % |
6,69 % |
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Logement |
9,03 % |
10,04 % |
4,90 % |
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Autres (loyers budgétaires, loyers administratifs, entretien T3, etc.) |
35,33 % |
36,89 % |
29,88 % |
Hors dissuasion.
Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial
La part des dépenses consacrées aux programmes d'infrastructure majeurs et celle consacrée aux opérations technico opérationnelles devraient ainsi passer de respectivement 13,5 % et 13,8 % en 2015 à 32,1 % et 22,26 % en prévision 2017, quand celle consacrée aux opérations non technico-opérationnelles devrait passer de 9,57 % à 6,54 % sur la même période.
Au total, comme le note le ministère des armées dans la réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, « l'équilibre initial fixé par la loi de programmation militaire entre les ressources prévues pour financer les infrastructures d'accueil et d'environnement des matériels militaires et celles consacrées à l'état du patrimoine et aux conditions de vie du personnel s'est déformé sous l'effet de la priorité accordée depuis aux infrastructures opérationnelles . Des besoins non anticipés ou ayant évolué , comme, par exemple, ceux liés à l'accueil et au soutien du programme de sous-marins Barracuda et à la remise à niveau de la sécurité des emprises de la défense, ont dû être pris sous enveloppe , c'est-à-dire sans une augmentation des ressources initialement programmées, ce qui a conduit à différer ou annuler nombre d'opérations de maintenance avec des conséquences sur l'état du patrimoine et les conditions de vie du personnel ».
Votre rapporteur spécial ne peut que partager cette analyse. Lors des déplacements qu'il a effectués, il a été frappé par le contraste entre des infrastructures extrêmement modernes (simulateurs de vol, hangars destinés à accueillir les A400M ou les VBCI, etc.) et des bâtiments vieillissants ou très dégradés .
1. Un effort supplémentaire prévu dans le cadre de l'actualisation de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 ne s'élevant qu'à 145 millions d'euros
La loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 a prévu un effort supplémentaire en faveur des infrastructures des armées à hauteur de 145 millions d'euros .
Crédits de paiement consacrés à l'infrastructure sur la durée de la programmation
(en millions d'euros)
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2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
TOTAL 2014-2019 |
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LPM 14-19 struct. 2013 (1) |
950 |
1 051 |
1 065 |
1 033 |
980 |
1 008 |
6 089 |
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LPM actualisée (2) |
950 |
1 097 |
1 121 |
1 041 |
992 |
1 033 |
6 234 |
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Écart (2-1) |
0 |
46 |
56 |
7 |
12 |
25 |
145 |
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dont redotation opérée lors de l'actualisation |
- |
22 |
16 |
15 |
30 |
83 |
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dont redéploiements internes |
46 |
34 |
- 9 |
- 3 |
- 5 |
62 |
Source : direction des affaires financières du ministère des armées
Cet effort apparaît très insuffisant au regard des besoins . En effet, comme le note la direction des affaires financières du ministère des armées dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, ce surcroît de crédits vise pour l'essentiel à financer la densification des régiments dans le cadre de la montée en puissance de la force opérationnelle terrestre.
Par ailleurs, sur les 145 millions d'euros prévus, 83 millions d'euros seulement correspondent à des crédits supplémentaires, 62 millions d'euros devant provenir de redéploiements internes .
Enfin, la loi de programmation militaire n'ayant pas fait l'objet d'une nouvelle actualisation, l'impact en matière d'infrastructure des décisions prises par le Président de la République François Hollande en novembre 2015 n'a pas été pris en compte dans la trajectoire pluriannuelle. Leur financement repose donc sur des décisions annuelles inscrites en loi de finances. Ainsi, la loi de finances pour 2017 a prévu un effort supplémentaire portant le total des crédits consacrés à l'infrastructure à 1,2 milliard d'euros, contre un peu plus d'un milliard d'euros prévu dans le cadre de la loi de programmation actualisée . Par ailleurs, le ministère des armées a indiqué à votre rapporteur spécial que « de premiers arbitrages rendus en 2017 prévoient un abondement de 100 millions d'euros de crédits de paiement en 2018 et en 2019, ce qui reste toutefois insuffisant pour répondre aux besoins jugés prioritaires ».
2. Des décisions différées : une « bosse » sans cesse repoussée
Dans un contexte budgétaire contraint, le ministère des armées est appelé à faire des arbitrages le conduisant à reporter des opérations jugées non prioritaires ou dont les économies qu'elles permettraient ne se feraient sentir qu'à long terme .
L'exemple du réseau d'eau de la base de Toulon a ainsi été cité par le secrétaire général pour l'administration, qui a rappelé que, sur une facture annuelle s'élevant à trois millions d'euros, deux millions d'euros sont imputables à des fuites . Or sa rénovation se traduirait par un coût estimé à plus de 60 millions d'euros, ne permettant de « rentabiliser » l'opération qu'à l'issue d'une période de trente ans.
Les services du ministère des armées chargés de l'infrastructure évoquent ainsi fréquemment l'existence d' une « bosse », correspondant aux besoins non-satisfaits, sans cesse repoussée .
Des efforts ont certes été consentis, ainsi que le souligne le secrétariat général pour l'administration dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, « la répartition des crédits et le choix des opérations en fonction des risques encourus pour les armées, l'augmentation significative des crédits dédiés à la maintenance immobilière afin de pallier les retards accumulés les années antérieures devraient permettre de freiner la dégradation du patrimoine immobilier », estimant que « d'ici 2024, la ressource financière permettra de faire quasiment disparaître le patrimoine à risque très élevé ».
Néanmoins, dans le même temps, la part des infrastructures présentant un risque élevé devrait pratiquement doubler, passant de 11 % en 2015 à 20,5 % en 2024 .
Évolution du patrimoine immobilier du ministère des armées présentant un risque
Source : secrétariat général pour l'administration
Lors de son audition 41 ( * ) , Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration a indiqué que, sur la durée de la programmation 2014-2019, les besoins non-satisfaits en matière d'infrastructure sont estimés à plus d'un milliard d'euros, soit l'équivalent d'une annuité de dépenses . En prenant en compte ces besoins existants, sur les six prochaines années, et sans inflexion majeure, ce montant s'élève à plus de 2,5 milliards d'euros (cf. supra). Or, comme le note le ministère des armées dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, « ces besoins étaient, pour la moitié d'entre eux, déjà connus lors de l'élaboration de la LPM 2014-2019, mais avaient été écartés pour respecter le cadrage financier fixé à l'époque ».
C'est pourquoi votre rapporteur spécial estime nécessaire de prendre en compte les besoins exprimés en matière d'infrastructure (accueil de nouveaux équipements, prise en compte des décisions en matière d'effectifs, remise à niveau et maintenance des infrastructures existantes) lors de l'actualisation de la trajectoire financière des armées dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques, dont l'examen aura lieu à l'automne 2017, et de la prochaine loi de programmation militaire qui sera discutée en 2018.
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Recommandation : afin de répondre aux besoins exprimés en matière d'infrastructure (accueil de nouveaux équipements, prise en compte des décisions en matière d'effectifs, remise à niveau et maintenance des infrastructures existantes), prendre en compte ces besoins lors de l'actualisation de la trajectoire financière des armées inscrite dans la loi de programmation des finances publiques qui sera discutée à l'automne 2017 ainsi que dans la future loi de programmation militaire. |
3. Une problématique de l'hébergement qui demeure préoccupante
Malgré les efforts rappelés plus haut - qui ont permis d'améliorer les conditions d'accueil des unités créées dans le cadre de la remontée de la force opérationnelle terrestre et des militaires participant aux missions intérieures - la problématique de l'hébergement demeure préoccupante .
a) Un niveau de satisfaction des demandes de logement « familial » ne s'élevant qu'à un peu plus de 50 %
Le ministère des armées a élaboré une politique d'aide au logement visant un double objectif : d'une part, offrir une solution de logement aux personnels militaires soumis à de fortes contraintes de mobilité géographique et, d'autre part, faciliter l'accès au logement de certaines catégories de personnels, en particulier celles dont les revenus sont les plus faibles ou qui ont une charge de famille.
Ces logements sont attribués aux ayants droit civils et militaires sur décision des autorités compétentes (commandant de base de défense, à l'exception de l'Île-de-France, où l'attribution relève du bureau du logement en région Île-de-France), moyennant le versement d'un loyer, d'une redevance ou d'une indemnité d'occupation.
Le décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 modifié portant réforme du régime des concessions de logement prévoit une obligation de loger au bénéfice :
- des personnes pour lesquelles il existe une nécessité absolue de service (NAS), c'est-à-dire ayant une obligation de disponibilité totale pour des raisons de sûreté, de sécurité ou de responsabilité. Le logement doit alors être situé à 15 minutes maximum du lieu de travail ;
- des personnes tenues de remplir un service d'astreinte et pouvant bénéficier du régime de « convention d'occupation précaire avec astreinte ». Le logement doit alors être situé à 30 minutes maximum du lieu de travail.
Ces agents sont prioritairement logés dans le parc domanial, le ministère des armées prenant alors en charge tout ou partie des loyers versés à la société nationale immobilière (SNI). Lorsqu'il n'existe pas de logement disponible dans le parc domanial, un logement peut être pris à bail dans le parc privé. En 2017, le montant des remboursements des loyers des logements domaniaux auprès de la SNI en métropole devrait s'élever à 8,5 millions d'euros et celui des loyers des logements pris à bail à 7,5 millions d'euros .
L'aide au logement est en outre prioritairement, mais non exclusivement, accordée au personnel chargé de famille.
Au total, le parc du ministère des armées comprend plus de 45 000 logements, dont 80 % sont réservés auprès de bailleurs et 20 % dont l'État est propriétaire . Les logements domaniaux du ministère des armées sont gérés par la SNI dans le cadre d'un bail civil.
Le taux de satisfaction des demandes de logement du personnel militaire muté atteignait 52,4 % au 31 décembre 2015 . Pour la seule région Île-de-France, le besoin s'élevait à 250 logements en 2015.
b) Une question du nombre de places d'hébergement particulièrement sensible dans certaines régions
Il convient tout d'abord de rappeler que la notion de logement est distincte de celle d'hébergement. Ce dernier « désigne des locaux rattachés au casernement et servant à l'hébergement des célibataires, cadres, sous-officiers et militaires du rang, sans jouissance privative et à titre gratuit (sauf remboursement des prestations accessoires fournies, nettoyage des locaux notamment) » 42 ( * ) .
Si le ministère est tenu d'héberger ses militaires du rang, il ne s'agit que d'une priorité pour les sous-officiers célibataires dont la durée des services est inférieure à 15 ans, non éligibles au logement familial, et d'une simple faculté à l'égard du reste du personnel du ministère.
La question du nombre de places d'hébergement revêt une importance particulière afin, notamment, de répondre à la question du célibat géographique. Comme le note l'État-major des armées dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, « les raisons qui poussent un militaire à devenir célibataire géographique sont liées à un besoin de stabilité, de qualité de vie et d'enracinement dans un lieu donné . Les plus décisives sont : l'activité professionnelle du conjoint, la propriété acquise ou en cours d'acquisition du domicile familial et l'attachement à la commune ou la région d'implantation, le souci de ne pas perturber les enfants ».
Certaines régions sont confrontées à d'importantes tensions en matière d'hébergement. Cela est par exemple le cas à Toulon, du fait de la conjonction de trois facteurs :
- un nombre croissant de bâtiments comportant un double équipage ;
- l'indisponibilité périodique pour entretien et réparations du porte-avions Charles de Gaulle, se traduisant par des besoins supplémentaires ;
- le coût élevé des loyers dans le parc privé.
Au total, comme le relevait le Haut comité d'évaluation de la condition militaire dans un rapport de 2014, « l'accès à un logement familial et les aides associées ainsi que la qualité des hébergements sur les bases sont sources d'insatisfaction permanente » 43 ( * ) .
c) Des plans « Vivien », « Evat » et « Condipers » dont les effets tardent à se concrétiser
Outre la question de la quantité de logements et d'hébergements disponibles se pose également - voire essentiellement - celle de leur qualité.
En effet, lorsque les hébergements existent, leur état apparaît souvent extrêmement dégradé, voire proche de l'insalubrité. Dans son neuvième rapport thématique remis au Président de la République en juin 2015, le Haut comité d'évaluation de la condition militaire note ainsi que « les économies sur les budgets de fonctionnement emportent, par exemple, un plus grand étalement des opérations d'entretien des locaux, en particulier ceux dédiés à l'hébergement, qui les rend souvent moins fonctionnels, voire vétustes » 44 ( * ) .
Votre rapporteur spécial a pu constater sur le terrain la véracité de cette analyse. Ainsi, lors de son déplacement sur la base aérienne d'Orléans, des bâtiments entiers dédiés au logement étaient inutilisables en raison de leur insalubrité résultant d'un défaut de maintenance régulière .
De même, bien que d'importants travaux aient été entamés, certains dortoirs du lycée militaire d'Autun ou logements du camp du 2 e régiment d'infanterie de marine du Mans apparaissent très dégradés et les conditions sanitaires ne correspondent plus aux standards actuels de confort . Dans de nombreux cas, un entretien courant suffisant aurait pu permettre d'éviter de telles situations.
Conscient de la nécessité d'améliorer les conditions de vie du personnel, l'État-major de l'armée de terre a lancé dès 1996 le plan « Vivien » (valorisation de l'infrastructure de vie des engagés volontaires), qui visait à réaliser des hébergements « modernes et confortables » pour 80 % des militaires du rang et 25 % des sous-officiers d'une formation .
Or, plus de vingt ans après son lancement, et malgré des investissements atteignant un total de plus d'un milliard d'euros, les objectifs fixés par le plan Vivien ne sont toujours pas atteints . 150 hébergements de sous-officiers et 730 hébergements de militaires du rang devaient encore être réalisés au 31 décembre 2015 .
L'armée de terre le considère davantage comme un « standard » destiné à être atteint que comme un plan « fini ». Le plan Vivien a ainsi été remplacé par le plan « casernement EVAT » (engagés volontaires de l'armée de terre), prenant en compte les impératifs de logement liés notamment à la montée en puissance de la force opérationnelle terrestre, qui doit se poursuivre jusqu'en 2023 .
Au total, 118 millions d'euros seraient nécessaires pour permettre d'atteindre les standards fixés par le plan Vivien . Il convient cependant de noter que le périmètre ainsi retenu, correspondant à celui du plan Vivien initial, exclut les projets concernant l'hébergement de stagiaires en école ou dans les centres de formation initiale, les hébergements au profit des troupes de passage dans les camps d'entraînement ainsi que les travaux de maintenance lourde des capacités d'hébergement déjà existantes .
Au-delà de l'armée de terre, partant du constat que « les ressources contraintes et le niveau élevé des besoins capacitaires à satisfaire en priorité n'ont pas permis de consacrer l'ensemble des moyens nécessaires aux infrastructures de vie et au maintien en condition de l'infrastructure générale du ministère de la défense », le ministère des armées a décidé d'élaborer un plan d'action baptisé « Condipers » (condition du personnel). Au cours du premier semestre 2014, un recensement des infrastructures d'hébergement, de restauration et, plus généralement, ayant un impact sur les conditions de travail présentant un état dégradé a été réalisé par les commandants de base de défense avec l'appui des unités du service d'infrastructure de la défense afin de proposer et de mettre en oeuvre des actions correctives .
Sur 1 000 propositions recueillies, 697 ouvrages nécessitant une remise en état ont été identifiés, pour un coût évalué à 560 millions d'euros sur la période 2014-2021 .
Les premières opérations programmées, qui concernaient des mesures d'urgence représentant un faible montant et ne nécessitant pas d'importants travaux, ont été réalisées. Fin 2016, 125 opérations représentant 57 % des crédits consacrés au plan « Condipers » devaient encore être mises en oeuvre .
État d'avancement du plan « Condipers »
Source : ministère des armées, réponse au questionnaire budgétaire pour 2017
4. Un enjeu en termes de condition et de fidélisation du personnel qui ne doit pas être négligé
Le manque d'hébergement ou, lorsqu'ils existent, des hébergements qui ne sont pas aux standards de confort actuels, le report, voire l'abandon, de certaines opérations jugées moins urgentes ou non stratégiques, dans un contexte de suractivité des personnels, ont un impact défavorable sur le moral de nos forces . Selon plusieurs interlocuteurs, ces choix présentent ainsi des risques accrus en termes de « fidélisation » des personnels.
En effet, les investissements sacrifiés concernent le plus souvent des équipements de la vie quotidienne : hébergement, restauration, équipements sportifs, camps d'entraînement, etc., qui ne sont pas considérés comme stratégiques d'un point de vue opérationnel, mais qui sont déterminants pour le bon fonctionnement des armées .
Le colonel Pascal Ianni, chef de corps du 2 e régiment d'infanterie de marine du Mans, a ainsi souligné la très forte attrition de la ressource humaine dans les six premiers mois, l'objectif fixé étant d'atteindre un taux de fidélisation des soldats au-delà de cinq ans de 40 %, contre 20 % à 25 % aujourd'hui .
Au cours des auditions, il a également été rappelé que si, jusqu'à une période récente, les demandes de renouvellement de contrats émanaient des militaires, ce sont désormais les armées qui sont demandeuses.
Certes, comme l'ont reconnu certaines personnes entendues, d'autres problématiques sont également mises en avant par les militaires telles que la difficulté à mener une vie familiale du fait de l'accélération du rythme des opérations tant à l'étranger que sur le territoire national , la problématique de l'emploi des conjoints, les perspectives de carrière, etc. Néanmoins, toutes ont estimé que la dégradation des infrastructures avait un impact négatif sur le moral des militaires alors que des opérations mineures, telles que l'installation d'un réseau internet sans fil dans l'ensemble des lieux d'hébergement , comme cela a été évoqué lors de la visite du fort de l'est de Saint-Denis, seraient de nature à améliorer significativement le quotidien des soldats .
* 41 Audition du 15 mars 2017.
* 42 Ministère des armées, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.
* 43 Haut comité d'évaluation de la condition militaire, « L'administration des militaires », huitième rapport thématique, mai 2014.
* 44 Haut comité d'évaluation de la condition militaire, « Les perspectives de la condition militaire, sur la période 2015-2025 », neuvième rapport thématique, juin 2015.