B. FAIRE DE LA DOTATION DE BASE UNE DOTATION D'AJUSTEMENT
L'article 150 de la loi de finances pour 2016 prévoit, en plus des dotations de centralité et de ruralité, que toutes les communes, sans distinction, perçoivent, au titre de la dotation de base, 75,72 euros par habitant.
L'architecture de la dotation forfaitaire ainsi définie ne permet toutefois pas de répartir toute l'enveloppe disponible : aussi, l'article 150 de la loi de finances pour 2016 prévoyait un coefficient d'ajustement, rendant l'ensemble du dispositif peu lisible.
Aussi, pour éviter de tels écueils, les rapporteurs souhaitent que la dotation de base, d'un même montant par habitant quelle que soit la commune, soit considérée comme le solde de l'enveloppe après le calcul des enveloppes dédiées à la centralité et à la ruralité.
Chaque année, le montant de la dotation de base par habitant s'ajusterait automatiquement à la dimension de l'enveloppe de la dotation forfaitaire, rendant le système beaucoup plus lisible que celui proposé par l'article 150 de la loi de finances pour 2016.
Architecture de la dotation forfaitaire
Source : groupes de travail du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la réforme de la DGF
C. LA NÉCESSITÉ DE CRÉER UNE « DOTATION DE CONSOLIDATION »
L'article 150 de la loi de finances pour 2016 repose sur la suppression de toutes les garanties existantes. Or un même montant de garanties par habitant peut dissimuler des situations très différentes.
L'étude des effets de la réforme de l'article 150 de la loi de finances pour 2016 montre des effets parfois peu compréhensibles dans certains territoires. Ainsi, la Lozère et le Cantal, qui comptent de nombreuses communes pauvres, sont perdants à la réforme. Cette situation s'explique principalement par une répartition très variable des garanties internes à la dotation forfaitaire actuelle entre les communes.
Ainsi, la répartition du complément de garantie - qui constitue la principale garantie de la dotation forfaitaire - n'est absolument pas corrélée au potentiel fiscal. Une suppression « aveugle » du complément de garantie aurait des effets particulièrement importants sur des communes pauvres pour lesquelles le complément de garantie constitue une part importante des recettes.
Répartition du complément de garantie par
habitant
en fonction du potentiel fiscal par habitant
Complément de garantie par habitant (en euros par habitant)
Source : groupes de travail du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la réforme de la DGF à partir des données DGCL 2014
NB : les valeurs extrêmes ont été exclues pour la lisibilité du graphique (potentiel fiscal supérieur à 5 000 euros par habitant, soit 25 communes sur 36 660).
Lecture : chaque point représente une commune. Deux communes ayant un potentiel fiscal par habitant similaire peuvent percevoir un complément de garantie par habitant très différent.
Cette situation s'explique par le fait que ces garanties correspondent notamment à la compensation des effets de la réforme de la DGF de 2003 qui a remplacé la DGF de 1993 forfaitisant celle de 1985. Or 37,5 % du montant de la DGF de 1985 correspondait à des dotations de péréquation - contre 31 % en 2016. Les dotations de péréquation devraient être augmentées de 713 millions d'euros (et la dotation forfaitaire diminuée à due concurrence) pour retrouver la même part de péréquation qu'en 1985 .
Architecture de la DGF de 1985
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Part de la DGF |
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Dotation de base |
destinée à tenir compte des charges liées à l'importance de la population |
40,00 % |
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Dotation de péréquation |
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-première fraction |
destinée à tenir compte de l'inégalité des ressources fiscales |
30,00 % |
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-seconde fraction |
destinée à tenir compte de l'insuffisance du revenu par habitant |
7,50 % |
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Dotation de compensation |
destinée à tenir compte de certaines charges particulières des communes : |
22,50 % |
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- proportionnellement au nombre d'élèves relevant de l'enseignement obligatoire et préélémentaire domiciliés dans la commune (20 %) ; |
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- proportionnellement à la longueur de la voirie classée dans le domaine public communal ; pour les communes situées en zone de montage, la longueur de la voirie est doublée (20 %) ; |
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- en fonction de l'importance du parc des logements sociaux (60 %). |
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Source : groupes de travail du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la réforme de la DGF
Par conséquent, afin de rendre acceptable une réforme de la DGF qui redistribuerait l'ensemble des garanties, il paraît nécessaire de créer une dotation spécifique, qui consoliderait les anciennes garanties de certaines communes (en fonction d'un seuil de potentiel financier et d'effort fiscal par exemple). La création d'une telle dotation ne serait certes pas satisfaisante, puisqu'elle reviendrait à cristalliser une partie du passé.
L'alternative serait d'augmenter significativement le caractère péréquateur de la DGF et, si l'on raisonne à enveloppe constante, de diminuer à due concurrence l'enveloppe de la dotation forfaitaire .