N° 205
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 novembre 2015 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la rencontre entre les commissions des affaires européennes du Sénat de la République française et du Sénat de la République italienne (26 et 27 octobre 2015),
Par M. Jean BIZET, Mmes Gisèle JOURDA, Pascale GRUNY, MM. Michel BILLOUT, Jean-Yves LECONTE, Didier MARIE, Yves POZZO di BORGO, Jean-Claude REQUIER et Simon SUTOUR,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Emorine, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, MM. Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Colette Mélot, M Louis Nègre, Mme Patricia Schillinger, secrétaires , MM. Pascal Allizard, Éric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, MM. Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Michel Mercier, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard et Alain Vasselle . |
AVANT-PROPOS
La crise des migrants, la refonte du volet méditerranéen de la politique de voisinage ou l'approfondissement de l'Union économique et monétaire ont été l'occasion ces dernières semaines d'un rapprochement des positions françaises et italiennes quant à l'avenir de l'Union européenne. Le volontarisme italien en la matière fait écho à l'élan réformateur qui traverse le pays au plan interne. Les trois gouvernements qui se sont succédé depuis 2011 ont entrepris une vaste révision des politiques publiques, jusqu'à redéfinir, ces dernières semaines, le cadre institutionnel pour accélérer la prise de décision et les réformes.
C'est dans ce contexte qu'une délégation de la commission des affaires européennes du Sénat s'est rendue à Florence et à Rome les 26 et 27 octobre derniers afin d'échanger sur les principaux sujets européens avec ses homologues de la commission du Sénat italien sur les politiques de l'Union européenne. Conduite par M. Jean Bizet, cette délégation était composée de Mmes Pascale Gruny et Gisèle Jourda, MM. Michel Billout, Jean-Yves Leconte, Didier Marie, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Claude Requier et Simon Sutour.
La rencontre à Rome a permis d'aborder la crise des migrants, la coopération en Méditerranée, l'approfondissement de l'Union économique et monétaire, l'agenda numérique, l'Union de l'énergie et le climat. La déclaration commune adoptée à cette occasion appuie notamment les initiatives européennes en matière de relocalisation, appelle au renforcement des moyens de l'agence Frontex afin d'accompagner le retour dans les pays d'origine et l'entrée en service d'un corps de garde-côtes et de garde-frontières européens. Elle appelle également à la mise en place d'une nouvelle politique méditerranéenne audacieuse et flexible. Au plan économique, le texte insiste sur la nécessité de compléter l'Union économique et monétaire et d'en renforcer le contrôle démocratique tout en poursuivant l'intégration du marché intérieur, dans le domaine du numérique et de l'énergie notamment. Les deux commissions souhaitent enfin que la Conférence de Paris sur le climat aboutisse à un accord ambitieux, dans la lignée des engagements souscrits par l'Union européenne.
I. LES RÉFORMES ITALIENNES
Confrontée à une crise de « crédibilité » sur la scène européenne, reflet à la fois de son endettement colossal (127 % du PIB en 2011), de son absence de dynamisme économique et de son incapacité politique à se moderniser, l'Italie a, depuis novembre 2011, entrepris une vaste remise en cause de ses fondements économiques et institutionnels. Au gouvernement dit technique de Mario Monti, nommé au plus fort de la crise, ont succédé deux cabinets issus des élections générales de février 2013 remportées par le Parti démocratique (centre gauche), celui d'Enrico Letta (jusqu'en février 2014) puis celui de Matteo Renzi, sans que l'élan réformateur initial ne soit interrompu. Il semble avoir été au contraire amplifié.
La réforme du cadre institutionnel peut apparaître à cet égard comme un symbole de cette ambition, fondée sur une prise de décision rapide au service de la compétitivité et de la croissance de l'économie italienne.
A. UN NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL
La réforme institutionnelle lancée par le gouvernement Renzi comprend trois volets :
- la révision de la loi électorale ;
- le changement du statut du Sénat ;
- modification de l'organisation territoriale.
L'ensemble est motivé par la volonté de faciliter la prise de décision au niveau national, en limitant les conflits de compétence entre l'État et les régions et en s'appuyant sur une majorité parlementaire stable et renforcée.
1. La nouvelle loi électorale
La révision de la loi électorale a été adoptée en mai 2015 (l' Italicum ). Celle-ci confère au parti arrivé en tête du premier tour des élections législatives une prime de majorité. La formation arrivée en tête au premier tour avec plus de 40 % des voix disposera automatiquement de 53 % des sièges, soit 340 sièges. Si aucune n'atteint ce seuil, un second tour est prévu entre les deux partis arrivés en tête pour obtenir la prime majoritaire. La loi électorale de 2005 prévoyait jusqu'alors une prime pour la coalition arrivée en tête. La Cour constitutionnelle italienne a jugé cette loi non conforme à la Constitution italienne le 4 décembre 2013, en insistant sur deux points : la prime majoritaire accordée aux listes arrivées en tête et le fait que les listes soient bloquées, sans possibilité de panachage. Aux termes d'un compromis trouvé avec le mouvement Forza italia de l'ancien président du Conseil Silvio Berlusconi, la nouvelle loi électorale limite ce blocage à 100 collèges électoraux. Le seuil de représentation à la Chambre des députés est fixé à 3 %.
Combinée à la réforme du Sénat, cette modification du mode de scrutin devrait renforcer le gouvernement, dont la stabilité ne devrait plus être remise en cause par un vote de défiance au Sénat ou une majorité parlementaire relative.
2. Le changement du statut du Sénat
Depuis, l'avènement de la République en 1946, 63 gouvernements ont été formés. Les atermoiements observés lors de l'élection présidentielle de 2013, conduisant à un nouveau mandat, contre son gré, de Giorgio Napolitano, faute de majorité au Parlement pour un autre candidat, a, incontestablement, contribué à la mise en place d'une telle réforme. La mise en place d'un bicamérisme parfait constituait, selon les rédacteurs de la Constitution de 1946, une réponse à toute dérive du pouvoir exécutif. À l'inverse, le président du Conseil entend avec cette réforme favoriser une prise de décision rapide ( decisionismo ).
La transformation du Sénat en « Sénat des Autonomies », véritable chambre des régions, devrait permettre de mettre fin à partir de 2018 au bicamérisme égalitaire ou parfait, régime dans lequel le Sénat de la République dispose des mêmes pouvoirs que la Chambre des députés, qu'il s'agisse de l'adoption de la loi ou du contrôle du gouvernement. Celui-ci est, en effet, responsable devant les deux chambres du Parlement. Seul le mode de scrutin, qui panache les éléments majoritaire et proportionnel, diffère d'une chambre à l'autre : candidats et listes nationaux pour la Chambre des députés et candidats et listes régionaux pour le Sénat. Par ailleurs, les citoyens doivent avoir 25 ans au moins pour voter aux élections sénatoriales.
Devenu représentant des collectivités locales, le Sénat verrait sa compétence législative limitée à l'examen des lois portant sur l'organisation territoriale, les minorités linguistiques, les modifications constitutionnelles et les traités internationaux. Les amendements proposés par le Sénat pour un texte relevant de l'organisation territoriale ne pourront être rejetés que par la majorité absolue des membres de la Chambre des députés. La chambre haute devrait émettre un avis sur les autres textes de loi, succédant dans cette fonction consultative au Conseil national de l'économie et du travail (CNEL). Cet équivalent du Conseil économique, social et environnemental français, est, quant à lui, supprimé. Il disposerait ainsi d'un délai de 30 jours après adoption d'une loi par la Chambre des députés pour proposer des amendements. La chambre basse disposerait de 20 jours pour examiner, rejeter ou retenir ces amendements. Le Sénat pourrait également voter la loi de finances, la durée d'examen étant limitée à 15 jours et le dernier mot revenant à la Chambre des députés. Les sénateurs participeraient, en outre, à l'élection du Président de la République aux côtés des députés. En revanche, les 58 délégués régionaux qui participaient jusque-là au vote en sont désormais logiquement exclus. Le Sénat évaluerait, par ailleurs, l'impact de la législation européenne au niveau régional.
Les sénateurs, dont le nombre est ramené de 315 à 100 (contre 630 députés), ne seraient, par ailleurs, plus élus directement dans un premier temps. 95 seraient élus par les conseillers régionaux et les maires entre eux. La deuxième lecture du texte a néanmoins permis la réintroduction du principe d'une participation des citoyens. Lors des élections régionales, les électeurs indiqueraient les conseillers régionaux qu'ils souhaitent voir nommé sénateurs. 74 sénateurs devraient ainsi être désignés de cette façon. Les 21 restants représenteraient les grandes villes. La répartition des 74 conseillers régionaux dépendrait du poids de chaque région. La durée du mandat des sénateurs coïnciderait avec celle de la collectivité dont ils sont issus, soit 5 ans. 5 sénateurs seraient nommés par le Président de la République pour une durée de 7 ans non renouvelable.
La fonction ne serait pas rémunérée, seul un remboursement des frais de mandat étant opéré.
Le texte de la réforme a été approuvé par le Sénat en deuxième lecture le 13 octobre 2015 (179 votes pour, 7 abstentions et 16 contre). Il doit désormais être réexaminé en deuxième lecture par la Chambre des députés. S'il est voté sans modification, le texte sera de nouveau soumis au vote des deux chambres, qui statueront, cette fois-ci, à la majorité absolue. Conformément à l'article 138 de la Constitution, une réforme constitutionnelle, pour être approuvée définitivement, doit obtenir une majorité des 2/3 dans les deux chambres, faute de quoi, elle est soumise au référendum. Le président du Conseil a néanmoins indiqué sa volonté de présenter le texte au référendum à l'automne 2016, quelle que soit la majorité obtenue lors du passage devant les chambres. Celui-ci se déroulera après les élections municipales du printemps, qui pourraient s'avérer difficiles pour le gouvernement.
3. La réforme territoriale
Outre le changement du statut du Sénat, la réforme constitutionnelle prévoit une avancée en direction du référendum d'initiative populaire et une évolution des seuils applicables aux référendums abrogatifs visant les lois déjà adoptées. Le quorum nécessaire a été relevé à 800 000 signatures contre 500 000 auparavant. En revanche, les conditions de validité de ce référendum sont assouplies : si une majorité des électeurs ayant voté lors des dernières législatives votent, le scrutin sera validé, la majorité des inscrits était nécessaire jusqu'alors.
Elle contient surtout une modification de l'organisation territoriale qui passe, notamment, par une suppression de l'échelon des provinces, soit l'équivalent des départements.
L'Italie est actuellement maillée de la façon suivante :
- 21 régions, dont 5 disposant d'un statut de région autonome1 ( * ) ;
- 101 provinces ;
- 8 101 communes.
La réforme territoriale prévoit également une clarification du partage des compétences entre États et collectivités territoriales. Ce « néocentralisme » prévoit une suppression des compétences partagées entre État et régions, introduites dans la Constitution en 2001 2 ( * ) . L'objectif poursuivi est celui d'un partage plus strict, au profit de l'État central. Il s'agit, pour le gouvernement, de limiter le nombre de contentieux États/régions auprès de la Cour constitutionnelle, qui apparaît, dans ces conditions, engorgée. Le dispositif prévoit, en outre, une clause dite de souveraineté permettant à l'État de récupérer l'exercice d'une compétence locale en cas d'urgence ou de défaillance d'une collectivité. Les indemnités des conseillers régionaux sont, par ailleurs, plafonnées.
Une telle évolution contraste avec l'augmentation des pouvoirs accordés aux collectivités locales depuis le début des années 1990.
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La loi n° 142 du 8 juin 1990 sur la « nouvelle réglementation des autonomies locales » transfère de nouvelles compétences aux régions, en leur accordant notamment une autonomie normative doublée d'une autonomie statutaire, également conférées aux provinces et aux communes. La loi n° 59 du 15 mars 1997, dite première loi Bassanini 3 ( * ) , met en place le « fédéralisme administratif », fondé sur le principe de subsidiarité. Elle ne réserve à l'État qu'un nombre limité de domaines, généralement attribués aux États fédéraux : affaires étrangères et commerce extérieur, défense, rapports avec les confessions religieuses, monnaie, système financier, douanes, ordre public, administration de la justice, poste et télécommunications, enseignement universitaire (subsidiarité horizontale). Les régions, provinces et communes sont compétentes dans les autres domaines, à l'instar de l'industrie, de l'énergie, de la protection civile et de l'enseignement secondaire. La loi confie par ailleurs aux régions une grande part de la procédure de répartition des compétences (subsidiarité verticale). La loi n° 127 du 15 mai 1997 supprime les contrôles préalables de la légalité des actes des communes, provinces et régions. Le secrétaire communal, jusqu'alors fonctionnaire du ministère de l'Intérieur, n'appartient plus, quant à lui, à l'administration d'État. Il exerce désormais une activité de consultation juridique et administrative et n'opère plus de contrôle. La loi constitutionnelle n° 1 du 22 novembre 1999 renforce le poids politique et institutionnel des régions en prévoyant l'élection directe du président de l'exécutif régional (la giunta ), comme pour les provinces et les communes. Elle accorde à chaque région la possibilité de déterminer sa forme de gouvernement au travers de son nouveau statut. Celui-ci n'est plus soumis à l'approbation du Parlement et au contrôle préventif du gouvernement, qui peut uniquement introduire un recours devant la Cour constitutionnelle. En outre, la loi constitutionnelle prévoit que le système électoral et le système d'inéligibilité et d'incompatibilité du président, des autres membres de l'exécutif et des conseillers régionaux sont réglés par une loi régionale, celle-ci devant respecter les principes fondamentaux établis par une loi nationale. La loi constitutionnelle n° 3 du 18 octobre 2001, qui révise le Titre V de la Constitution, consacre la montée en puissance des collectivités locales, en particulier des régions. La République italienne est désormais constituée des communes, des provinces, des villes métropolitaines, des régions et de l'État. Sa nature est fédérale. Le nouvel article 117 fixe ainsi une liste des compétences exclusives du législateur national, une liste des compétences partagées entre l'État et les régions, et octroie aux régions toute matière qui ne figure pas sur les deux listes précédentes. La liste des compétences de l'État, considérée par certains comme trop restreinte, reprend celles qui sont traditionnellement réservées au pouvoir fédéral : politique étrangère, rapports avec l'Union européenne, immigration, cultes, défense et armée, monnaie, finances et détermination des niveaux essentiels des prestations sociales. L'autonomie financière des régions, des provinces et des communes est affirmée (article 119 de la Constitution), sans pour autant qu'elle ne soit confirmée dans les faits (fédéralisme fiscal). Les collectivités territoriales bénéficient de ressources propres qui constituent seulement 43 % de leurs revenus 4 ( * ) . Elles sont constituées d'impôts disposant d'une base régionale propre mais dont l'assiette est déterminée par l'État mais aussi de revenus non-fiscaux (bénéfices des entreprises publiques détenues par les collectivités, redevances sur les véhicules ou la collecte des ordures et les tickets modérateurs appliqués sur certains soins de santé). 50 % des recettes fiscales des régions proviennent ainsi de l'IRAP, l'équivalent italien de la taxe professionnelle 5 ( * ) . 47,5 % des recettes des provinces sont tirées des taxes visant les assurances automobiles et 27,7 % des transcriptions 6 ( * ) . Les revenus des communes sont tirés des impôts fonciers (58 % de leurs recettes fiscales) ou des taxes sur l'élimination des déchets urbains (23 %) 7 ( * ) . L'endettement (6,5 % de la dette publique) par le biais de crédits bancaires ou d'émissions de titres et les transferts de l'administration centrale (46 % des revenus des collectivités) constituent les autres sources de revenus des collectivités. |
La réorganisation territoriale n'est pas non plus sans incidence financière. Les collectivités locales représentent en effet 31 % de la dépense publique (17 % pour les régions et 3 % pour les provinces), contre 29 % pour l'État. Leurs ressources sont composées à 46 % de transferts de l'État.
* 1 Sardaigne, Sicile, Trentin-Haut Adige et Vallée d'Aoste depuis 1948, Frioul-Vénétie-Julienne depuis 1963.
* 2 Relations internationales et avec l'Union européenne des Régions ; commerce extérieur ; protection et sécurité du travail ; éducation scolaire, sans préjudice pour l'autonomie des établissements scolaires et à l'exclusion de l'éducation et de la formation professionnelle ; professions ; recherche scientifique et technologique et soutien à l'innovation pour les secteurs productifs ; protection de la santé ; alimentation ; activités sportives ; protection civile ; aménagement du territoire ; ports et aéroports civils ; grands réseaux de transport et de navigation ; système des communications ; production, transport et distribution nationale de l'énergie ; prévoyance sociale complémentaire ; harmonisation des budgets publics et coordination des finances publiques et du système fiscal ; mise en valeur des biens culturels et environnementaux ; la promotion et organisation d'activités culturelles ; caisses d'épargne, caisses rurales, établissements bancaires à caractère régional ; établissements de crédit foncier et agricole à caractère régional.
* 3 Franco Bassanini était ministre de la réforme de l'État au sein des deux gouvernements Prodi entre 1996 et 2001.
* 4 Alan Lemangnen, « Fédéralisme fiscal : l'Italie à la croisée des chemins », Flash Économie Natixis, 6 février 2013 - n°120.
* 5 Les régions bénéficient également d'un partage de recettes fiscales (30 % de leurs revenus fiscaux), se la surtaxe sur l'impôt sur le revenu (9,6 %), des vignettes automobile (6,2 %), de la surtaxe sur le méthane (0,6 %), de la taxe sur l'élimination des déchets (0,3 %), de la taxe sur les concessions régionales (0,3 %) et des droits d'entrée à l'Université (0,2 %).
* 6 Les provinces perçoivent également une surtaxe sur la consommation d'électricité (17,3 % de leurs revenus), une taxe sur la protection de l'environnement (4,3 %), une taxe spécifique sur l'élimination des déchets (1,3 %) et une taxe sur l'occupation de l'espace public (0,3 %).
* 7 Les communes perçoivent, en outre, une part de la surtaxe sur l'impôt sur le revenu (7,1 % de leurs recettes fiscales), une surtaxe de la consommation d'énergie (3,4 %), une taxe locale sur la publicité (1,6 %), une taxe sur l'occupation de l'espace public (1,2 %) et un droit de signalétique publique (0,4 %).