EXAMEN DU RAPPORT EN RÉUNION DE DÉLÉGATION
Lors d'une réunion conjointe, le jeudi 23 juin 2016, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation et le groupe de travail sur la simplification législative du droit de l'urbanisme, de la construction et des sols ont examiné la proposition de loi de simplification du groupe de Travail et le rapport d'information de MM. François Calvet et Marc Daunis, rapporteurs du groupe de travail
M. Jean-Marie Bockel, président . - Cette réunion est importante pour notre objectif de simplification des normes, à la suite de la démarche engagée par le Président du Sénat avec l'ensemble des commissions. Elle peut faire évoluer la culture politique sur le sujet. Si nous faisons de la politique, nous devons aussi faire bouger les lignes, et balayer devant notre porte de législateur. En bons Français, nous produisons des normes, et sommes parfois quelque peu schizophrènes, alors que nous sommes censés donner l'exemple à nos administrations.
M. Gérard Larcher signera prochainement avec M. Alain Lambert, président du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), une charte présentant une nouvelle méthode et des pistes communes sur la simplification. Une petite révolution est peut-être en marche, grâce à cette méthode de travail que nous avons initiée, pilotée par le Président du Sénat en personne, rassemblant l'ensemble des commissions permanentes, et grâce aux travaux exploratoires réalisés sur les normes réglementaires.
M. Rémy Pointereau, président du groupe de travail sur la simplification, a choisi un objet d'étude restreint - qui trop embrasse mal étreint - signalé par nos mandants comme le plus sensible. Imaginez tout ce qui pourrait se débloquer ! Ce travail fait l'objet d'une proposition de loi pouvant faire consensus entre toutes les sensibilités politiques, ce qui est de bon augure pour le débat avec l'Assemblée nationale. Nous n'en sommes pas à notre galop d'essai : à l'initiative du groupe de travail, nous avons déjà présenté une proposition de loi constitutionnelle sur la simplification du droit et une proposition de résolution pour simplifier les normes relatives à l'urbanisme et à la construction.
Je remercie M. Pointereau, premier vice-président de la délégation, et les rapporteurs, MM. François Calvet et Marc Daunis, pour leur important travail, remarquable, approfondi et non partisan, ayant mis en exergue des sujets rassembleurs. Ils ont notamment travaillé avec Alain Lambert et le ministre Jean-Vincent Placé.
M. Rémy Pointereau, président du groupe de travail . - Aujourd'hui, nous franchissons une étape dans la simplification, même si le chemin est encore long vers la simplification réelle. Le principe de la simplification normative fait consensus ; la difficulté réside dans sa mise en oeuvre. En instaurant un groupe de travail sur la simplification législative du droit de l'urbanisme, ce qui constituait une démarche innovante - même si notre collègue Éric Doligé avait travaillé sur le sujet auparavant - notre délégation a voulu franchir une nouvelle étape dans la stratégie globale du Sénat de lutte contre l'inflation normative, afin que notre assemblée soit un moteur de la simplification. Il s'agissait précisément de passer aux travaux pratiques. Je salue l'énergie que le président Bockel a consacrée à cette idée audacieuse d'un travail associant commissions et délégation, pour que ce texte prospère. En février 2016, le groupe de travail a été lancé par une réunion inaugurale présidée par le président Larcher, ce qui constituait un signal politique fort.
Dès le départ, la feuille de route politique a été axée autour de quatre choix. D'abord, une démarche inclusive a permis d'associer toutes les composantes du Sénat et de coopérer avec les acteurs concernés, en particulier les associations d'élus locaux et l'exécutif. La composition du groupe de travail assure la représentation de l'ensemble du Sénat - groupes politiques et commissions permanentes, ainsi que la délégation aux entreprises. Chaque commission comportait deux représentants ès-qualités dans le groupe de travail, afin d'assurer cette cohérence. La désignation de deux rapporteurs appartenant à la majorité sénatoriale et à la majorité gouvernementale témoignait de l'ancrage transpartisan du groupe. Les rapporteurs ont présenté leurs axes de travail à tous les présidents de commission, et ont été auditionnés par la commission des affaires économiques.
Ensuite, nous avons adopté une approche sectorielle consacrée à la simplification législative du droit de l'urbanisme, de l'aménagement et des sols, afin de répondre à la demande issue de la première consultation des élus réalisée à l'occasion du congrès des maires de 2014. Les 4 200 réponses portaient d'abord sur l'urbanisme et la construction.
Troisième choix, notre démarche participative garantit la prise en compte des véritables préoccupations du terrain. Le groupe a organisé 22 tables rondes et auditions, au cours desquelles 99 personnalités issues de 55 organismes ont été reçues. Il a surtout lancé une consultation nationale à destination des élus locaux, des fonctionnaires territoriaux, des professionnels et des citoyens. À sa clôture, elle avait reçu 10 478 réponses. Cela démontre tout l'intérêt de notre travail !
Enfin, nous avons souhaité aboutir à des propositions de simplification opérationnelles. D'emblée, notre groupe de travail était chargé de produire à la fois un rapport d'information et une proposition de loi. Nous avons choisi de ne pas embrasser trop de domaines à la fois et de veiller à éviter les simplifications de façade ou celles qui pèsent sur les collectivités comme, par exemple, la réduction des délais d'instruction des autorisations d'urbanisme. Nous avons aussi voulu, avec Jean-Marie Bockel et les rapporteurs, mettre en oeuvre un dispositif très innovant : la proposition de loi a fait l'objet d'une étude d'impact complète de la part d'un grand cabinet d'avocats spécialisé, afin de montrer l'exemple. Nous souhaitions ainsi garantir l'adéquation des propositions du Sénat aux difficultés identifiées, s'assurer que ces propositions aboutiraient bien à des simplifications, et éviter les effets pervers, fréquents dans ce domaine.
Le groupe de travail a fixé quelques règles méthodologiques. Il a distingué la simplification normative de la déréglementation, et s'est concentré sur la simplification, sans remettre en cause le fond des politiques publiques. Selon les sondés, il était nécessaire de stabiliser le droit - le droit de l'urbanisme a été modifié plus d'une centaine de fois. Aussi avons-nous veillé à ne pas avancer de propositions susceptibles de nourrir l'instabilité normative. Ne prétendant pas faire table rase, nous nous sommes appuyés sur les nombreuses simplifications déjà intervenues sans les remettre en cause, mais, le cas échéant, en les prolongeant et en les renforçant grâce à l'apport de la consultation nationale.
Le groupe de travail a établi trois séries de propositions. La première constitue, conformément à la demande du président du Sénat, notre proposition de loi, texte audacieux mais consensuel de 7 chapitres, 14 articles et 25 mesures de simplification législative.
Une deuxième série de propositions figure dans le rapport. Nous souhaitons attirer l'attention du Gouvernement et du Parlement sur certains sujets que nous ne pouvions pas intégrer au texte : certains points relèvent du domaine règlementaire, voire des pratiques administratives ; d'autres concernent des projets de textes en cours d'élaboration ; d'autres enfin touchent à des problématiques structurelles d'ampleur méritant des investigations complémentaires ou excédant notre champ d'action.
La troisième série de propositions porte sur la fabrique de la norme. Si la révision périodique du stock de normes est un impératif, elle ne peut suffire si, dans le même temps, la production législative et règlementaire ne ralentit pas. Tuons la norme dans l'oeuf, et appliquons à nous-même cette discipline.
M. Marc Daunis, rapporteur . - Notre première série de propositions, soit notre proposition de loi de simplification du droit de l'urbanisme, rassemble ce qui était de nature législatif et prioritaire à nos yeux. Les sondés demandent particulièrement des procédures plus rapides pour réaliser des projets locaux et davantage de stabilité du droit. La proposition de loi sénatoriale est bâtie autour de ces deux volets essentiels.
Il faut accélérer les procédures contentieuses : le délai moyen de jugement est de quatre ans et demi. Nos propositions prolongent et approfondissent les effets de l'ordonnance « Labetoulle » de 2013. Il s'agit par exemple de donner au juge la possibilité de soulever d'office la cristallisation des moyens, alors qu'il doit actuellement attendre une demande des parties. Il s'agit aussi de faciliter l'octroi de dommages et intérêts en cas de recours abusif en supprimant l'exigence d'un préjudice excessif, difficile à démontrer et peu mobilisé par les juges. Où commence l'excessif ? Une autre mesure forte, très attendue des acteurs locaux, permet au juge administratif d'être dans l'obligation de respecter un délai de jugement de six mois en matière d'urbanisme. L'ensemble de ces propositions a été bien accueilli par le président de la commission des Lois et par le ministère.
L'accélération des procédures passe aussi par un dialogue renforcé entre l'État et les collectivités. Nous ressentons la profonde dégradation des relations entre les services de l'État et les collectivités. Nous avons voulu systématiser les possibilités de dialogue État-collectivités sur les projets structurants. Ne voulant pas créer une énième structure, nous nous saisissons d'une instance existante pour la faire évoluer, et instaurer une instance départementale de dialogue avec trois missions essentielles : renforcer la transversalité et la coordination entre les services de l'État face aux projets locaux ; inciter ces services à accompagner les projets et à se placer dans une posture plus facilitatrice que répressive ; et donner une visibilité aux collectivités sur les étapes à suivre. Le représentant de l'État organiserait par ailleurs systématiquement un dispositif de référent juridique unique pour aider porteurs de projet et collectivités dans les domaines de l'urbanisme et de l'aménagement. Ce dispositif cohérent, instance départementale et référent juridique, sera un élément important de cadrage et de suivi de la procédure de permis environnemental unique que le Gouvernement compte mettre en oeuvre. À terme, c'est d'un véritable rescrit environnemental dont disposeront ainsi les porteurs de projets, permettant une dynamique de respect des projets structurants et d'appliquer à un projet particulier nos grandes orientations. Les collectivités disposeront ainsi des règles du jeu, pour plus de cohérence et un niveau d'exigence pertinent.
Nous proposons aussi une simplification des règles applicables aux zones d'aménagement concerté (ZAC), en donnant à l'aménageur la faculté de fusionner dossiers de création et de réalisation de ZAC. Cette disposition pourrait être utile pour des ZAC de faible ampleur. La proposition de loi ouvre également la faculté de reporter l'étude d'impact au moment du dossier de réalisation de la ZAC afin d'éviter les redondances inutiles d'études d'impact : l'étude d'impact sera ainsi mieux adaptée aux impacts réels du projet que lorsqu'elle était réalisée au moment du dossier de création.
M. François Calvet, rapporteur . - Toujours en matière d'accélération des procédures, la proposition de loi comporte des mesures d'ajustement relatives à l'archéologie préventive, pour donner plus de prévisibilité aux porteurs de projets. D'abord, elle supprime, dans le cadre d'une demande anticipée de prescription archéologique, la durée limitée à cinq ans de la renonciation de l'État à prescrire un diagnostic lorsqu'il estime ce dernier inutile ; ensuite, elle conforte le délai légal de trois mois dont dispose le préfet de région pour prescrire des fouilles à compter de la réception du diagnostic - qu'il soit complet ou non.
La proposition de loi crée une procédure accélérée en cas d'urgence en sites classés, comme des falaises dangereuses nécessitant des travaux, afin d'éviter de s'en remettre à la jurisprudence et que les maires ne se retrouvent dans une situation compliquée. Enfin, elle propose une expérimentation pour autoriser les établissements recevant du public (ERP) de petites communes, situés à proximité les uns des autres, à mutualiser les places de stationnement adaptées aux personnes handicapées. Nous reprenons ainsi la proposition du rapport de Jean-Pierre Vial, et nous avons essayé d'aller plus loin avec Philippe Mouiller et Patricia Schillinger, mais, en l'état actuel des choses, cela ne nous a pas paru possible.
Deuxième volet de la proposition de loi, la stabilisation du droit est une demande unanime de la part des élus mais aussi des professionnels ; le président Bockel a insisté sur ce sujet à de nombreuses reprises. Nous avançons une proposition forte visant à limiter l'effet perturbateur pour les plans locaux d'urbanisme (PLU) des évolutions imposées par les documents supérieurs - schémas de cohérence territoriale (SCOT) ou autres - en cristallisant les règles du PLU pendant au moins 3 ans, et en donnant de la prévisibilité aux collectivités sur le calendrier d'évolution des PLU, grâce un rendez-vous triennal d'examen de leur mise en compatibilité éventuelle. Ainsi, la collectivité ne se poserait la question de la mise en compatibilité qu'à l'occasion de ce rendez-vous, au lieu d'être soumise à des évolutions dictées par les calendriers des documents supérieurs. Cela éviterait qu'à l'occasion d'une mise en compatibilité imposée par l'évolution du SCOT, du programme local de l'habitat (PLH) ou du plan de déplacement urbain (PDU), une révision complète ne remette en question les fondements du projet urbain. Enfin, avantage important, la nouvelle procédure assouplirait le délai de mise en compatibilité : l'on passerait d'un délai légal de trois ans actuellement à un délai adapté à la situation de la collectivité, compris entre trois et six ans.
La proposition de loi vise aussi à mieux maîtriser les circonstances du passage à un urbanisme intercommunal. Il est proposé que la révision simplifiée d'un PLU communal ne soit plus un motif de passage obligatoire au PLU intercommunal (PLUi) et que seule une révision pleine et entière d'un PLU, touchant aux orientations du plan d'aménagement et de développement durables (PADD), déclenche l'élaboration d'un PLU intercommunal dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents.
Une autre piste de stabilisation compliquée, qui fait suite à de nombreuses remarques de François Gatel, concerne le régime de protection des abords des monuments historiques, afin de répondre aux très nombreuses critiques sur l'imprévisibilité et la variabilité des prescriptions des architectes des bâtiments de France (ABF). Nous avons absolument voulu éviter de faire du populisme anti-ABF pour rechercher des solutions. Nous nous sommes concertés avec la présidente de la commission de la culture et avec notre collègue Françoise Férat, rapporteure du projet de loi relatif à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (LCAP) : nous souhaitons que l'autorité responsable du PLU puisse davantage associer les ABF à la définition des règles locales d'urbanisme dans les périmètres de protection des abords, pour un meilleur dialogue entre la collectivité et l'ABF.
L'ABF devra justifier l'absence de prescriptions pour ce périmètre et ses décisions ultérieures devront être motivées sur le fondement des atteintes que la construction projetée est susceptible de porter à l'immeuble protégé au titre des abords. Ainsi, la motivation des avis des ABF sera mieux encadrée, alors qu'elle était parfois critiquée comme portant davantage sur les projets eux-mêmes que sur leurs conséquences en matière de préservation du monument protégé au titre des abords.
Si l'ABF propose des prescriptions, les autorités locales pourront annexer les prescriptions de l'ABF au PLU. Mais si le dialogue entre collectivités et ABF n'est pas fructueux, la situation en restera au statu quo ante . Cette prise en compte serait associée à une règle de motivation : dans ce cas, l'ABF devra motiver ses décisions sur le fondement de ses propres prescriptions. Ainsi, les collectivités resteront libres de prendre en compte, ou non, les prescriptions ; le dispositif renforce les règles de motivation des ABF pour plus de transparence et d'équité ; il donne une prévisibilité aux acteurs locaux - collectivités, porteurs de projets - qui sauront à quoi s'attendre ; il devrait favoriser une continuité des décisions des ABF ; il les contraindra de facto à avoir une vision globale de la protection des abords ; enfin, la connaissance des prescriptions des ABF sera un outil d'appropriation par les citoyens et les acteurs locaux des enjeux du patrimoine, pour une meilleure prévisibilité et la continuité de leurs décisions.
Ayant entendu les craintes des uns et des autres, nous proposons un régime purement optionnel et expérimental. L'expérimentation sur trois ans avec filtrage des candidatures par le préfet évite d'étouffer les services des ABF par de trop nombreuses demandes de prescriptions. L'évaluation du dispositif vérifiera sa pertinence. Par ailleurs, la connaissance et la transparence des actes des ABF seraient renforcées par leur publication systématique dans les bulletins locaux ainsi que sur le site internet du ministère de la culture. L'enjeu dépasse la stabilisation du droit ; nous voulons purger l'antagonisme entre élus et ABF, trop souvent constaté, au profit d'un meilleur dialogue, de la protection du patrimoine et des projets locaux. Nous nous inscrivons dans la continuité de la loi LCAP, objet d'un accord en commission mixte paritaire. Le 26 mai dernier, devant notre délégation, M. Jean-Vincent Placé, secrétaire d'État à la Simplification, a apporté le soutien du Gouvernement à cette proposition.
M. Marc Daunis, rapporteur . - Dernier point, technique mais important : la proposition de loi sécurise les opérations d'aménagement en cas d'annulation du PLU. Aujourd'hui, en cas d'annulation d'un PLU, les permis d'aménager délivrés antérieurement sont juridiquement sécurisés, à la différence des permis de construire postérieurs. Cela n'est pas cohérent : une opération d'aménagement n'a de sens que si elle débouche sur la réalisation des constructions. La proposition sécurise les permis de construire, en tout cas dès lors que l'annulation du PLU est fondée sur des motifs d'illégalité externe comme la forme ou la procédure.
Si notre proposition de loi rassemble certains éléments de portée moyenne, d'autres sont extrêmement structurants et ambitieux, comme l'accélération du contentieux, la stabilisation des PLU, l'association des ABF et le renforcement du dialogue État-collectivités. Seul regret, nous n'avons pas pu simplifier le droit de l'environnement autant que nous l'aurions souhaité : il est sous influence directe du droit européen, ce qui nous laissait très peu de marge de manoeuvre.
La deuxième série de propositions concerne des sujets importants, relatifs au domaine réglementaire et ne pouvant figurer dans la proposition de loi, sécurité-incendie, accessibilité, ERP, le contentieux de l'urbanisme, le droit de l'environnement, le patrimoine, la participation du public et les relations avec les services de l'État. Elles sont évoquées dans le rapport et regroupées dans un « catalogue » de mesures de simplification qui a vocation à être examiné par le CNEN et par le Gouvernement. Nous ferons une démarche spécifique auprès de Jean-Vincent Placé pour que ces propositions soient appliquées dans le domaine réglementaire.
D'autres propositions portent sur des textes en cours de rédaction, comme les ordonnances issues de la loi Macron, afin d'éviter que ces textes ne se traduisent par de nouvelles complexités, par exemple dans le dialogue environnemental.
Enfin, nous avons souhaité évoquer certains sujets importants relevant du législateur, mais qui excèdent néanmoins par leur ampleur le champ d'action du groupe de travail : la politique d'accessibilité, l'avenir de l'archéologie préventive et de son financement, la conciliation entre environnement et dynamisme économique... Ces thèmes méritent tant un examen spécifique que des investigations complémentaires ; nous ouvrons des pistes dans le rapport.
Notre troisième série de propositions porte sur la fabrique de la norme. La simplification normative est à l'ordre du jour depuis plusieurs années. Pourtant, l'impression de ne pas en sortir est perceptible, signe que la politique de simplification doit connaître des inflexions pour plus d'efficacité. Nous plaidons pour le renforcement du caractère interministériel de la politique de simplification. Comme l'affirmait le Conseil d'État, cette politique doit devenir une politique publique à part entière, ce qui suppose son intégration au sein des missions de chaque ministre ; sa structuration au sein des administrations ministérielles ; et sa prise en compte par les programmes de formation des élèves-fonctionnaires, en particulier de l'École nationale d'administration mais aussi de l'institut national des études territoriales (Inet).
M. François Calvet, rapporteur . - Rémy Pointereau a évoqué la fabrique des normes. Au fil des ans et des gouvernements, nous avons construit une tour de Babel de 400 000 normes s'enchevêtrant les unes aux autres. Les élus locaux ont du mal à les appliquer ; ils sont presque toujours en infraction, quoiqu'ils fassent. Ainsi, j'ai transféré la voirie à ma communauté urbaine. Il a fallu mettre aux normes les locaux. Dans tous les concours administratifs, il y a très peu de place pour l'impact économique des décisions juridiques. Le but de notre rapport est de lever les freins au développement économique. Prenons en compte l'impact économique des normes : plus de 200 zones d'aménagement concerté (ZAC) sont bloquées en France. C'est une source de richesse qui est ainsi inhibée.
On parle beaucoup du Sénat actuellement, pour le réformer. Les propositions se multiplieront durant la campagne électorale... Il y a une grande place pour le Sénat. Nous proposerons de créer une commission du Sénat sur l'évaluation et la simplification, qui permettrait de réaliser des évaluations et des contre-expertises aux études d'impact de l'exécutif. La création de normes vient souvent de l'absence de véritables études d'impact. C'est ce que nous a fait remarquer le Conseil d'État : les études d'impact sont souvent insuffisantes.
Le rapport propose enfin plusieurs pistes pour encadrer le flux de normes législatives et réglementaires, comme éviter le recours systématique aux ordonnances ; améliorer les études d'impact et assurer leur contre-expertise - notre proposition de loi donne l'exemple avec son étude d'impact réalisée par un cabinet spécialisé de haut niveau ; veiller à la qualité de la transposition des textes européens, en particulier dans le domaine environnemental, et éviter une surtransposition - j'observe régulièrement de telles distorsions de concurrence dans ma région frontalière de l'Espagne... ; privilégier des lois-cadres, et notre proposition de loi s'efforce de ne pas multiplier les détails ; encourager les dispositifs d'expérimentation et notre proposition de loi en use à deux reprises ; et analyser systématiquement l'impact des modalités d'entrée en vigueur des réformes.
Je remercie le président du Sénat d'avoir pris cette initiative et le président de notre délégation, Jean-Marie Bockel, de m'avoir désigné, aux côtés de Marc Daunis, pour la préparation de ce rapport. C'était un travail humainement très agréable, mené dans un esprit d'humilité. Ancien député, je tiens, sans me risquer aux comparaisons, à saluer la qualité de notre administration. Il conviendrait de constituer un pool sur l'évaluation des projets de loi, afin de réduire le poids des normes inutiles et de contrôler a posteriori ce que nous produisons.
M. Rémy Pointereau . - Merci de votre travail sur ce sujet très vaste et technique. Nous avons auditionné, dans le cadre de nos travaux, M. Baylet, Mme Grelier et M. Placé. Ce dernier nous assurés de son soutien à ce texte. Au récent congrès des maires, le Président de la République s'est déclaré favorable à une proposition de loi sur l'urbanisme.
Je remercie le secrétariat du groupe et les administrateurs de leur précieuse contribution. N'ayant jamais siégé à l'Assemblée nationale, je n'ai pas d'éléments de comparaison, mais nous avons des équipes de qualité. Le rapport de 400 pages issu de vos travaux, très précis et intéressant, est ciblé sur des éléments concrets.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Je connais la qualité du travail des collaborateurs de l'Assemblée nationale, mais la simplification des normes faisant partie du coeur de métier du Sénat, nous avons un apport supplémentaire dans ce domaine. Nous vivons incontestablement un moment important ; merci d'avoir fait la part des choses entre les éléments de la proposition de loi et ce qui relève d'une ouverture vers l'avenir.
Mme Nelly Tocqueville . - Je m'associe aux remerciements et aux félicitations. Les élus locaux que nous sommes ont besoin de cette réflexion, en particulier ceux d'entre nous qui, n'ayant que des services de taille modeste pour les seconder, ont des difficultés à maîtriser les normes. La réception du questionnaire a été très favorable.
Votre travail confirme les conclusions du rapport d'information que j'ai présenté avec François Grosdidier sur l'association insuffisante des collectivités territoriales aux décisions qui les concernent et les difficultés du dialogue. L'instance départementale que vous évoquez, chargée de donner aux collectivités une plus grande visibilité sur leurs projets, ne risque-t-elle pas d'allonger les délais de prise de décision ?
Enfin, sommes-nous certains que la proposition de loi ne sera pas dénaturée par les amendements votés ?
M. Dominique de Legge . - Je retrouve dans vos propos et dans votre excellent rapport les échos que nous recevons sur la difficulté de concertation. Je suis très sensible à la notion de rescrit environnemental, qui nous fait évoluer d'une logique de contrôle a posteriori vers une logique d'accompagnement.
Veillons à ce que l'instance départementale, une bonne idée dans son principe, ne devienne pas un échelon supplémentaire, une commission qui prendrait la main au détriment des collectivités.
La Justice, les services départementaux de l'État, des ABF, dont l'implication est indispensable pour la mise en oeuvre de vos propositions, ont-ils été consultés ? Ne va-t-on pas nous répondre, comme dans le cas des établissements publics fonciers (EPF), que compte tenu du manque de moyens et de personnel, on ne peut pas faire grand-chose ?
M. Jean-Pierre Vial . - À mon tour de m'associer aux remerciements et aux félicitations. Ce n'est pas la première ni la dernière fois que ce chantier est ouvert. C'est un travail au long cours mais certains combats perdus dans le passé semblent sur le point d'être gagnés.
Quelques exemples pour souligner l'intérêt de l'expérimentation. Lors de son audition, M. Placé s'est déclaré ouvert à la réservation, en rez-de-chaussée ou dans les deux premiers étages, d'appartements en accessibilité. Ce n'est pas tout à fait une innovation puisque l'État, d'habitude plus soucieux de ses intérêts que de ceux des collectivités, a intégré cette exigence depuis longtemps dans ses logements universitaires. D'où l'intérêt d'une expérimentation : le point dur de la loi de 2005 est son article 4 qui introduit le principe d'accessibilité universelle, brandi par les associations comme un étendard non négociable.
Au vu de la situation économique difficile de l'hôtellerie familiale, la mise aux normes d'accessibilité est une contrainte supplémentaire très lourde. Dès 2005, nous proposions, dans nos travaux, la création d'un établissement de référence dans une commune ou, par exemple, une vallée, qui s'imposerait toutes les normes et, au-delà, s'impliquerait dans l'accueil des personnes handicapées. L'Afnor s'était déclarée prête, dès 2005, à mettre en oeuvre une expérimentation.
Enfin, pour les permis de construire, les associations ont imposé la signature du certificat de conformité par un autre maître d'oeuvre que celui qui conduit l'opération - en général l'architecte. Or la responsabilité professionnelle incombe à ce dernier. Il conviendrait de mettre fin à cette situation scandaleuse ; l'expérimentation pourrait y contribuer.
Le travail mené avec le Conseil d'État a donné lieu à des exposés intéressants, notamment sur le thème du droit souple. Que peut-on en attendre sur les thèmes qui nous occupent ?
Il conviendrait d'ouvrir la notion de rescrit à d'autres administrations, et en particulier au domaine économique. Ainsi, on pourrait demander des comptes aux ABF sur l'impact de certaines de leurs positions. J'ai connaissance d'un projet portant sur un ancien couvent qui, sur intervention de l'ABF, a dû être déplacé sur le terrain voisin ; douze ans plus tard, le couvent est devenu une friche...
En tant que représentant d'un département voisin de l'Italie, mon constat est le même que celui de mon collègue pour l'Espagne : la transposition y est effectuée de manière très différente. Ne sur-transposons pas, n'anticipons pas la transposition.
M. Jean-Marie Bockel, président . - J'évoquerai tout à l'heure auprès du président Larcher, à l'occasion de la signature de la charte de partenariat entre le Sénat et le Conseil national de l'évaluation des normes (CNEN), la question du droit souple. En matière d'accessibilité, l'administration n'a pas tous les travers : reconnaissons aussi le dogmatisme de certains lobbies, aussi honorable soit la cause qu'ils défendent.
Enfin, je partage votre position sur certaines interventions des ABF ; mais imposer un diagnostic économique, ne serait-ce pas ajouter de nouvelles procédures ?
M. Jean-Pierre Vial . - Il faudrait à tout le moins prendre en compte la notion d'impact économique.
M. Joël Labbé . - Je tiens à souligner la qualité du travail de nos services, sur ce sujet comme sur les autres. Une démarche d'exploration appelle un suivi : cette proposition de loi de dimensions en apparence modestes donne le ton.
Je partage la crainte que l'instance départementale de dialogue ne devienne une couche supplémentaire. Quoi qu'il en soit, le référent unique au niveau départemental est une nécessité.
J'ai un doute sur le stade auquel l'étude d'impact des ZAC doit être conduite. Il est plus difficile de le faire au moment du dossier de réalisation, lorsque les frais déjà engagés, qu'à la création.
Enfin, les associatifs, souvent décriés et considérés comme des empêcheurs de tourner en rond, ont un rôle majeur à jouer en tant que lanceurs d'alerte désintéressés...
M. René Vandierendonck . - Pas tous !
M. Joël Labbé . - Je parle des associations les plus constructives... Leurs moyens fondent comme neige au soleil dans certaines régions.
La situation de certaines ZAC s'explique aussi par une consommation excessive d'espaces naturels et un étalement urbain inconsidéré. Nos zones d'activité ne sont pas exemplaires, à certaines exceptions près. La société civile organisée a un rôle à jouer en la matière.
Sur la question délicate des espaces réservés aux personnes handicapées, je partage la proposition d'adapter l'application de la loi. Dans certains hôtels, restaurants ou bars de centre-ville, et notamment à Paris, il est impossible de créer des sanitaires adaptés, sauf à les mutualiser à l'extérieur ; mais les personnes handicapées sont alors contraintes de traverser la rue... Il faut traiter cette question en lien avec le maintien du tissu économique en centre-ville et en centre-bourg.
Enfin, tous les logements neufs devraient être adaptables, pour le cas où survient un handicap.
M. René Vandierendonck . - Je m'associe aux félicitations. Avec la signature, aujourd'hui, de la convention entre le Sénat et le CNEN, ce dernier prendra en charge l'aspect réglementaire. Ce conseil est sorti de sa torpeur grâce au Sénat...
M. Jean-Marie Bockel, président . - Je n'aurais pas osé le dire !
M. René Vandierendonck . - En confortant le CNEN, en demandant des rapports annuels au Gouvernement et des débats sur ces rapports, des postes à la Direction générale des collectivités locales pour l'instruction des dossiers dans des délais raisonnables, nous facilitons la tâche des élus sur le terrain, notamment dans l'exercice du pouvoir réglementaire.
Si seulement 50 % des propositions que vous avez présentées - et notamment le rescrit environnemental, la prise en compte in concreto d'une accessibilité non pas universelle mais minimale - sont réalisées, ce sera déjà une grande victoire. Remuer un tel bazar, avec les forces d'inertie auxquelles nous serons confrontés - et pas seulement au gouvernement... - nécessite la mobilisation de toutes les commissions et les tendances politiques. Travailler dans un climat consensuel est une condition sine qua non , je le dis d'expérience.
Il y a un fort scepticisme, au Sénat, à l'égard du droit souple ou, comme on l'appelle aussi, du droit mou. Je suis convaincu que laisser au préfet un véritable pouvoir d'appréciation en lien avec les élus de terrain facilite l'adaptation de la norme au terrain.
Si l'avenir du Sénat, surtout avec l'entrée en vigueur du non-cumul des mandats, est l'évaluation, alors allons-y ; mais dans ce cas, plus de propositions de loi sans étude d'impact...
M. Jean-Marie Bockel, président . - Excellente chute !
Mme Françoise Gatel . - J'adresse mes sincères félicitations à nos collègues et à nos administrateurs. L'expérience montre que plus l'on veut simplifier, plus c'est compliqué ; c'est pourquoi je salue la frugalité de ce texte : c'est par l'allègement des textes et un ciblage précis que nous progresserons. La liste des doléances est longue...
Vous avez bien répondu au besoin de stabilité et de sécurité des élus locaux sur les règles d'urbanisme. Les grands faiseurs nous ont fait part des difficultés à réaliser des projets de sept ou huit ans, à cause d'évolutions du droit de l'urbanisme qui interviennent dans tous les textes.
La contrainte de la gestion des recours est un sport national. Dans les communes littorales, certaines associations en font un vrai métier, contraignant les promoteurs à passer des provisions pour éviter les recours. C'est un véritable scandale.
J'apprécie l'idée d'un référent unique pour organiser la discussion de tous les services appelés à émettre des avis. Au contraire de M. de Legge, je n'y vois pas une institution de plus. Le préfet doit l'utiliser pour rassemble les parties prenantes.
Quelques mots en faveur des ABF, dont on dit beaucoup de mal. Je préside l'Association des petites cités de caractère de France, qui regroupe près de 150 communes. Le village du Morbihan où je suis née, Rochefort-en-Terre (700 habitants), a été élu village préféré des Français. Il accueillait 500 à 700 000 visiteurs par an avant même d'obtenir ce label. Il convient de conserver ce patrimoine, seul levier de développement économique dans des territoires désertés ; par conséquent, ne soyons pas trop sévères avec les ABF mais demandons-leur de la continuité, du dialogue. Expérimentons, travaillons en amont, à condition que les 170 ABF aient les moyens de traiter les très nombreuses demandes. Enfin, il faut des critères d'évaluation.
M. Jean-Marie Bockel, président . - De l'équilibre en toute chose ! C'est un plaidoyer aussi engagé que centriste...
M. Philippe Mouiller . - Les auditions que vous avez conduites et nos échanges ont produit cette proposition de loi et, au-delà, des idées qui pourront être exploitées ultérieurement. Vous formulez des propositions très concrètes. En complément, je crois beaucoup aux signes que peut donner le politique. L'administration doit devenir un partenaire des porteurs de projets, les accompagner, faire appliquer la loi. Le Sénat, quant à lui, doit poursuivre ce travail d'évaluation et de simplification qui est au coeur de nos missions. Enfin, le Congrès des maires a montré que les élus attendaient de nous des réponses concrètes. Ils ont été entendus.
Je crois aussi à l'expérimentation. En 2005, on a laissé espérer aux associations du handicap une société meilleure et adaptée dans un avenir proche. Dix ans plus tard, le décalage entre les discours, les textes de loi et la réalité des moyens et des mentalités est considérable. Les associations expriment une grande déception. L'expérimentation ménage un sas entre les demandes de la société et les capacités des porteurs de projets.
Les propos de M. Placé me laissent sceptique : les bonnes intentions d'un ministre se dissipent lorsque le dossier arrive au ministre chargé du handicap. Testons les propositions pour apporter des réponses.
Un premier bilan des Ad'AP, agendas d'accessibilité programmée, sera lancé début 2017. C'est l'occasion d'imaginer des adaptations en attendant la mise en application de la loi. Avez-vous une idée du calendrier d'adoption de ce texte ?
M. Jean-Marie Bockel, président . - Voilà des propos de bon sens suivis d'une question pertinente.
Mme Patricia Schillinger . - Le groupe de travail chargé de la simplification a travaillé efficacement ; il est aujourd'hui reconnu et a vocation à durer.
En matière d'application des normes d'accessibilité, Paris continue à faire exception. On a l'impression que les commissions de contrôle de sécurité n'y suivent pas les mêmes règles qu'en province. Le Sénat devrait, lui aussi, appliquer les normes et être pénalisé s'il ne le fait pas. Les normes valent pour tous les établissements.
Le groupe de travail est appelé à assurer un suivi continu de l'évolution des normes, notamment au niveau européen. Il conviendrait au demeurant de transmettre ce texte à la commission des affaires européennes.
M. Georges Labazée . - Je serais prêt à payer pour obtenir le PowerPoint que vous avez présenté, même si le style en est parfois quelque peu compliqué...
La loi NOTRe a modifié en profondeur la structure des intercommunalités. Une agglomération regroupant 258 communes s'est constituée à l'échelle du pays basque ; et les élus locaux s'interrogent sur l'avenir des PLUi existants dans ce très vaste ensemble. Il conviendrait que le rapport aborde la question de manière encore plus explicite.
M. Marc Daunis . - Merci de ne pas faiblir dans votre soutien à nos travaux. J'ai la certitude que sans mobilisation collective, notre travail n'aura qu'un succès d'estime sans débouchés concrets.
Cessons de légiférer sans études d'impact, ou sur la base d'études conduites à l'emporte-pièce. Expérimentons, évaluons. Au-delà des sensibilités politiques, l'importance d'un redressement méthodologique s'impose à nous.
Une série de questions porte sur l'instance départementale de dialogue et le rescrit. Les déclarations de projet, les procédures intégrées de logement (PIL) et d'autres dispositifs analogues témoignent d'une évolution du droit de l'urbanisme et de l'aménagement en tant que tel qui m'apparaît salutaire. Nous nous dirigeons vers un urbanisme de projet.
Nous sommes confrontés à un travail en silo des administrations déconcentrées, et à des tempos d'intervention différents. Les porteurs de projet, les collectivités découvrent en avançant les contraintes nouvelles et anciennes, leur pondération, et les arbitrages internes à l'État. À cause de cela, les engagements pris par les collectivités à un instant t vis-à-vis de leur population les placent en porte-à-faux ; elles sont confrontées à des discours successifs et à des logiques sectorielles, au lieu d'un équilibre global arbitré par le préfet.
L'instance départementale que nous proposons réunit les parties prenantes ; nulle obligation de lui soumettre chaque projet, aussi modeste soit-il, mais une possibilité. L'interlocuteur juridique unique peut être le secrétaire général de préfecture, un sous-préfet,... C'est au préfet de s'organiser. Ce dispositif permet un dialogue en amont où la notion de partenaire est centrale. Dans cette logique, les services de l'État, les porteurs de projet, les collectivités, mais aussi les associations, sortent de leurs postures et logiques propres pour entrer dans un partenariat conciliant environnement, développement économique et préservation.
D'apparence modeste, cette proposition de loi instaure une dynamique et impulse une cohérence sur le territoire. Notre intention n'est en aucun cas de déréglementer, mais de faire en sorte que chacun s'approprie la règle du jeu qui s'imposera, y compris dans le dialogue citoyen.
Le manque de participation aux premières phases des enquêtes publiques - en dehors des personnes mobilisées par des intérêts particuliers - est problématique. La discussion ne commence vraiment que lorsque le permis est délivré. Pour répondre à votre question sur les études d'impact pour les ZAC, nous proposons d'alléger les procédures, dans les projets les plus modestes, pour recentrer le dialogue sur le territoire.
L'architecture que nous proposons a été imaginée en concertation avec le Gouvernement, l'administration, les notaires, les avocats, les juges, et toutes les instances concernées.
Enfin, toutes les propositions qui feront consensus sur le PLU - sans ouvrir des contentieux potentiels - seront écoutées avec bienveillance. Cependant, si nous voulons que le texte soit adopté dans des délais rapides et que notre méthode soit réellement appliquée, nous devons maîtriser totalement son examen parlementaire, jusque dans les sous-amendements et articles additionnels.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Ce sont des propos de bon sens.
M. François Calvet . - Faire accepter le principe qu'aucun projet ou proposition de loi ne soit présenté sans étude d'impact ou contre-expertise - en dotant le Sénat d'un organisme pour les conduire - serait un progrès indéniable. Les membres du Conseil d'État et membres de cours administratives d'appel que nous avons entendus ont déploré que le législateur ait changé plusieurs fois les règles d'urbanisme avant même que la jurisprudence ne se stabilise : on ne sait plus où l'on va.
Il est difficile d'assurer l'accessibilité partout. Chargé du logement dans ma communauté urbaine, j'ai souvent des difficultés à boucler des programmes à cause des normes d'accessibilité. C'est un problème politique. Notre rapport met en avant la nécessité de revenir aux coeurs de ville. Caroline Cayeux nous a fait remarquer, à juste titre, que le retour de l'habitat, donc des commerces et des services, passait par la rénovation du logement ; les contre-modèles en la matière sont Béziers et Perpignan. La réhabilitation des centres-villes anciens nécessite des études très approfondies et induit des coûts importants que les normes surenchérissent parfois de manière déraisonnable.
Je partage votre constat, Monsieur Vial, sur l'hôtellerie familiale. Dans mon département, à Font-Romeu par exemple, des hôtels disparaissent faute d'être en mesure de se mettre aux normes.
S'agissant de la protection des abords, il appartiendra au préfet de déterminer, en cas d'accumulation des demandes, dans quelles communes l'ABF pourra être associé à l'élaboration du PLU. J'insiste sur l'aspect expérimental et l'évaluation de la mesure proposée. Nous étions obligés de répondre aux nombreuses remarques formulées à ce sujet lors de la consultation.
M. Rémy Pointereau . - Nous avons l'intention d'inscrire le texte à l'ordre du jour en octobre, dans la semaine sénatoriale ; et nous souhaitons que le texte soit examiné le plus tôt possible par l'Assemblée nationale.
Ce rapport et cette proposition de loi ne sont qu'une étape dans la continuité de nos travaux. Nous avons commencé à réfléchir sur ce sujet il y a deux ans ; nous cherchions à réduire le flux de normes produit par la loi sur la transition énergétique et la loi sur la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Nous avons aussi travaillé sur la fabrique de la norme. Les flux normatifs ne se tarissent pas, avec la loi Travail, la loi LCAP,.... Dans ces conditions, il importe que la proposition de loi constitutionnelle votée par le Sénat sur la compensation des charges pour les collectivités soit définitivement adoptée pour ralentir le flux à la base.
Nous aurons à traiter, dans la suite de nos travaux, de la question des centres-bourgs, du droit de l'environnement et notamment de l'assainissement.
Enfin, ne serait-il pas opportun de donner un titre plus accrocheur à la proposition de loi ?
M. Jean-Marie Bockel, président . - J'ai bon espoir qu'un espace soit trouvé, dans le cadre de la Conférence des présidents, pour l'examen de ce texte, par exemple dans une niche parlementaire avec l'accord du groupe concerné. J'insisterai sur la qualité de nos échanges et de votre travail auprès du président Larcher qui a tenu tous ses engagements dans ce domaine. Il faut aussi échanger en parallèle avec l'Assemblée nationale : nous devons avancer en ayant une idée précise de la fin de l'histoire ; faute de quoi, il n'y en aura pas... Enfin, nous devons porter le sujet au niveau des présidents d'assemblée et des groupes.
Le rapport est adopté.