N° 109
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 novembre 2016 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur l'impact du protocole sur la modernisation des parcours professionnels , carrières et rémunérations (PPCR) relatif à l' avenir de la fonction publique de novembre 2015 sur les régimes de retraite de la fonction publique ,
Par M. Jean-Claude BOULARD,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel . |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
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Les principales observations 1. Dans un contexte où la portée des régimes de base d'assurance vieillesse des fonctionnaires a été réduite par l'alourdissement du poids des régimes indemnitaires, le protocole sur la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR ), qui entend restaurer le rôle de la grille salariale indiciaire dans l'ensemble des rémunérations des fonctionnaires, peut être analysé comme un élément de restauration de l'effectivité des régimes de base de retraite de la fonction publique. 2. Le déclin de la part indiciaire dans le total des rémunérations publiques s'est accompagné de situations propices à des gestions opportunistes des fins de carrière et d'inégalités multiples devant la retraite . 3. Parmi celles-ci, il faut relever le passage d'une logique de proportionnalité des cotisations salariales à une réalité où celles-ci sont dégressives à raison de l'appartenance à tel ou tel ministère et en fonction du revenu. 4. En outre, la relative marginalisation des éléments indiciaires a suscité une forte baisse du taux de remplacement 1 ( * ) , qui, en toute logique, représente une incitation à la constitution d'une épargne de précaution en dehors du régime principal d'assurance vieillesse dont les effets globaux sur les revenus sont opaques. 5. Le protocole comporte des conversions de primes en points d'indices, des mesures de repyramidage de la grille indiciaire se traduisant par sa revalorisation et des engagements de principe susceptibles d'aboutir à une restauration de la part de la composante indiciaire dans les rémunérations des fonctionnaires. Mais son ampleur est limitée ce dont témoignent ses effets sur le niveau de la pension moyenne qui serait relevé de l'ordre de 3,2 % à l'horizon 2020 . Par ailleurs, les évolutions qu'il annonce sont quelque peu incertaines au vu des expériences passées de normalisation des régimes indemnitaires et des difficultés auxquelles elles se heurtent. 6. Dans ces conditions, la tendance à l'étiolement de la portée des régimes de base de la fonction publique ne sort pas significativement inversée du protocole si bien qu'au terme de sa complète application les taux de remplacement demeureront faibles et les cotisations dégressives. |
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7. Sur le plan du besoin de financement du régime de retraite de la fonction publique d'État , après une période où le solde du compte d'affectation spéciale (CAS) « pensions » se trouverait amélioré par le décalage entre la montée en charge du protocole en recettes 2 ( * ) et en dépenses, le premier plus rapide que le second, cet impact financier transitoire serait a minima , neutralisé , à mesure que les générations ayant bénéficié de la revalorisation des assiettes de liquidation des pensions résultant du protocole partiront en retraite. Compte tenu notamment des incitations associées à la nouvelle grille indiciaire, il est raisonnable de prévoir que le solde du compte sortira dégradé en raison d'un effet du protocole sur les pensions plus fort que celui s'exerçant sur les recettes du CAS. 8. L'amélioration du solde des administrations publiques résultant de l'application du protocole sera, quant à elle, et nettement plus faible et nettement plus brève . Après une courte période où l'augmentation du taux des prélèvements obligatoires sur les ménages l'emportera sur la hausse des dépenses publiques, elle se renversera quand le supplément de recettes engendré par l'alourdissement des prélèvements obligatoires sur les ménages se trouvera excédé par le supplément de dépenses lié au protocole, c'est-à-dire dès 2020. 9. S'agissant des effets générationnels , la situation transitoire au cours de laquelle les générations cessant leur activité auront cotisé sur des assiettes n'ayant pas connu les revalorisations du protocole se traduira par des transferts entre générations, les générations en activité devant financer les avantages de pension dont bénéficieront ces générations quand elles entreront en retraite . Pour les générations les plus proches de celle-ci, l'avantage qu'elles retirent du protocole est très significatif. Ces effets illustrent, en miniature, les difficultés de maîtriser les changements de paramètres des régimes de retraite . |
* 1 Le taux de remplacement rapporte le montant de la pension au salaire perçu pendant l'activité (la référence salariale étant généralement celle la plus proche du départ en retraite).
* 2 En raisonnant sur la base de taux de contribution des salariés et des employeurs inchangés par rapport à la « législation » courante. Cette hypothèse ne tient pas compte de l'opportunité de réduction de la contribution des employeurs offerte par la hausse transitoire de la couverture des dépenses de retraite par les cotisations salariales dont le produit devrait croître du fait de la revalorisation de la base à laquelle elles s'appliquent.