Pour une programmation budgétaire crédible : les enjeux des hypothèses de croissance potentielle

N° 764

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 juillet 2016

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur les estimations de la croissance potentielle de la France , en vue des prochaines programmations pluriannuelles des finances publiques ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Les lois de programmation des finances publiques fixent, aux termes de l'article 34 de la Constitution, « les orientations pluriannuelles des finances publiques ». Ces orientations comprennent, entre autres, en application de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ^{1 ( * )} , le budget triennal de l'État , qui fixe les plafonds des crédits des missions du budget général pour les trois exercices suivants, mais aussi les trajectoires des soldes publics structurels et effectifs en vue de l'atteinte d'un objectif de moyen terme (OMT) de solde structurel défini en vertu du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union économique et monétaire, entré en vigueur en 2013. De même, en sus de la règle de déficit public effectif, dite « des 3 % », le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) prévoit la définition d'une trajectoire de déficit structurel.

Ainsi la notion de solde structurel a-t-elle acquis une position centrale au sein de la gouvernance budgétaire nationale et européenne . Pour autant, compte tenu de sa complexité, celle-ci souffre d'être peu lisible ; à cet égard, l'ancien président de la commission des finances, Philippe Marini, déclarait : « l'" homo structuralis " je déclare ne jamais l'avoir rencontré de ma vie ! » ^{2 ( * )} . Surtout, il apparaît que son calcul est extrêmement sensible aux hypothèses retenues, en particulier en ce qui concerne le produit intérieur brut (PIB) potentiel et son taux d'évolution. Pour cette raison, le Sénat s'est assuré que le Haut Conseil des finances publiques, lorsqu'il examine chaque année le respect de la trajectoire de solde structurel, retienne les hypothèses relatives au PIB potentiel figurant dans la loi de programmation.

Les prochaines programmations budgétaires - qu'il s'agisse des projets de loi de programmation des finances publiques ou des programmes de stabilité à venir - seront amenées définir la trajectoire sous-jacente de PIB potentiel qui sera utilisée pour calculer le solde structurel tout au long de la période couverte. Or, la manière dont est déterminée cette trajectoire exerce une grande influence sur l'ampleur et le rythme des efforts budgétaires qui seront consentis au cours de la période de programmation . En particulier, comme le met en évidence le présent rapport, un PIB potentiel surestimé, en ce qu'il accroît l'écart entre le PIB effectif et son potentiel, vient avantageusement réduire la part structurelle du déficit public ; de même, une croissance potentielle surestimée, dès lors qu'elle ralentit le recul de l'écart de production, permet de minorer les efforts requis afin d'atteindre l'objectif de solde structurel et « amplifie » les ajustements structurels affichés.

Aussi, dans la perspective de l'examen de nouvelles programmations des finances publiques et dans un souci de responsabilité budgétaire, les hypothèses inhérentes au PIB potentiel devront être définies avec le plus grand soin, de manière à établir une trajectoire de solde structurel certes compatible avec le rebond de l'activité économique, mais également garante d'un retour rapide à l'équilibre budgétaire .

Par suite, ce rapport d'information, après avoir rappelé les principes d'un pilotage budgétaire reposant sur le solde structurel, de même que ses avantages et inconvénients, expose les premiers résultats d'un « consensus de la croissance potentielle » établi par la commission des finances . Un tel exercice, déjà réalisé lors de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, a vocation à éclairer les travaux parlementaires et ceux du Gouvernement dans le cadre de la préparation des prochaines programmations pluriannuelles des finances publiques.

I. LES AVANTAGES ET INCONVÉNIENTS D'UNE TRAJECTOIRE STRUCTURELLE DES FINANCES PUBLIQUES

Le solde structurel a acquis, au cours des dernières années, une place essentielle au sein de la gouvernance budgétaire , et ce tant au niveau national qu'européen. Cette évolution a résulté de la nécessité, renforcée par la crise économique, d'établir des règles budgétaires permettant de mieux concilier consolidation des finances publiques et reprise de l'activité, ce qu'autorisait difficilement le seul plafond de déficit effectif fixé à 3 % du PIB par le Pacte de stabilité et de croissance (PSC). Bien qu'utile au pilotage budgétaire, le solde structurel se heurte, néanmoins, à des difficultés d'estimation, en particulier du fait de la complexité de l'évaluation du produit intérieur brut (PIB) potentiel, sur lequel est fondé son calcul.

A. LE SOLDE STRUCTUREL, NOUVEAU PILIER DE LA GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE NATIONALE ET EUROPÉENNE

En effet, la détermination du solde structurel , qui s'est imposé comme une composante fondamentale du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), ainsi que du cadre budgétaire français, est intimement liée à l'estimation du PIB potentiel retenue , comme s'attachent à le montrer les développements qui suivent.

1. Le solde structurel dans le cadre budgétaire européen...

Le cadre budgétaire européen repose, avant tout, sur le Pacte de stabilité et de croissance (PSC). Les deux principales règles qui le composent résident dans l'interdiction :

- d'un déficit public effectif supérieur à 3 % du PIB ;

- d'une dette publique supérieure à 60 % du PIB ; si ce plafond n'est pas respecté, le ratio d'endettement public doit être réduit d'au moins 1/20 ^e chaque année en moyenne sur trois ans, en application du Six Pack (cf. infra ).

En cas de non-respect de ces règles, l'État membre concerné est placé en procédure de déficit excessif (PDE) par le Conseil de l'Union européenne, sur la base d'une recommandation de la Commission européenne ; adoptée par le Conseil, cette recommandation précise le délai dans lequel le déficit excessif devra être corrigé et définit, à cet effet, des objectifs de solde effectif et de réduction du solde structurel - soit d'ajustement structurel.

L'introduction d'une référence à la notion de solde structurel dans le Pacte de stabilité et de croissance est intervenue lors de la réforme de 2005 ^{3 ( * )} , qui a ajouté un « volet préventif » - applicable aux États membres respectant les deux règles précitées - avec un objectif à moyen terme (OMT) exprimé en termes de solde structurel, supérieur à - 1 % du PIB, et une trajectoire de convergence du solde structurel vers cet objectif ; lorsque cet objectif n'est pas atteint, le déficit structurel doit être réduit de 0,5 point de PIB par an ^{4 ( * )} . La finalité de cette novation était, notamment, de permettre une meilleure prise en compte de la situation économique dans la mise en oeuvre des politiques budgétaires . Pour autant, le retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB demeure le principal objectif des recommandations prises dans cadre de la procédure de déficit excessif.

La réforme du Pacte de 2011, conséquente à l'adoption du Six Pack ^{5 ( * )} , a renforcé l'importance du critère du solde structurel . Ainsi, dans des circonstances économiques défavorables, l'atteinte de l'objectif de solde effectif peut être reportée à condition que des « actions suivies d'effets » aient été engagées ; or, la Commission européenne considère que des actions ont été suivies d'effets si le déficit structurel a été réduit conformément aux recommandations du Conseil de l'Union européenne visant à mettre fin à la situation de déficit excessif.

À titre indicatif, le Six Pack a, par ailleurs, introduit une « règle en dépense » permettant de s'assurer que les États membres n'ayant pas encore atteint leur objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel le rejoignent et que ceux l'ayant atteint s'y maintiennent durablement. Cette règle impose que le taux d'évolution des dépenses publiques en volume - qui « n'incluent pas les dépenses d'intérêt, les dépenses liées aux programmes de l'Union qui sont intégralement couvertes par des recettes provenant de fonds de l'Union et les modifications non discrétionnaires intervenant dans les dépenses liées aux indemnités chômage » -, soit inférieur ou égal à la croissance du PIB potentiel à moyen terme , à moins que le dépassement ne soit compensé par des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires. Ainsi, il apparaît que la notion de croissance potentielle présente également une grande importance pour l'application de cette nouvelle « règle en dépense » .

Quoi qu'il en soit, à l'issue de la réforme de 2011, le solde structurel conservait, dans le cadre budgétaire, une place subsidiaire relativement au solde effectif , seul à être mentionné par les traités ^{6 ( * )} . Aussi l'entrée en vigueur, en janvier 2013 ^{7 ( * )} , du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) a-t-elle constitué une nouvelle étape dans la substitution du solde structurel au solde effectif dans le pilotage des finances publiques. En effet, la règle d'équilibre budgétaire posée par le TSCG est exprimée en termes de solde structurel ^{8 ( * )} ; or, contrairement aux normes du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), la règle susmentionnée doit être retranscrite dans les droits nationaux des États signataires .

En effet, le TSCG impose à ces derniers de définir un objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel, qui ne peut être inférieur à - 0,5 % du PIB ^{9 ( * )} , ainsi qu'une trajectoire de solde structurel, appelée « trajectoire d'ajustement », permettant sa réalisation. En outre, de manière à garantir le respect de cette trajectoire, le traité prescrit aux États concernés d'instituer un mécanisme de correction qui est « déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l'objectif à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement » ^{10 ( * ),11 ( * )} . Conformément aux stipulations du TSCG, la surveillance de la trajectoire d'évolution du solde structurel doit être confiée à des institutions nationales indépendantes .

2. ...et le pilotage des finances publiques françaises

La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a transposé, dans le droit français, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) . Ainsi, son article 1 ^er dispose que « la loi de programmation des finances publiques fixe l'objectif à moyen terme des administrations publiques » mentionné par le TSCG et que celle-ci « détermine, en vue de la réalisation de cet objectif à moyen terme [...], les trajectoires des soldes structurels et effectifs ».

De même, l'article 23 de la loi organique prévoit les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de correction voulu par le traité. Dans ce cadre, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) rend, en vue du dépôt du projet de loi de règlement, un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel
- dirigées vers l'atteinte de l'objectif à moyen terme (OMT) - définies dans la loi de programmation des finances publiques. L'article 23 prévoit également que lorsque le Haut Conseil examine les résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel, cette « comparaison est effectuée en retenant la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé à cette même loi ». Cette précision, apportée par le Sénat à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Caffet, doit permettre d'assurer une permanence des méthodes dans le suivi de la trajectoire de solde structurel. Elle garantit, en effet, que les conditions du calcul du solde structurel ainsi que de l'ajustement structurel présentent une certaine stabilité et restent cohérentes avec celles retenues lors de la définition de l'objectif à moyen terme (OMT), évitant ainsi le « syndrome de la cible mouvante ».

Aussi le mécanisme de correction est-il déclenché lorsque le Haut Conseil identifie - dans un avis rendu public qui tient compte, si nécessaire, de l'existence de circonstances exceptionnelles ^{12 ( * ),13 ( * )} - un écart important entre l'exécution et la trajectoire de solde structurel . L'article 23 précité précise qu'« un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives » ^{14 ( * )} .

En cas de déclenchement du mécanisme de correction, le même article prévoit que le Gouvernement expose les raisons de l'écart important ainsi constaté lors de l'examen du projet de loi de règlement par le Parlement. En outre, celui-ci doit présenter les mesures de correction envisagées dans le rapport mentionné à l'article 48 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ^{15 ( * )} , soit dans le rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques (DOFP), et tenir compte de cet écart dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale de l'année .

Par ailleurs, l'article 2 de la loi organique du 17 décembre 2012 dispose que la loi de programmation des finances publiques comprend l'« indication de l'ampleur et du calendrier des mesures de correction pouvant être mises en oeuvre en cas d'écarts importants au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel », de même que « les conditions de prise en compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles ».

En somme, il apparaît que le solde structurel s'est imposé, y compris dans le droit budgétaire national, comme un rouage déterminant du pilotage des finances publiques . Dès lors, il convient de préciser selon quelles modalités le solde structurel est calculé.

3. Le PIB potentiel dans le calcul du solde structurel

Le solde structurel correspond au solde public effectif corrigé du cycle économique, soit de la conjoncture, de même que des mesures ponctuelles et temporaires . Le calcul du solde structurel implique de distinguer les trois composantes du solde public effectif ^{16 ( * )} : le solde conjoncturel , qui correspond à la part des fluctuations du solde public qui peut être expliquée par les effets de la conjoncture sur les recettes et les dépenses publiques, le solde structurel , soit le solde public tel qu'il serait constaté si le produit intérieur brut (PIB) était égal à son potentiel, ainsi que les mesures ponctuelles et temporaires qui, n'affectant pas durablement le déficit, sont exclues du solde structurel.

L'identification du solde conjoncturel et du solde structurel repose donc sur l'estimation du PIB potentiel . La définition de ce dernier ainsi que les méthodes selon lesquelles il est évalué sont précisées infra . Le PIB potentiel permet de déterminer l' écart de production (ou output gap ), qui représente la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel, exprimée en points de PIB potentiel. Ainsi, plus le PIB effectif est éloigné de son potentiel, plus l'écart de production est important ; inversement, lorsque le PIB effectif rejoint son potentiel, l'écart de production se resserre.

Le solde structurel correspond à l'écart entre les recettes structurelles et les dépenses structurelles. Aussi est-il nécessaire de corriger les recettes et les dépenses effectives des effets de la conjoncture, et ce à partir des élasticités des différentes recettes et dépenses à l'écart de production (cf. tableau ci-après).

Il convient de souligner que, s'agissant des recettes, tous les prélèvements obligatoires sont supposés être sensibles à la conjoncture , à la différence des autres recettes publiques - à l'instar des ressources non fiscales ; pour ce qui est des dépenses, seules les dépenses d'indemnisation du chômage sont considérées comme étant de nature conjoncturelle . Les données reprises dans le tableau qui suit résultent d' une estimation économétrique de l'élasticité des prélèvements obligatoires réalisée par l'OCDE , dont les résultats ont été publiés en 2014 ^{17 ( * )} .

Tableau n° 1 : Élasticité des différentes catégories de prélèvements obligatoires et des dépenses d'indemnisation du chômage à la conjoncture

	IR*	CSG*	IS*	CSS*	APO*	Chômage
Élasticité à l'écart de production	1,86	1,86	2,76	0,63	1,00	- 3,23

* IR : impôt sur le revenu ; CSG : contribution sociale généralisée ; IS : impôt sur les sociétés ; CSS : cotisations de sécurité sociale ; APO : autres prélèvements obligatoires (dont TVA).

Note de lecture : Lorsque l'écart de production augmente de 1 point de PIB potentiel, les recettes perçues au titre de l'IR augmentent de 1,86 %, tandis que les dépenses d'indemnisation du chômage diminuent de 3,23 %.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'OCDE, décembre 2014)

Enfin, pour ce qui est des mesures ponctuelles et temporaires , le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 rappelle qu'il s'agit des mesures « qui n'ont pas d'impact pérenne sur le déficit public, les "one-offs" ». De même, ce rapport propose un ensemble de critères permettant de définir le périmètre des mesures ponctuelles et temporaires à exclure du solde structurel.

À ce titre, il distingue un premier ensemble correspondant aux « mesures one-offs systématiques », qui répondent aux cinq critères suivants : « l'évènement concerné ne doit pas être récurrent » ; « pour une année donnée, le nombre de one-offs doit être limité pour éviter de biaiser la mesure du déficit public » ; « l'évènement concerné doit entraîner un impact budgétaire significatif » ; « tout évènement qui améliore le solde pour le dégrader dans le futur doit être considéré comme un one-off » ; « les mesures one-offs ne doivent pas concerner le mode de calcul de l'impôt ». À cela vient s'ajouter un deuxième ensemble, composé des « évènements dont l'impact budgétaire est substantiel et dont la temporalité est incertaine », comme les contentieux fiscaux de masse, et un troisième, qui renvoie aux « évènements imprévus ayant un impact unique sur le solde public », à l'instar de la recapitalisation de Dexia de 2012.

Une méthode simplifiée de calcul du solde conjoncturel - appelée « règle du pouce » - consiste à considérer qu'en pratique ce dernier est proche de la moitié de l'écart de production pour la France . Ceci s'explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l'élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l'ordre de 1.

Ceci fait clairement ressortir l'importance des hypothèses relatives au PIB potentiel dans l'estimation du solde structurel . Mécaniquement, pour un niveau de PIB effectif donné, une estimation plus élevée du PIB potentiel aura pour effet de creuser l'écart de production et donc d'améliorer le solde structurel ; à l'inverse, une estimation plus faible du PIB potentiel conduira à un resserrement de l'écart de production et, par suite, à une dégradation du solde structurel. L'exemple suivant permet d'illustrer ce phénomène.

Ainsi, il est considéré un pays dont le PIB effectif est égal à 100 et dont le solde public effectif est de - 3 % du PIB. Le tableau ci-après présente les estimations de l' écart de production et de solde structurel selon que le PIB potentiel est évalué à 101 (scénario A), 102 (scénario B) ou 103 (scénario C). Les mesures ponctuelles et temporaires sont supposées égales à 0.

Tableau n° 2 : Incidences des hypothèses relatives au PIB potentiel sur les évolutions du solde structurel

	Scénario A	Scénario B	Scénario C
PIB potentiel (1)	101	102	103
PIB effectif (2)	100	100	100
Écart de production (3) = [(2)-(1)]/(1)*100	- 1,0 %	- 2,0 %	- 2,9 %
Solde public effectif (4)	- 3,0 %	- 3,0 %	- 3,0 %
Solde conjoncturel (5) = (3)*½	- 0,5 %	- 1,0 %	- 1,5 %
Mesures ponctuelles et temporaires (6)	0,0 %	0,0 %	0,0 %
Solde structurel (7) = (4)-(5)-(6)	- 2,5 %	- 2,0 %	- 1,5 %

Source : commission des finances du Sénat

Ceci montre que la modification de l'estimation du PIB potentiel et de son évolution est susceptible d'avoir une incidence significative sur la trajectoire de solde structurel . Aussi, il convient de préciser les notions de PIB potentiel et de croissance potentielle, ainsi que la manière dont ceux-ci sont déterminés.

4. Qu'est-ce que le PIB potentiel et la croissance potentielle ?

Le PIB potentiel peut être défini comme le produit intérieur brut pouvant être obtenu durablement, c'est-à-dire sans produire de déséquilibre sur les marchés des biens et du travail . En cela, le PIB potentiel se distingue fondamentalement du niveau maximal de production réalisable à un instant donné ; en effet, il s'agit d'un niveau d'activité « soutenable » sur longue période, qui n'entraîne pas d'accélération de l'inflation ou d'accroissement des salaires .

Dès lors, la croissance potentielle correspond à l'évolution du niveau de production « soutenable » , soit du PIB potentiel.

Bien que n'étant pas observable, ce dernier peut néanmoins être estimé par le biais de différentes méthodes qui se répartissent entre trois grandes approches : l'approche purement statistique, l'approche structurelle et l'approche mixte. Dans le cadre de l' approche purement statistique , le PIB potentiel est assimilé au PIB tendanciel. Parmi les méthodes « empiriques » les plus connues figurent le recours au filtre de Hodrick et Prescott ^{18 ( * )} , qui permet de distinguer, au sein d'une série temporelle, une composante cyclique et une composante tendancielle, et la méthode des ruptures de tendance. Dans l' approche structurelle , le PIB potentiel est déterminé à partir d'une fonction de production en évaluant les quantités de facteurs de production qui permettent un niveau d'activité soutenable ^{19 ( * )} . Par suite, la croissance potentielle est conçue comme la somme de la croissance des facteurs de production disponibles - stock de capital, nombre d'emplois, heures travaillées par tête, qui peuvent être augmentés de leur « qualité » qui dépend, par exemple du niveau de qualification ^{20 ( * )} - et de la croissance de la productivité globale des facteurs (PGF) ^{21 ( * )} . L' approche mixte , enfin, mobilise tout à la fois des outils statistiques et des hypothèses structurelles.

Toutefois, il convient de souligner que la notion de PIB potentiel
- et donc celle de croissance potentielle -, de même que son estimation, présentent d'importantes fragilités . Tout d'abord, la diversité des méthodes d'évaluation a pour conséquence nécessaire une disparité des résultats .

Ensuite, le PIB potentiel et la croissance potentielle n'étant pas des données comptables - ni même observables -, leurs révisions ex post peuvent être tout à fait substantielles , ce qui montre bien l'incertitude qui entoure toute estimation de ces valeurs.

Enfin, d'un point de vue conceptuel, la « soutenabilité » de la production est généralement appréhendée à travers les tensions sur les prix, sans qu'il soit tenu compte d'autres types de déséquilibres, notamment financiers , dont les incidences potentielles sur l'activité ne sauraient pourtant être négligées. Ce point a été notamment développé par Michel Aglietta lors d'une audition conjointe sur le risque de déflation dans la zone euro organisée par la commission des finances en mai 2014 ^{22 ( * )} , au cours de laquelle celui-ci indiquait : « Il est très difficile de définir et de calculer le potentiel de croissance. Il est calculé généralement par rapport à l'inflation. Comme il n'y a plus d'inflation depuis des décennies, les tensions proviennent du surendettement. Les potentiels de croissance avant la crise étaient surévalués : des déséquilibres massifs se sont cumulés sans ajustement des marchés. En tenant compte des déséquilibres financiers, on aboutit à des potentiels de croissance inférieurs. »

Dans ces conditions, en dépit de leur indéniable utilité tant du point de vue de l'analyse économique que de celui du pilotage des finances publiques, les concepts de PIB potentiel et de croissance potentielle doivent être maniés avec discernement et humilité : ils ne sauraient être conçus autrement que comme de simples « points de repère », permettant d'introduire un peu de stabilité en des domaines fortement marqués par les variations conjoncturelles.

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* ¹ Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

* ² Philippe Marini, « Le solde structurel, un rideau de fumée ? », LePoint.fr , 23 mai 2014.

* ³ Règlements (CE) n° 1055/2005 du Conseil du 27 juin 2005 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques et règlement (CE) et n° 1056/2005 du Conseil du 27 juin 2005 modifiant le règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.

* ⁴ Il s'agissait, en réalité, de la consécration d'un principe arrêté précédemment, les quatre États membres alors en déficit excessif ou en passe de l'être - soit la France, l'Allemagne, l'Italie et le Portugal - ayant, lors de la réunion de l'Eurogroupe d'octobre 2002, pris l'engagement de réduire leur déficit structurel de 0,5 point de PIB par an afin qu'aucune sanction ne leur soit appliquée.

* ⁵ La réforme du Pacte de stabilité et de croissance a été réalisée, dans le cadre du Six Pack , par trois règlements (UE) du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 n° 1173/2011 sur la mise en oeuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro, n° 1175/2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques et n° 1177/2011 modifiant le règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs ainsi que par la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres.

* ⁶ Cf. article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

* ⁷ Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) a été signé en mars 2012 par l'ensemble des États membres de l'Union européenne, à l'exception du Royaume-Uni, de la République tchèque et de la Croatie.

* ⁸ Article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG).

* ⁹ Le TSCG prévoit, néanmoins, que pour les États présentant un « rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut [...] sensiblement inférieur à 60 % et lorsque les risques pour la soutenabilité à long terme des finances publiques sont faibles, la limite inférieure de l'objectif à moyen terme [...] peut être relevée pour atteindre un déficit structurel d'au maximum 1,0 % du produit intérieur brut ».

* ¹⁰ Article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG).

* ¹¹ Le TSCG a été complété par la définition, par la Commission européenne, de principes communs relatifs au mécanisme de correction et à sa mise en oeuvre (cf. communication de la Commission européenne du 20 juin 2012, « Common principles on national fiscal correction mechanisms », COM(2012) 342 final).

* ¹² L'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) précise que les circonstances exceptionnelles « font référence à des faits inhabituels indépendants de la volonté de la partie contractante concernée et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou à des périodes de grave récession économique telles que visées dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, pour autant que l'écart temporaire de la partie contractante concernée ne mette pas en péril la soutenabilité budgétaire à moyen terme ».

* ¹³ Le Gouvernement peut demander au Haut Conseil des finances publiques (HCFP) de constater si les conditions pour la définition des circonstances exceptionnelles sont réunies ou ont cessé de l'être ; celui-ci répond alors « sans délai, par un avis motivé et rendu public ».

* ¹⁴ Ainsi la définition de l'écart important retenue dans le droit interne est-elle similaire à celle figurant dans le règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

* ¹⁵ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ¹⁶ Le présent développement s'appuie, notamment, sur les principaux éléments figurant dans le document de travail publié par la direction générale du Trésor en décembre 2009 sur le solde structurel (cf. T. Guyon et S. Sorbe, « Solde structurel et effort structurel : vers une décomposition par sous-secteur des administrations publiques », Documents de travail de la DGTPE , n° 2009/13, décembre 2009).

* ¹⁷ R.W. Price, T.T. Dang et Y. Guillemette, « New tax and expenditure elasticity estimates for EU budget surveillance », OECD Economics Department Working Papers n° 1174, décembre 2014.

* ¹⁸ R.J. Hodrick et E.C. Prescott, « Postwar U.S. Business Cycles: An Empirical Investigation », Journal of Money, Credit and Banking , vol. 29, n° 1, 1997, p. 1-16.

* ¹⁹ Dans ce cadre, il est souvent fait appel à une fonction de production dite de Cobb-Douglas, qui se présente de la manière suivante :

Y=AK ^1-á L ^á

où Y est le PIB, A la productivité globale des facteurs (PGF), K le stock de capital, L l'emploi et á l'élasticité de la production à l'emploi - égale à la part de la rémunération du travail dans la valeur ajoutée, soit environ 65 % en France.

* ²⁰ P.-Y. Cabannes, A. Montaut et P.-A. Pionnier, « Évaluer la productivité globale des facteurs : l'apport d'une mesure de la qualité du capital et du travail », Document de travail de la Direction des Études et Synthèses Économiques de l'Insee G 2013/7 , 2013.

* ²¹ La productivité globale des facteurs (PGF) désigne le « résidu » de croissance qui ne peut être expliqué par la quantité de travail et de capital disponible. Elle représente, en quelque sorte, l'efficacité de la combinaison du capital et du travail.

* ²² Audition conjointe sur le risque de déflation dans la zone euro de Michel Aglietta, professeur émérite à l'Université Paris X-Nanterre, Anton Brender, directeur des études économiques de Candriam et professeur associé honoraire à l'Université Paris-Dauphine, Renaud Lassus, chef du service des politiques macroéconomiques et des affaires européennes de la direction générale du Trésor, et Xavier Timbeau, directeur du département analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) le 28 mai 2014 par la commission des finances du Sénat.