B. UNE MÉTHODE INEFFICACE ET UNE IMPRÉPARATION COUPABLE
1. L'injonction réglementaire comme méthode
a) Le cadre fixé par le décret initial...
(1) Le contenu du décret Peillon
Le décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires constitue le cadre juridique de la réforme .
Il appartient au directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN) d'arrêter l'organisation précise de la semaine scolaire, sur proposition du conseil d'école ou du maire ou, le cas échéant, du président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI).
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Le cadre législatif de l'organisation du temps scolaire La définition du calendrier et des rythmes scolaires relève essentiellement du pouvoir réglementaire, le législateur se bornant à en fixer le cadre. Le livre cinquième de la deuxième partie du code de l'éducation comporte ainsi un chapitre consacré à « l'organisation du temps et de l'espace scolaires » (articles L. 521-1 et suivants). L'article L. 521-1 du code de l'éducation prévoit que « l'année scolaire comporte trente-six semaines au moins réparties en cinq périodes de travail, de durée comparable, séparées par quatre périodes de vacance des classes ». Il charge le ministre de l'éducation nationale de fixer par arrêté le calendrier scolaire pour trois ans, ce dernier pouvant être adapté « pour tenir compte des situations locales ». L'article L. 521-2 prévoit que les rythmes scolaires « tiennent compte des besoins d'expression physique, d'éducation et de pratique corporelle et sportive des élèves ». |
Le décret du 24 janvier 2013 prévoit :
- le maintien d'un temps d'enseignement hebdomadaire de 24 heures, réparti désormais sur neuf demi-journées incluant le mercredi matin ou, à titre dérogatoire, le samedi matin ;
- la limitation de la durée d'enseignement par jour (5h30) et par demi-journée (3h30) ;
- une pause méridienne d'une durée minimale d'une heure et demie ;
- le remplacement de l'aide personnalisée, dont le volume horaire annuel était de 60 heures, par des activités pédagogiques complémentaires (APC), d'un volume horaire annuel de 36 heures - les 24 heures ainsi libérées étant consacrées « à l'identification des besoins des élèves, à l'organisation des activités pédagogiques complémentaires et à leur articulation avec les autres moyens mis en oeuvre dans le cadre du projet d'école » 46 ( * ) .
Le décret du 24 janvier 2013 ne traite pas du calendrier annuel, uniquement de la semaine et de la journée scolaires, à rebours des recommandations de la conférence nationale des rythmes scolaires. Il s'agit aux yeux de vos rapporteurs d'une grave erreur d'appréciation, qui a fortement obéré les marges de manoeuvre en matière de répartition du temps scolaire .
(2) L'organisation d'activités périscolaires : une compétence facultative des communes
L'organisation d'activités périscolaires par les communes en complément de l'enseignement dispensé pendant le temps scolaire constitue une composante essentielle de la réforme . Cette dernière vise aussi à favoriser la participation des enfants - et en particulier de ceux issus des milieux les moins favorisés - à des activités culturelles, artistiques et sportives.
Toutefois, la réforme n'impose pas de jure aux communes d'organiser des activités périscolaires en complément des heures d'enseignement et des APC dispensées par les enseignants.
Le Conseil d'État a rappelé que le décret du 24 janvier 2013 « a pour seul objet de répartir un nombre d'heures d'enseignement inchangé sur neuf demi-journées au lieu des huit demi-journées prévues par la réglementation antérieure, mais ne régit pas l'organisation des activités périscolaires, qui conservent un caractère facultatif pour les communes » 47 ( * ) . Le Conseil d'État a ainsi rejeté l'ensemble des recours présentés à son encontre, tant sur le fondement de la méconnaissance du principe de libre administration des communes, sur l'existence d'un transfert de charges au sens de l'article 72-2 de la Constitution que sur celui de la méconnaissance des principes constitutionnels d'égalité et d'indivisibilité de la République française 48 ( * ) .
En revanche, la réforme tend à créer une obligation de fait , en ce que l'emploi du temps type issu de l'application du décret du 24 janvier 2013 prévoit une fin des cours à 15h45. Face à la demande des familles, la mise en place d'activités périscolaires en fin de journée et le mercredi après-midi s'est révélée incontournable pour les élus.
b) ...appliqué de manière relativement rigide et laissant peu de place à l'expérimentation et aux initiatives locales
Le décret du 24 janvier 2013 institue un cadre rigide pour l'organisation du temps scolaire . Aux yeux de Claire Leconte, professeure émérite à l'université de Lille 3, psychologue de l'éducation et chercheuse en chronobiologie, qui prône en particulier l'allongement des matinées d'enseignements au-delà de 3 heures et demie, « le découpage en neuf demi-journées d'enseignement a verrouillé l'organisation du temps scolaire et inhibé l'innovation ; il eût mieux valu prévoir une semaine de cinq jours en permettant une réflexion de fond sur les temps de l'enfant » 49 ( * ) .
Le décret du 24 janvier 2013 ne comporte que deux éléments de souplesse : d'une part, le choix de la matinée supplémentaire d'enseignement, qui peut être placée le samedi, et, d'autre part, les amplitudes horaires déterminées par le décret. Cette rigidité est d'autant moins compréhensible que, par le passé, l'inspection générale insistait sur le fait qu'en matière d'organisation du temps scolaire, « aucune solution nationale ne paraît pouvoir s'imposer à l'ensemble des écoles françaises » et qu'« aucune des formes d'aménagements [du temps scolaire] existants ne présente la triple garantie d'une qualité indiscutable, d'une efficience avérée, d'une vraie aptitude à être reproduite à coût raisonnable » 50 ( * ) .
Il ressort des travaux et des entretiens menés par nos rapporteurs que, dans certains départements, ces dérogations ont été accordées avec une grande parcimonie par les DASEN , soucieux de conserver une uniformité des organisations du temps scolaire afin de faciliter la gestion des enseignants et surtout des remplaçants.
En particulier, il semble que le choix de placer le samedi matin la neuvième demi-journée , pourtant permis par le décret « Peillon », ait en pratique fait l'objet d'une opposition des DASEN et des inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) , souvent par crainte d'un absentéisme important.
Plusieurs élus rencontrés ont fait part de leur incompréhension : le refus de réintroduire le samedi matin, pourtant réputé le plus favorable pour les apprentissages et qui permet aux enseignants et aux parents d'élèves de se rencontrer, n'est-il pas contradictoire avec l'objet même de la réforme ? Cette attitude a sans aucun doute contribué à la marginalisation des organisations du temps scolaire incluant le samedi matin, ce qui, a à son tour, nourri la contestation de certains parents d'élèves et l'absentéisme.
Dans d'autres territoires, à l'instar des communes de montagne, le retour à une semaine scolaire comportant cinq matinées , en particulier lorsque la dérogation du samedi a été refusée, a pu poser des problèmes particuliers . Il en va ainsi de la pratique du ski par les enfants des communes de montagne, qui avait auparavant lieu le mercredi. L'aménagement « Montagne », qui permet la libération des mercredis des mois de février et de mars en contrepartie d'une rentrée anticipée, n'a été permise que par le décret « Hamon » du 7 mai 2014 51 ( * ) (cf. infra ).
2. Des aménagements concédés au fur et à mesure de la réforme qui attestent de son impréparation
a) Des modalités d'organisation de la semaine scolaire revues lors de la mise en oeuvre de la réforme
En réponse aux difficultés rencontrées par certaines communes, en particulier les communes rurales et de montagne, pour l'organisation des nouveaux temps scolaires , le décret du 7 mai 2014, dit « Hamon » 52 ( * ) , vise à permettre la mise en oeuvre de « certaines organisations de la semaine scolaire, pourtant fidèles aux principes visant à mieux répartir le temps d'apprentissage » que ne permettait pas le décret initial 53 ( * ) .
Deux modalités d'aménagement sont permises, qui peuvent être cumulées :
- un allègement de la semaine d'enseignement, compensé par un raccourcissement à due concurrence des vacances estivales ;
- le regroupement de l'ensemble des activités périscolaires sur un après-midi .
Ces adaptations sont autorisées par le recteur d'académie dans le cadre d'une expérimentation, d'une durée maximale de trois ans, sur la proposition conjointe d'une commune (ou d'un établissement public de coopération intercommunale) et d'un ou plusieurs conseils d'école ; le décret précise que « l'expérimentation ne peut conduire à une organisation des enseignements sur moins de huit demi-journées par semaine (comprenant au moins cinq matinées), ni sur plus de vingt-quatre heures hebdomadaires, ni sur plus de six heures par jour et trois heures trente par demi-journée ». Ces aménagements ont été pérennisés par un décret du 1 er août 2016 54 ( * ) , qui les intègre à l'article D. 521-12 du code de l'éducation. La conclusion d'un projet éducatif territorial (PEDT) devient une condition préalable à la mise en oeuvre de ces modalités d'organisation du temps scolaire, qui relèvent désormais du DASEN. Un décret du 14 avril 2017 permet de proroger d'un an ces organisations du temps scolaire afin de les évaluer 55 ( * ) .
b) L'accompagnement financier de l'État : hésitations puis pérennisation
L'évolution des modalités de l'accompagnement financier de l'État auprès des communes donne la même impression d'impréparation : d'un simple dispositif d'amorçage, peu réaliste compte tenu de l'ampleur des dépenses engagées, les aides de l'État ont été prolongées puis pérennisées sous la pression des élus locaux et des parlementaires.
Dans sa rédaction initiale, l'article 67 de la loi du 8 juillet 2013 56 ( * ) , qui crée un fonds d'amorçage à destination des communes, des EPCI et des organismes de gestion d'école privée sous contrat ayant mis en oeuvre la réforme, limite les aides à la première année d'application de la réforme. Ces aides comportent deux parts : une part fixe, d'un montant de 50 euros par enfant scolarisé, versée à l'ensemble des communes ; une part majorée, d'un montant de 40 euros, à destination des communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou à la dotation de solidarité rurale (DSR) cible. Pour 2014-2015, la deuxième année d'application de la réforme, seule la part majorée doit être reconduite, son montant augmentant même de 40 à 45 euros par enfant scolarisé.
Cet enchaînement, qualifié par Pierre-Yves Duwoye de « valse-hésitation » 57 ( * ) , témoigne du fait que le Gouvernement n'avait pas pris la mesure des difficultés d'ordre organisationnel auxquelles seraient confrontées les communes, mais également du coût que représenterait le recrutement de personnel pour animer les temps d'activité périscolaires, de surcroît dans un contexte de baisse des dotations de l'État.
Cette erreur d'appréciation est d'autant plus surprenante que les expériences passées enseignaient que « les sommes engagées pour les opérations d'aménagement du temps scolaire et des rythmes sont toujours importantes et ne sont pas à la portée de toutes les collectivités territoriales ni destinées à tous les élèves 58 ( * ) . » Une expérimentation préalable dans des collectivités volontaires et une mesure des sommes engagées aurait peut-être permis d'appréhender un coût moyen que l'État aurait pu compenser.
L'Institut Montaigne accompagnait également sa proposition de « revenir immédiatement à une semaine de cinq jours de travail » à l'école d'un accompagnement financier en direction des communes : « qu'une dotation globale de fonctionnement (DGF) de base soit assurée pour chaque école afin d'éviter une distorsion inégalitaire entre écoles des communes riches et écoles de communes modestes » et afin d'« assurer un accès gratuit aux activités périscolaires pour les élèves les moins favorisés » 59 ( * ) .
Il s'ensuit que les aides de l'État ont d'abord été prorogées, dans leur ensemble, pour l'année 2014-2015 dans la loi de finances pour 2014 60 ( * ) , avant d'être pérennisées, sous la désignation de « fonds de soutien au développement des activités périscolaires », dans la loi de finances pour 2015 61 ( * ) . Cette dernière conditionne toutefois le versement des aides à la conclusion d'un projet éducatif territorial (PEDT) (cf. infra ).
* 46 Circulaire n° 2013-019 du 4 février 2013 relative aux obligations de service des personnels enseignants du premier degré.
* 47 Conseil d'État, 23 décembre 2014, Commune de Fournels et commune de Janvry, n° s 375639 et 375828.
* 48 Conseil d'État, 2 juillet 2014, Association autonome des parents d'élèves de l'école Émile Glay et Fédération Sud Éducation, n° s 367179 et 367190 et Conseil d'État, 23 décembre 2014, précitée.
* 49 Audition du 12 janvier 2017.
* 50 IGEN, L'aménagement des rythmes scolaires à l'école primaire, janvier 2000.
* 51 Déplacement du 16 mai 2017.
* 52 Décret n° 2014-457 du 7 mai 2014 portant autorisation d'expérimentations relatives à l'organisation des rythmes scolaires dans les écoles maternelles et élémentaires.
* 53 Circulaire n° 2014-063 du 9 mai 2014 relative aux modalités de mise en oeuvre des expérimentations relatives à l'organisation des rythmes scolaires dans les écoles maternelles et élémentaires prévues par le décret n° 2014-457 du 7 mai 2014.
* 54 Décret n° 2016-1049 du 1 er août 2016 autorisant des dérogations à l'organisation de la semaine scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires publiques.
* 55 Décret n° 2017-549 du 14 avril 2017 modifiant le décret n° 2016-1049 du 1er août 2016 autorisant des dérogations à l'organisation de la semaine scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires publiques.
* 56 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.
* 57 Audition du 31 mai 2017.
* 58 IGEN, L'aménagement des rythmes scolaires à l'école primaire, janvier 2000.
* 59 Institut Montaigne, op. cit.
* 60 Article 125 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014
* 61 Article 96 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.