La maîtrise de la masse salariale de l'État

Rapport d'information n° 675 (2014-2015) de M. Albéric de MONTGOLFIER , fait au nom de la commission des finances, déposé le 9 septembre 2015

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N° 675

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 septembre 2015

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes relative à la masse salariale de l' État ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel .

PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR

Mesdames, Messieurs,

En application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, la commission des finances du Sénat a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur les enjeux et les leviers de la maîtrise de la masse salariale de l'État .

Les dépenses de personnel (titre 2) constituent le principal poste budgétaire de l'État, pour un montant de 120,8 milliards d'euros en 2014 , soit 40 % du budget général .

Notre pays se singularise par le poids extrêmement élevé de l'emploi public au regard de ses voisins . À l'exception des pays scandinaves et de la République tchèque, la part de la masse salariale publique dans le produit intérieur brut (PIB) est ainsi plus élevée en France (plus de 13 %) que dans le reste des pays de l'OCDE.

Masse salariale publique dans les pays de l'OCDE

Source : Cour des comptes à partir des données de la Commission européenne et de l'OCDE

Entre 2003 et 2013, la masse salariale publique a augmenté à hauteur de 2,4 % par an en moyenne . Cette hausse résulte pour l'essentiel d'un choix politique tendant à privilégier l'accroissement des effectifs (+ 0,6 % par an en moyenne entre 2003 et 2013) au détriment des salaires (+ 0,2 % par en moyenne pour la fonction publique d'État sur la même période), à l'inverse de nombreux autres pays européens tels que le Royaume-Uni, l'Irlande, l'Espagne ou l'Italie.

À elle seule, la fonction publique de l'État compte ainsi près de deux millions d'agents . En y incluant la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière, six millions d'agents sont ainsi employés par le secteur public pour une dépense de près de 280 milliards d'euros .

Fort de ce constat, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, le Sénat avait adopté des amendements présentés par votre rapporteur général au nom de la commission des finances visant à ralentir la progression du glissement vieillesse technicité (GVT) et à instaurer trois jours de carence dans la fonction publique pour des économies estimées à respectivement 550 millions d'euros et 200 millions d'euros pour la seule fonction publique de l'État .

L'enquête de la Cour des comptes souligne qu'au-delà de l'enjeu budgétaire, la modernisation de la gestion de la fonction publique apparaît comme un préalable à la reconstitution de marges de manoeuvre permettant la mise en oeuvre de réformes destinées à maintenir l'attractivité de la fonction publique .

Votre rapporteur général partage la plupart des constats de la Cour des comptes. Il considère que certaines propositions d'économies devraient être rapidement mises en oeuvre en ce qui concerne notamment les effectifs, le temps de travail, la mobilité et les règles d'avancement .

1. Le double échec de la politique du Gouvernement : une trajectoire triennale 2015-2017 inatteignable, une modernisation ambitieuse de la gestion de la fonction publique rendue impossible

La croissance tendancielle de la masse salariale résultant de la politique mise en oeuvre depuis 2013 (stabilisation des effectifs, gel de la valeur du point de la fonction publique et réduction des mesures catégorielles) s'établit à 700 millions d'euros par an.

Pour respecter l'évolution inscrite dans le budget triennal fixé par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 du 29 décembre 2014, qui prévoit une augmentation de la masse salariale de + 0,3 % par an (soit 250 millions d'euros), des économies de l'ordre de 450 millions d'euros sont nécessaires chaque année.

Le budget triennal 2015-2017 repose sur des hypothèses d'économies s'élevant à 590 millions d'euros par an (cf. tableau ci-après). Une dépense de 100 millions d'euros supplémentaires est toutefois prévue au titre de la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) et de la revalorisation des bas salaires, ramenant ainsi l' économie totale à 490 millions d'euros par an.

Hypothèses retenues dans le cadre du budget triennal

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données Cour des comptes

Or ces hypothèses semblent extrêmement fragiles compte tenu des évolutions constatées et des mesures déjà prises . Ainsi, s'agissant des économies devant être réalisées au titre :

- des mesures diverses , la Cour note que les économies prévues sur les opérations extérieures « apparaissent hypothétiques » . De même, la diminution des heures supplémentaires dans l'éducation nationale est peu probable dans la mesure où, d'une part, « les heures supplémentaires peuvent augmenter en même temps que le nombre d'enseignants si les besoins en heures de présence d'enseignants sont eux-mêmes croissants, par exemple du fait de l'aménagement des rythmes scolaires, de la réduction de la taille des classes ou de la diversification des matières enseignées » et, d'autre part, elles « constituent un complément important de la rémunération des enseignants, qui ont peu de primes et indemnités par rapport aux autres fonctionnaires » ;

- des mesures catégorielles , le coût des mesures déjà décidées s'élève à 199 millions d'euros pour 2016 et à 89 millions d'euros pour 2017. Ces montants correspondant à ceux fixés par la loi de programmation des finances publiques, il n'existe donc plus aucune marge de manoeuvre pour la mise en place de nouvelles mesures catégorielles ;

- du schéma d'emplois , le maintien de l'objectif de création de postes dans les ministères prioritaires et, en particulier, dans l'éducation nationale, apparaît incompatible avec la moindre réduction des effectifs au ministère de la défense (- 18 750 ETP) prévue par la loi actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense. Par ailleurs, avec 8 293 créations de postes prévues en 2016, hors opérateurs et budgets annexes, le solde des emplois créés depuis 2012 s'élèvera à environ 1 800 ETP, en contradiction avec l'objectif de stabilisation des effectifs affiché par le Gouvernement ;

- du GVT solde , l'économie attendue de 70 millions d'euros n'est pas fiable dans la mesure où cette estimation repose principalement sur des données issues du logiciel unique à vocation interarmées de la solde (Louvois) qui a connu d'importants dysfonctionnements .

Au total, dans l'hypothèse peu probable où ces différentes mesures atteignaient leurs objectifs et permettaient de contenir la progression de la masse salariale à un niveau proche de + 0,3 % par an, aucune marge de manoeuvre ne subsisterait pour la mise en oeuvre de mesures ambitieuses visant à améliorer la gestion de la fonction publique nécessairement coûteuses.

Selon Marie-Anne Lévêque, directrice générale de l'administration et de la fonction publique, le projet d'accord relatif à « l'avenir de la fonction publique : la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations » du 9 juillet 2015 qui prévoit notamment un desserrement des grilles salariales ne devrait pas permettre un retour aux amplitudes ^{1 ( * )} antérieures . Pourtant, le coût des mesures contenues dans cet accord devrait, selon la Cour des comptes, atteindre progressivement un montant compris entre 2,5 milliards d'euros et 3 milliards d'euros pour la fonction publique d'État et entre 4,5 milliards d'euros et 5 milliards d'euros pour l'ensemble de la fonction publique à l'horizon 2020 . Or si des mesures d'économies sont prévues, elles apparaissent sans commune mesure avec le coût de la réforme . La Cour des comptes relève ainsi que « le coût de la réforme des grilles ne serait donc qu'en partie compensée par les mesures déjà annoncées, et il sera nécessaire de recourir à d'autres leviers d'économies ».

2. Un dogme du nombre qui devrait être abandonné au profit d'une réduction des effectifs reposant sur une rationalisation du périmètre des missions de l'État

Les effectifs ont crû à hauteur de + 0,6 % par an en moyenne au cours des dix dernières années, soit un taux deux fois supérieur à celui du secteur privé (+ 0,3 %) .

Une inflexion a cependant eu lieu entre 2006 et 2012 avec la mise en oeuvre de la règle du « non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ». En contrepartie, il a été prévu une augmentation des mesures catégorielles et d'accompagnement des restructurations. Selon l'Insee ^{2 ( * )} , la diminution des effectifs de la fonction publique d'État de 215 000 ETP entre 2006 et 2011 s'est ainsi accompagnée d'une augmentation des rémunérations d'environ 0,9 % .

À cet égard, le choix du Gouvernement de privilégier une stabilisation des effectifs apparaît regrettable dans la mesure où il réduit les perspectives salariales des fonctionnaires .

Ce choix apparaît en outre isolé à l'échelle européenne. Comme le note l'institut de l'entreprise dans une note de juin 2015 ^{3 ( * )} , le Royaume-Uni a mis en place une politique de réduction drastique des effectifs avec le « non-remplacement de départs à la retraite, la mise en place de plans volontaires et des licenciements, y compris dans la fonction publique statutaire ». Une politique comparable a été mise en oeuvre en Irlande, en Espagne et en Italie.

C'est pourquoi il apparaît indispensable de revenir sur le « dogme » de la stabilité des effectifs afin, d'une part, de respecter la trajectoire triennale 2015-2017 et, d'autre part, de recréer des marges de manoeuvre permettant la mise en oeuvre d'une gestion plus efficiente de la fonction publique .

Pour autant, les mesures systématiques telles que le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux ou la compensation des recrutements au sein des ministères « prioritaires » par la réduction des effectifs dans les autres administrations semblent avoir atteint leurs limites. En effet, de nombreux services n'ont plus les moyens humains de remplir dans des conditions satisfaisantes les missions qui leur sont assignées .

Aussi, la mise en oeuvre d'une politique plus rigoureuse de réduction des effectifs suppose qu'une réflexion soit menée en amont afin d'identifier les éventuels doublons, par exemple entre l'État et les collectivités territoriales (services d'entretien du réseau routier ou services d'instruction et de versement de certaines aides sociales par exemple), ainsi que, plus généralement, les missions qui ne devraient plus être exercées par la sphère publique.

3. Une explosion de la masse salariale des opérateurs ne résultant que partiellement de transferts de l'État

La Cour des comptes note que les effectifs des établissements publics administratifs (EPA), qui représentent 61 % des opérateurs, s'élevaient à « 464 000 agents en 2013, soit 19,5 % de la FPE, contre 7,8 % en 2002 ». Elle relève en outre qu' « un emploi sur quatre est localisé dans un EPA " dérogatoire " , c'est-à-dire dont le statut normal de recrutement est celui de non-titulaire, et qui peut embaucher certains agents hors de son plafond d'emploi ».

Entre 2009 et 2013, la masse salariale des opérateurs a ainsi crû de près de 50 %. Si les transferts de personnels (universités, voies navigables de France, agences régionales de santé) expliquent cette augmentation pour plus des deux tiers, le tiers restant résulte de décisions de recrutements internes .

Dès lors, il apparaît indispensable qu'au-delà de la stabilisation de leurs effectifs prévue par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019, un effort particulier soit demandé aux opérateurs de l'État s'agissant de leurs dépenses de personnel .

Denis Morin, directeur du budget, a rappelé lors de son audition que l'article 64 de la loi de finances pour 2008 prévoit qu'« à compter du 1 ^er janvier 2009, le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'État est fixé chaque année par la loi de finances ». Ce plafond a été stabilisé à partir de la loi de programmation 2012-2017 et « une norme de baisse des subventions pour charge de service public et des taxes affectées a été retenue dans le budget triennal 2015-2017 ». Pour autant, comme le note la Cour des comptes, « le dynamisme des effectifs des opérateurs résultant principalement de l'emploi hors plafond (53 000 ETP, incluant la prévision d'une nouvelle augmentation de 1 000 ETP dans le budget 2016 contournant de fait la stabilisation du plafond d'emplois) concentré dans les secteurs " prioritaires ", ces instruments se révèlent insuffisants pour contraindre efficacement les opérateurs à modérer davantage leurs recrutements, en l'absence d'un durcissement des possibilités de dérogation ».

Le directeur du budget a par ailleurs indiqué que, depuis 2015, un plafond d'emplois global doit être voté annuellement par les conseils d'administration des opérateurs retraçant l'ensemble de leurs effectifs. Bien qu'utile pour affiner la connaissance des effectifs réels des opérateurs, cette mesure devrait rester inopérante s'agissant de la maîtrise de leurs dépenses de personnel dans la mesure où seuls les effectifs sous plafond d'emplois pourront faire l'objet d'un pilotage en loi de finances.

Il a enfin rappelé qu'en matière de rémunérations, le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) prévoit l'extension des pouvoirs du contrôleur budgétaire lui permettant notamment de s'assurer de « la justesse de la hiérarchie des rémunérations ».

Si la mise en oeuvre de telles mesures semble aller dans le bon sens, il apparaît désormais indispensable de prévoir la fixation d'un objectif contraignant d'évolution du nombre d'agents.

Ainsi, s elon la Cour des comptes, une baisse annuelle des effectifs des opérateurs à hauteur de 1,5 %, qui était la norme fixée par la loi de programmation 2011-2014, permettrait de dégager une économie de l'ordre de 200 millions d'euros par an. À cet égard, il serait souhaitable qu'une revue de leurs missions ainsi que l'identification de gains de productivité soient rapidement menées.

4. Un temps de travail inférieur en moyenne à la durée légale

S'agissant du temps de travail, de grandes disparités existent selon les versants de la fonction publique, les ministères et les corps de fonctionnaires . Si la durée du travail est fixée, comme dans le secteur privé, à 35 heures hebdomadaires, soit 1 607 heures annuelles, la Cour des comptes relève qu'au sein de la fonction publique de l'État, les régimes spécifiques sont majoritaires (enseignants, militaires, policiers, personnels au forfait, etc.) et que « seuls 500 000 ETP environ sur 1,9 million dans les ministères sont ainsi soumis au régime de droit commun ».

Au total, elle estime que « le temps de travail annuel moyen, à temps complet, serait de 1 594 heures dans le secteur public, contre 1 684 heures dans le secteur privé », soit une durée du travail sensiblement inférieure à la moyenne des pays de l'OCDE (1 620 heures en 2011).

Le lancement d'une mission d'évaluation du temps de travail dans la fonction publique confiée en juillet 2015 par le Premier ministre à Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, dont les conclusions seront remises au début de l'année 2016, devrait permettre de dresser un panorama des pratiques existantes en matière de temps de travail.

Il serait souhaitable, qu'à cette occasion, un examen systématique des régimes de temps de travail dérogatoires à la durée légale soit réalisé, afin d'en apprécier la justification et, le cas échéant, de mettre un terme aux pratiques irrégulières .

Par ailleurs, afin de lutter contre l'absentéisme dans la fonction publique, la loi de finances pour 2012 avait instauré un jour de carence pour les fonctionnaires, mais celui-ci a été supprimé par la loi de finances pour 2014. Pourtant, cette mesure s'est traduite par une réduction de l'absentéisme . Ainsi, selon l'INSEE, la proportion d'agents en arrêt maladie de moins de 15 jours est passée de 1,2 % à 1 %, entre 2011 et 2012, dans la fonction publique de l'État, et de 0,8 % à 0,7 % dans la fonction publique hospitalière.

C'est pourquoi lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, le Sénat avait adopté un amendement présenté par votre rapporteur général au nom de la commission des finances visant à instaurer trois jours de carence dans la fonction publique.

5. Une faible mobilité des agents source d'inefficience dans la gestion des personnels

La mobilité, tant géographique qu'entre administrations, apparaît singulièrement limitée au sein de la fonction publique. Selon la Cour des comptes, parmi les agents titulaires, « seulement 2,5 % ont changé d'employeur, 3,0 % de bassin d'emploi et 0,3 % de statut ». Cette situation s'explique notamment par la persistance de disparités en matière de régimes indemnitaires.

La Cour des comptes relève ainsi que 84 % des mobilités résultent d'une décision de l'agent et non de l'administration. Elle constate en outre que la mobilité concerne pour l'essentiel les agents non titulaires.

Certes, comme l'a rappelé Marie-Anne Lévêque, directrice générale de l'administration et de la fonction publique, les mobilités à l'initiative des agents permettent, dans la grande majorité des cas, de combler une vacance de poste. Pour autant, la faible mobilité des fonctionnaires constitue un facteur d'inflation des effectifs dans la mesure où elle ne permet pas une allocation optimale des ressources .

Le projet d'accord du 9 juillet 2015, qui doit faire l'objet d'un accord majoritaire avant le 30 septembre 2015 , prévoit différentes mesures visant à favoriser les mobilités (simplification et clarification des règles de mobilité, publication plus large des vacances d'emplois, révision des outils statutaires et indemnitaires visant à concourir à l'attractivité de certains territoires, etc.). Ce projet se concentre néanmoins sur les mobilités « volontaires » .

Or la mobilité dans l'intérêt du service devrait être considérée comme la contrepartie de la sécurité de l'emploi et mériterait donc, à ce titre, d'être développée.

Différentes mesures pourraient être prises telles qu' un meilleur accompagnement en termes de formation permettant d'accroître l'employabilité et l'adaptabilité des agents , l'identification et la suppression progressive des obstacles statutaires à la mobilité ou encore la réorientation des outils par un meilleur ciblage des dispositifs d'encouragement à la mobilité .

6. Une rationalisation nécessaire du « maquis » des primes et des indemnités

Les primes et indemnités perçues par les agents représentent en moyenne 30 % de la rémunération principale. Ce taux peut atteindre 86 % pour les emplois d'encadrement et de direction.

Si les primes et indemnités constituent souvent un palliatif à la rigidité des grilles salariales, les montants perçus au titre de ces éléments de rémunération dépendent davantage de l'appartenance à un ministère donné que des performances individuelles ou collectives enregistrées, du niveau de sujétion ou de responsabilités .

Des outils ont certes été développés pour individualiser davantage ces éléments de rémunération afin d'y intégrer une composante liée à la performance (nouvelle bonification indiciaire en 1990, prime de fonction et de résultat en 2010, régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique d'État en 2014), mais leur mise en oeuvre est difficile en raison du coût de la convergence des primes et indemnités qui se traduit, en règle générale, par un alignement sur le régime le plus favorable .

Par ailleurs, comme l'a rappelé Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes lors de l'audition « pour suite à donner » du 9 septembre 2015, l'existence de 1 500 éléments de paye distincts dans l'ensemble de la fonction publique constitue un frein à la mise en place d'instruments de pilotage et de gestion tels que l'opérateur national de paye ou encore le logiciel « Louvois ».

7. Une progression de carrière qui devrait être davantage corrélée à la valeur professionnelle des agents

Comme l'a indiqué Denis Morin, directeur du budget, lors de son audition, l'augmentation de l'ordre de 2 % par an du glissement vieillesse technicité dans un contexte d'inflation quasi nulle n'apparaît pas tenable.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, le Sénat avait ainsi adopté un amendement de votre rapporteur général visant à ralentir la progression du glissement vieillesse technicité pour une économie estimée à 550 millions d'euros pour la seule fonction publique d'État.

La mise en oeuvre d'une telle mesure doit en outre avoir pour objectif une meilleure prise en compte de la valeur professionnelle des agents.

En effet, si les avancements et les promotions sont censés tenir compte de l'ancienneté et de la valeur professionnelle, dans les faits, ce second critère est rarement déterminant.

Si le projet d'accord du 9 juillet 2015 évoque la valeur professionnelle comme un critère permettant d'accélérer les carrières, dans le même temps, il fixe également le principe selon lequel « chaque fonctionnaire doit pouvoir dérouler une carrière complète sur au moins deux grades, dans toutes les catégories », ce qui semble aller à l'encontre de l'objectif d'une promotion au mérite et, à l'inverse, renforcer le caractère automatique des avancements.

Aussi, les pistes proposées par la Cour des comptes pourraient servir de fondement à des réformes utiles, en particulier :

- la diminution des taux de promus-promouvables . Selon les estimations de la Cour des comptes, le retour aux taux existant dans la période 2006-2008 permettrait une économie de 60 millions d'euros ;

- des examens professionnels plus fréquents pour certaines promotions ainsi que des règles s'agissant des réductions d'ancienneté et de l'avancement à l'ancienneté minimale . La Cour des comptes considère que ces mesures pourraient générer une économie de l'ordre de 240 millions d'euros ;

- la suppression du « coup de chapeau » (avancement à quelques mois de la retraite) lorsque qu'il n'est pas justifié par des résultats suffisants.

TRAVAUX DE LA COMMISSION : AUDITIONS POUR SUITE À DONNER

Réunie le mercredi 9 septembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission des finances a procédé à deux auditions pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur les enjeux et les leviers de la maîtrise de la masse salariale de l'État .

I. AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES

Mme Michèle André , présidente . - Cette audition est ouverte à la presse et retransmise sur le site internet du Sénat. Notre commission a demandé à la Cour des comptes, en décembre 2014, en application du paragraphe 2 de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), d'effectuer une enquête sur les enjeux et les leviers de la maîtrise de la masse salariale de l'État.

En 2014, celle-ci s'élevait à 121 milliards d'euros, soit 40 % des dépenses du budget général, et à 278 milliards d'euros pour l'ensemble des administrations publiques. Il ne peut y avoir de maîtrise des dépenses publiques sans maîtrise de la masse salariale. Dès 2012, le Gouvernement la considérait comme l'un des axes prioritaires de sa politique de finances publiques. L'actuelle loi de programmation des finances publiques prévoit une augmentation inférieure à l'inflation au cours de la période 2014-2017. Lors du débat d'orientation des finances publiques de juillet dernier, le Gouvernement a confirmé que la maîtrise de la masse salariale de l'État serait poursuivie en 2016, « en tenant compte des créations d'emplois pour la lutte contre le terrorisme et de la révision de la trajectoires d'effectifs de la Défense lors de l'actualisation de la loi de programmation militaire (LPM) ».

Cela n'interdit pas d'identifier des secteurs prioritaires de recrutement -l'éducation, la justice, la sécurité et l'emploi - et une gestion active des ressources humaines, comme en témoigne le projet de revalorisation des grilles.

Nous entendrons la présentation de l'enquête par le Premier président de la Cour des comptes et la réaction des principales administrations concernées - la direction générale de la fonction publique et la direction du budget - à l'occasion d'auditions distinctes, contrairement à nos habitudes. Je vous demanderai votre accord pour publier cette enquête.

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes . -Nous avons réalisé cette enquête après avoir défini son périmètre avec vous, Madame la Présidente et Monsieur le rapporteur général. Ce rapport s'inscrit dans la continuité de nos travaux, après un rapport sollicité par la commission des finances de l'Assemblée nationale en 2010 sur les conditions d'une stabilisation en valeur de la masse salariale de l'État. La Cour des comptes a déjà examiné les risques qui pèsent sur les objectifs d'évolution de la masse salariale fixés par le Parlement. Dans plusieurs rapports successifs sur la situation et les perspectives des finances publiques, notamment celui de juin 2014, elle s'est aussi intéressée aux leviers susceptibles de contribuer à les respecter.

Le présent rapport actualise et complète les constats et les analyses précédents. Il étend le champ des travaux, auparavant centrés sur la gestion budgétaire, à la gestion des ressources humaines.

Trois constats : la masse salariale constitue un enjeu majeur pour la maîtrise des finances publiques, compte tenu de son importance et de son évolution ; cet objectif de maîtrise est à concilier avec une gestion des ressources humaines plus adaptée à un État et à un service public modernes ; pour respecter les objectifs des pouvoirs publics, plusieurs leviers existent. Nous en avons identifié neuf principaux, mais c'est à vous qu'il revient d'arbitrer.

Le rapport est centré sur l'État, mais étend parfois ses analyses aux trois fonctions publiques - les mêmes leviers sont applicables à toutes les administrations publiques. Dans le contexte durablement tendu de nos finances publiques, la masse salariale est un enjeu de première importance et représente près du quart de la dépense publique et 13 % de la richesse nationale. Les administrations publiques employeurs rémunèrent près de six millions d'agents. Ce poids est le plus important des pays de l'OCDE après les pays scandinaves. La masse salariale de l'État représente 40 % du budget général, soit 121 milliards d'euros en 2014 dont 81 milliards d'euros au titre des rémunérations. Depuis dix ans, la masse salariale du secteur public a augmenté à un rythme proche de celle du secteur privé et de la richesse nationale, autour de 2,5 points par an en moyenne, la croissance plus dynamique des effectifs dans le secteur public étant compensée par une augmentation des rémunérations plus modérée. La tendance moyenne masque des évolutions différenciées, la croissance de la masse salariale de l'État - autour de 1 % par an - a été davantage contenue que celle des collectivités territoriales - plus de 4 % - et que celle des opérateurs - plus de 6,5 %. Cela est dû à une augmentation beaucoup plus rapide des effectifs, au-delà des transferts de personnel de l'État.

Le profil particulier de la masse salariale de l'État reflète les politiques menées depuis plusieurs années. La baisse des dépenses du titre 2 hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » constatée depuis 2007 est due aux transferts de personnel aux collectivités territoriales et aux opérateurs - notamment les universités. À périmètre constant, l'État a ralenti l'augmentation de sa masse salariale jusqu'à la stabiliser depuis 2011, avec la révision générale des politiques publiques (RGPP) et le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux entre 2008 et 2012, le gel du point d'indice depuis 2010 et la réduction des enveloppes catégorielles depuis 2013. Si une partie de ces efforts se répercute aussi sur les autres fonctions publiques, ils sont insuffisants pour contenir la masse salariale publique, dont l'État ne représente que la moitié.

Les pouvoirs publics doivent concilier respect de la programmation budgétaire pluriannuelle et gestion dynamique des ressources humaines. La programmation 2014-2019 repose sur des objectifs ambitieux de maîtrise de la masse salariale, à 1,1 % en moyenne pour l'ensemble des administrations publiques. Pour l'État, la progression des dépenses de titre 2 hors CAS « Pensions » est limitée à 1 % sur trois ans dans le budget triennal 2015-2017, soit en moyenne 250 millions d'euros par an.

Or une augmentation beaucoup plus importante est à prévoir, en raison de facteurs comme la dynamique spontanée des rémunérations avec l'avancement de carrière des agents. En tenant compte des mesures annoncées - gel du point d'indice, stabilité des effectifs, diminution des enveloppes catégorielles - la croissance de la masse salariale s'élèverait à 700 millions d'euros par an. Il faudra trouver 450 millions d'euros d'économies supplémentaires pour atteindre l'objectif, et plus encore en 2016 et en 2017. En effet, la loi de finances initiale pour 2015 prévoyait déjà une augmentation de 400 millions d'euros et cette prévision devrait être dépassée en exécution en raison des arbitrages récents sur les effectifs du ministère de la défense. L'actualisation de la loi de programmation militaire aura des conséquences importantes sur l'évolution prévisible de la masse salariale de l'État, sauf à revenir sur les créations de postes dans les autres ministères prioritaires. L'objectif d'une stabilisation du plafond global des autorisations d'emplois jusqu'à 2017 n'est d'ores et déjà plus tenable.

Le projet de loi de finances pour 2016 devrait s'écarter de l'objectif de stabilisation des effectifs, avec une augmentation de 8 300 équivalents temps-plein (ETP). Les efforts supplémentaires demandés aux ministères non prioritaires ne seront pas suffisants pour compenser cette évolution.

Enfin, la réalisation d'autres économies programmées dans le budget triennal paraît incertaine. Alors que la baisse des heures supplémentaires au sein de l'éducation nationale était censée accompagner la hausse des effectifs, cette prévision ne s'est pas vérifiée en 2013 et 2014. Le coût des opérations militaires extérieures ne devrait pas diminuer non plus. Pour compenser ces risques, il ne suffit pas de restreindre davantage les enveloppes catégorielles, et il importe de conserver une marge de manoeuvre pour financer l'accompagnement de certaines réformes de modernisation de l'administration et d'harmonisation des régimes indemnitaires. Les risques de dépassement en exécution se sont réalisés depuis 2009, du fait notamment des difficultés propres au ministère de la défense - sous-budgétisation des opérations extérieures, problèmes du logiciel Louvois... Si le contrôle de l'exécution et les outils de pilotage ont été renforcés, ils restent insuffisants. Il serait judicieux de prévoir systématiquement des marges de précaution.

L'État employeur doit également s'interroger sur ses pratiques de gestion des emplois et des compétences. Le déroulement des carrières de la fonction publique ne correspond plus aux besoins. Les grilles salariales ont perdu de leur sens, resserrées par l'augmentation du minimum de traitement. Elles prévoient parfois des carrières courtes qui ne tiennent pas compte du recul progressif de l'âge effectif de départ en retraite. Les avancements automatiques à l'ancienneté priment encore sur la reconnaissance de la performance, rendant les parcours professionnels peu incitatifs. Ce constat a été fait conjointement par le Gouvernement et par les organisations syndicales lors de la négociation sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations. Les discussions ont débouché en juillet dernier sur un protocole d'accord pour rénover les grilles. Les primes et indemnités ont pris une importance croissante dans la rémunération, par empilement de dispositifs hétérogènes, parfois inéquitables. Les disparités entre corps et ministères, le libre choix des affectations conduisent à des carrières trop peu mobiles ; et trop souvent les agents les moins expérimentés sont affectés dans les fonctions et territoires les plus difficiles. La nécessaire restructuration des administrations, pour renforcer l'efficience du service public, augmentera les besoins de mobilité et de formation des agents.

Tout cela aura un coût. La réforme des grilles conduit à court terme à reclasser les agents à des niveaux indiciaires équivalents ou plus élevés et à revaloriser les progressions de carrière : les nouvelles grilles proposées dans la négociation coûteront 2,5 milliards d'euros pour la fonction publique d'État, et monteront progressivement en charge entre 2017 et 2020 pour atteindre 4,5 milliards d'euros pour l'ensemble de la fonction publique. Les mesures d'économies annoncées en contrepartie dans le protocole d'accord seront insuffisantes. En outre, l'harmonisation des régimes indemnitaires se fait quasi-systématiquement par alignement sur le régime le plus favorable. Ainsi le nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique d'État (RIFSEEP) ne pourra déboucher sur un régime indemnitaire commun qu'en débloquant des enveloppes pour financer la convergence des corps et des ministères. Enfin, il faudra accompagner financièrement les agents pour restructurer les services et réaliser les mobilités fonctionnelles et géographiques. Ce sera le cas prochainement avec la fusion des régions et la nouvelle répartition des compétences.

Les pouvoirs publics disposent de plusieurs leviers pour définir une politique de ressources humaines équilibrée et soutenable. La structure des rémunérations, de plus en plus complexe, ne répond plus forcément aux objectifs initiaux. Une maîtrise renforcée de l'évolution des effectifs restaurerait des marges en termes de politique salariale et la modulation de la durée effective du travail pourrait accompagner les restructurations des administrations tout en maintenant la qualité du service rendu. Au sein de cette « boîte à outils », la Cour des comptes a identifié neuf leviers principaux, qui ne sont pas des recommandations : au Gouvernement et à vous, parlementaires, de choisir la combinaison, notre mission étant de contribuer à la réflexion sur les moyens de concilier les contraintes budgétaires avec une gestion plus attractive des carrières publiques.

La maîtrise de la masse salariale depuis 2010 a surtout reposé, en ce qui concerne la part indiciaire, sur le gel du point d'indice, mais les économies à en attendre se réduisent. En effet, l'alignement du traitement le moins élevé sur le SMIC pèse de manière croissante ; et la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA), versée sous forme d'une prime aux agents dont le traitement indiciaire a augmenté moins vite que les prix, croît également. Un dégel du point d'indice coûterait 2 milliards d'euros pour l'ensemble de la fonction publique pour une augmentation de 1 %. Afin d'en maîtriser le niveau, la désindexation sur la valeur du point de certaines primes et indemnités pourrait être opportune. Plusieurs mesures seraient susceptibles de limiter les dépenses liées à la revalorisation du minimum de traitement et à la GIPA ; leur mode de calcul pourrait être révisé. Actuellement calculés exclusivement sur le traitement indiciaire, ils ne prennent pas en considération l'évolution des primes et des indemnités, dynamiques ces dernières années. Ainsi, certains agents bénéficient de ces dispositifs alors même que leur rémunération globale est sensiblement supérieure au SMIC ou que leur pouvoir d'achat a été préservé.

De nombreuses études convergent en faveur d'une rénovation des primes et des indemnités transversales qui ne répondent plus à leurs objectifs originels, comme l'indemnité de résidence qui ne compense pas le différentiel effectif de coût de la vie entre les territoires, et qui pourrait être globalement revue et recentrée sur l'Île-de-France, où le coût de la vie est plus élevé qu'ailleurs. Cela concerne aussi le supplément familial de traitement, hérité d'une époque antérieure à la Sécurité sociale, même si la forfaitisation, à l'étude, ne dégagerait pas d'économies. Quelle est sa pertinence alors qu'il est redondant avec la politique familiale de droit commun ?

Par ailleurs, dans son rapport public annuel de février 2015, la Cour des comptes a montré que les sur-rémunérations outre-mer étaient sans commune mesure avec le différentiel de coût de la vie par rapport à la métropole et a recommandé de les revoir sensiblement à la baisse, afin d'éviter un phénomène inflationniste dans les territoires ultramarins.

Si les déroulements de carrières devaient être ralentis dans le cadre de la refonte des grilles et les promotions davantage contingentées, le glissement vieillesse-technicité (GVT) s'en trouverait mécaniquement diminué. Toutefois, les mesures inscrites dans le protocole d'accord soumis aux organisations syndicales ne permettront qu'un ralentissement limité et à long terme. À plus court terme, les outils de gestion des avancements individuels de carrière pourraient être utilisés de manière plus rigoureuse. Les taux de promotion pourraient être revus à la baisse - ils ont augmenté ces dernières années, sans toujours de corrélation avec les aptitudes professionnelles... À l'approche de l'âge de la retraite, les promotions « coups de chapeau » sont devenues quasi automatiques dans certains ministères, alors qu'elles sont censées être réservées aux agents les plus méritants. Les réductions d'ancienneté et les avancements à l'ancienneté minimum sont parfois accordés à tous les agents d'un service ! Ces dispositifs pourraient être supprimés au bénéfice des nouveaux outils que sont la prime de fonction et de résultat (PFR) et le RIFSEEP.

Bien que des leviers existent du côté des rémunérations, la politique salariale est très contrainte par le gel du point et la baisse des enveloppes catégorielles. Le gel des effectifs desserrerait la contrainte qui pèse sur la politique salariale. Le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux dans le cadre de la RGPP a réduit sensiblement les effectifs de fonctionnaires. Reprendre une norme identique permettrait une économie substantielle ; le non-remplacement d'un départ à la retraite sur quatre suffirait pour financer les économies nécessaires au respect de la loi de programmation.

Une nouvelle baisse des effectifs est indissociable d'une redéfinition du périmètre des missions de l'État et de la répartition des compétences entre les niveaux d'administrations. La Cour des comptes est réticente face aux mesures de compression uniforme de la dépense - le « rabot ». L'évolution des effectifs devrait reposer d'abord sur l'identification des gains potentiels de productivité, comme ceux liés à la transformation numérique des structures ou à la suppression des doublons, avant de cibler les services devant être restructurés, avec un accompagnement approprié. Jusqu'à présent, seul l'État a diminué globalement ses effectifs, alors que les autres administrations - opérateurs, collectivités territoriales et hôpitaux - s'inscrivaient dans une tendance inverse. L'effort devrait être équitablement partagé.

Une réflexion sur le temps de travail réel des agents serait également opportune. Le maintien de la qualité du service avec des ressources plus contraintes suppose des agents disponibles pendant la durée réglementaire. Or la réalité du temps de travail est très mal connue : le dernier rapport transversal date de 1999 et le bilan du passage aux 35 heures n'a jamais été fait. Compte tenu de la diversité des missions, les régimes de travail sont très hétérogènes, les durées moyennes de travail difficilement comparables et peu pertinentes. La mission confiée à Philippe Laurent par le Premier ministre apportera des éclaircissements bienvenus.

À ce stade, la Cour des comptes estime, à partir de l'enquête emploi de l'Insee, que les agents du secteur public travailleraient en moyenne une centaine d'heures de moins par an que ceux du secteur privé, en raison d'un plus grand nombre de jours de congés et de RTT. Seule la fonction publique territoriale aurait une durée moyenne inférieure à la durée légale, mais avec d'importantes disparités. Porter la durée effective du travail au niveau de la durée légale partout où elle lui est inférieure aurait un effet non négligeable.

D'autres mesures sur le temps de travail pourraient également être sources d'économies : renforcer la lutte contre les absences répétées et non justifiées, dont l'impact financier est important et qui grèvent la qualité de service ; réduire le coût des heures supplémentaires - essentiellement dans l'éducation nationale - par des réformes de structure pour mieux aligner les spécialités des enseignants sur les besoins des élèves et renforcer le contrôle des comptes épargne temps, mal suivis, pour limiter la dette sociale. Par ailleurs, certains régimes de temps partiel sont rémunérés au-delà du strict prorata (85,7 % au lieu de 80 % et 91,4 % au lieu de 90 %), sans justification et en décalage avec ce qui se passe dans le secteur privé. Quelle est la pertinence de cette sur-rémunération ?

L'enjeu de la masse salariale impose aux pouvoirs publics de faire des choix clairs dans les années à venir. Le rapport que vous avez demandé à la Cour des comptes présente plusieurs pistes reposant sur les leviers de la rémunération, des effectifs et de la durée de travail. C'est à vous, représentants du suffrage universel, qu'il revient d'actionner ces leviers, selon les priorités que vous aurez déterminées.

M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je remercie le Premier président et les magistrats de la Cour des comptes pour ce travail. Les enjeux considérables ont été rappelés. La majorité du Sénat avait déjà adopté deux amendements au projet de loi de finances pour 2015 sur l'absentéisme - les trois jours de carence - et le ralentissement du GVT mais nous souhaitions aller plus loin.

La Cour des comptes nous donne une vision quasi exhaustive des enjeux relatifs à la fonction publique. Deux éléments sont à souligner : les écarts importants entre la durée théorique et la durée effective du temps de travail, avec un quart des effectifs des ministères au régime de droit commun, soit 500 000 ETP sur 1,9 million, un chiffre frappant ! Par ailleurs, il existe plus de 1 500 éléments de rémunération. Or comme pour les dérogations à la durée légale du travail, tous ne correspondent pas à des textes précis. Pouvez-vous nous citer des exemples d'irrégularités flagrantes ?

S'agissant de l'effort sur les effectifs, dispose-t-on d'éléments de comparaison internationale ? D'après la Cour des comptes, la France est le pays de l'Union européenne, voire de l'OCDE ayant le moins ralenti la croissance de ses effectifs. Quels leviers ces pays privilégient-ils - les effectifs, la rémunération, la réforme du statut de la fonction publique ou une redéfinition des missions de l'État et des collectivités ? Le Sénat pourrait tirer de ces exemples des amendements pour le futur projet de loi de finances, comme il l'a fait lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015.

M. Michel Bouvard , rapporteur spécial des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » . - La mise en place de la LOLF répondait aussi à une volonté du Législateur de définir les métiers de l'État afin d'assouplir la gestion des ressources humaines. Peut-on diminuer davantage le nombre de statuts et de corps pour plus de polyvalence et de mobilité des agents, tout en sortant de la logique du « rabot », afin de faire des choix stratégiques et de reporter les effectifs d'un ministère à l'autre ?

Peut-on limiter davantage les emplois rémunérés et non affectés qui existent dans nos collectivités territoriales ou au sein de l'éducation nationale en raison de l'inadaptation des personnes concernées - en raison de problèmes de santé, par exemple - ou des besoins de la collectivité ?

Je suis très intéressé par le travail de parangonnage sur la performance dans les autres pays européens, y compris en Grèce, ce qui mérite d'être souligné. Quel serait le niveau optimum de rémunération de la performance ? Les arbitrages budgétaires et la gestion des ressources humaines de l'État en tiennent peu compte.

A-t-on suffisamment progressé sur la polyvalence de la formation des enseignants pour faciliter la réduction du nombre d'options et que les corps puissent davantage s'adapter aux besoins ?

M. Thierry Carcenac , rapporteur spécial des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » . - Le rapport souligne que les mesures relatives à la fonction publique d'État ont aussi des incidences sur la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière. Par ailleurs, la quasi-stabilité de la masse salariale ne pèse-t-elle pas sur l'attractivité de la fonction publique, alors que le point d'indice est figé depuis 2010 ? Comment recruter des enseignants si leur rémunération est bloquée ?

Au-delà des statuts, les suppressions de postes concernent surtout les catégories C, tandis que des postes de cadres A sont créés ou qu'on requalifie des postes de catégorie C en catégorie B. Les agents de catégorie A sont-ils restés sur des services extérieurs ? A-t-on créé des postes en administration centrale ? A-t-on tiré toutes les conséquences des réformes, notamment pour réduire le poids des « gros ministères » ? Quels seront les impacts de la réforme de l'État et de la régionalisation sur la masse salariale ? Il faut accompagner les agents qui iront de Toulouse à Montpellier par exemple, avec des moyens financiers. Peut-être le rapport Laurent nous apportera-t-il des réponses plus larges, de même que le ministère de la fonction publique.

M. Didier Migaud . - On manque d'une vision exhaustive et transversale des écarts entre temps de travail légal et effectif, la mission de Philippe Laurent y pourvoira, je l'espère. La Cour des comptes et les chambres régionales des comptes observent des pratiques qui s'écartent des 1 607 heures annuelles par an. L'ampleur de ce phénomène reste à déterminer. Ainsi, dans certaines collectivités territoriales, des accords antérieurs à ceux liés à la mise en place des 35 heures accordent plus de jours de congés que la règle de droit commun. Nous avons également constaté que le temps de travail des policiers est inférieur à celui des gendarmes, en raison de systèmes de récupération plus favorables. Par ailleurs, dans notre dernier rapport sur l'autonomie des universités, nous indiquions qu'une circulaire comptabilisait les jours fériés du personnel administratif comme des jours travaillés. De même, la prise en compte de la performance dans le régime indemnitaire est inégale selon les ministères, avec une grande diversité de primes, une prime forfaitaire pouvant varier de 20 % à 80 %. La Cour des comptes commence à les recenser.

Certains pays ont réformé structurellement leur fonction publique pour mieux maîtriser l'évolution de la masse salariale et organiser plus efficacement le service public. On imagine souvent que pour mieux répondre aux besoins, il faudrait augmenter les crédits. Mais il n'y a pas de lien automatique et évident entre l'augmentation des effectifs et l'amélioration du service public ! Il faut aussi tenir compte de l'organisation, du fonctionnement et de la répartition des moyens. Quand on isole un paramètre, les résultats ne sont toujours à la hauteur des attentes. Le Canada, dans les années 1990, a réduit ses effectifs de fonctionnaires de 16 % - ceux-ci ont augmenté ensuite lorsque sa situation économique s'est améliorée. La Finlande, le Royaume-Uni et la Suède ont engagé des réformes. Hormis l'Allemagne, dont la situation budgétaire s'écarte sensiblement de celle de la France, la France est le seul pays à avoir augmenté sa masse salariale publique en volume depuis 2010. Les autres pays, quelle que soit leur sensibilité, ont réduit leur masse salariale publique, certains considérablement, comme les Pays-Bas, l'Italie, le Royaume-Uni, sans parler de l'Espagne, en jouant sur le non-remplacement des départs ou le réajustement des rémunérations.

Une éventuelle réduction des effectifs devrait être réalisée à partir de la réorganisation des missions et des compétences de l'État, des collectivités locales et de la Sécurité sociale. En revanche, la technique du « rabot », a des conséquences sur l'attractivité de la fonction publique, comme l'évoquait Thierry Carcenac. La rémunération - mais aussi l'organisation des services - contribue à l'attractivité. Lorsqu'on réduit à l'excès les moyens d'une administration, si celle-ci ne peut plus exercer correctement ses missions, l'attractivité de la fonction publique n'en est pas améliorée ! Le fonctionnement des services, la responsabilisation des gestionnaires publics importent aussi. On s'est beaucoup écarté de l'esprit de la LOLF, qui prônait la responsabilisation du gestionnaire public...

Les réformes de structure exigent une vision à moyen terme et à long terme pour en dégager l'intérêt. Pendant longtemps, la réduction des effectifs de l'État s'est accompagnée d'une augmentation sensible des effectifs des opérateurs. Les pouvoirs publics ont fini par imposer des limites. À quoi bon s'efforcer de maîtriser la masse salariale, si on laisse libre cours au contournement des dispositifs et des règles qui ont été fixées ? Le contrôle des opérateurs est essentiel.

M. Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes . -Le poids relatif des primes dans l'ensemble des rémunérations a augmenté de manière significative depuis que le point d'indice a été gelé. Nous n'avons constaté aucune amélioration notable quant aux écarts et aux disparités indemnitaires, et les critères de performance n'ont pas non plus été pris en compte. L'éparpillement pose des problèmes de gestion comme on a pu le constater lors de la mise en place de l'Opérateur national de paye (ONP), confronté au maquis foisonnant des primes de très petits montants. Les difficultés de Louvois ont montré qu'une simplification du dispositif s'imposait. Une régularisation avait déjà été opérée, au début des années 2000, qui s'est appliquée plus particulièrement au ministère des finances ; la mauvaise herbe repousse, ce qui implique que nous soyons vigilants.

Les emplois non affectés recouvrent des situations très différentes : agents en instance d'affectation, notamment dans l'éducation nationale, mobilité en cours, non-affectation due à une décision à venir de congé maladie de longue durée... La gestion diffère selon chaque ministère, et nous ne disposons pas d'analyse transversale. Quant à la fusion des corps, qui donne souvent lieu à un alignement sur le régime le plus favorable, elle nécessite que l'on trouve un équilibre pour éviter les surcoûts. Enfin, nous avons délibérément choisi de ne pas traiter des questions liées au statut des fonctionnaires.

M. Éric Doligé . - Je remercie le premier président de la Cour des comptes d'avoir clairement défini les enjeux et recadré la réflexion. Lorsque l'État décide de transférer des fonctionnaires, il choisit en général des agents de catégorie B ou C et garde ceux de catégorie A, de sorte que les collectivités sont contraintes d'embaucher à ce niveau dans des secteurs très techniques. En outre, l'État est son propre assureur pour les retraites, ce qui n'est pas le cas des collectivités. C'est un surplus de dépenses important qu'il aurait fallu prendre en compte. La fusion des régions et surtout les communautés de communes auront un coût considérable. Si le Parlement a un rôle décisionnaire, le Gouvernement conserve une responsabilité importante, notamment pour orienter les négociations avec le personnel des collectivités. S'agissant de la question des sur-rémunérations outre-mer, Serge Larcher et moi avions travaillé sur ce sujet : les positions varient selon que l'on se trouve sur place ou à Paris... Ce coût pèse sur l'inflation locale.

Gardons-nous du « rabot » systématique, car certains emplois de l'État peuvent être « rentables ». Ainsi, il faudrait évaluer le surcoût des contrats mis en place par l'État sous forme d'emplois spécifiques. Enfin, les agences de l'État sont un « aspirateur » de personnel, dès lors qu'elles offrent des rémunérations plus intéressantes. Les collectivités voient ainsi partir tous leurs cadres de haut niveau.

Mme Fabienne Keller . - Nous sommes abreuvés de ces courbes éternelles qui montrent que l'État est plus exemplaire que les collectivités dans la maîtrise de ses effectifs. C'est oublier que si les collectivités ont été contraintes de recruter du personnel, durant cette longue période de transferts, c'est par exemple pour mettre en place des modes de garde supplémentaires (crèches, etc.) ou mettre en oeuvre la réforme des rythmes scolaires. L'analyse macro-économique mériterait donc d'être affinée sur cette question. Par ailleurs, il me semble que la nécessité de rénover la gestion de la fonction publique pose en réalité un problème de management : comment donner une reconnaissance concrète aux agents qui se distinguent dans l'accomplissement de leur tâche, en s'y impliquant par leur créativité, par exemple ? Qu'il s'agisse de notation, d'administration, de projet de service, il faut réfléchir à ces réalités managériales de l'administration.

En matière de mobilité, je proposerai une quasi-fusion entre la fonction publique d'État, et les fonctions publiques hospitalière et territoriale. Il y a par exemple beaucoup d'ingénieurs dans la fonction publique d'État. Lors des transferts de personnel qui ont eu lieu, les cadres sont très largement restés au niveau de l'État, de sorte que les collectivités territoriales et la fonction publique hospitalière ont dû faire appel à des contractuels pour la construction d'hôpitaux ou pour le suivi de grands projets. Une mobilité théorique existe mais sans qu'il y ait de correspondance entre les plannings de recrutement ou les commissions administratives paritaires. En outre, quitter une administration pour y revenir ensuite est souvent sanctionné par la suite. Comment optimiser la valorisation des compétences des agents ? Comment assurer une transversalité des compétences favorable à l'attractivité ? Enfin, les ressources humaines s'inscrivent dans la durée. Un jeune fonctionnaire qui vient d'être recruté sera en poste 35 ou 40 ans, alors qu'un secrétaire général de ministère n'a une vision qu'à un ou deux ans et que les élus ont parfois des enjeux à plus court terme encore. Ne manque-t-il pas un lieu de pilotage et de prospective sur ces questions, à l'image de ce qui se fait pour le budget, par exemple ?

M. André Gattolin . - Il me semble que le périmètre de la masse salariale n'est pas forcément le meilleur critère pour évaluer l'efficacité de la gestion des ressources humaines d'un ministère. En début d'année, l'excellent rapport de la Cour des comptes sur les prestations de conseils hors informatique a montré que l'on externalisait de plus en plus de fonctions. Je suis toujours étonné du recours fréquent par les ministères aux agences de communication alors qu'ils disposent déjà de ressources dédiées en interne. On fait dans l'administration comme dans les entreprises où, pour plaire aux actionnaires, on diminue la masse salariale, tout en compensant par le recours à des prestataires extérieurs. Est-ce vraiment efficace ? Les difficultés de Louvois ont soulevé des interrogations sur la gestion informatique de l'État. La création d'un véritable service public dédié s'impose, comme aux États-Unis, à l'heure où la cyber sécurité est centrale pour garantir la protection de l'État et des citoyens. Par ailleurs, le principe théorique du non renouvellement des départs en retraite contribue au vieillissement de la pyramide démographique. On se prive ainsi des compétences nouvelles qu'auraient pu développer de plus jeunes agents, en informatique, par exemple. Moins on renouvelle les équipes, plus la pyramide des âges est vieillissante, et plus les compétences se perdent. En définissant ce qui doit être mutualisé d'un ministère à l'autre, on éviterait des rafistolages sans efficacité.

M. Philippe Dallier . - Êtes-vous certain que le chiffre de 120,8 milliards annoncé pour l'État en 2014 est le bon ? Lors de nos travaux, nous avons entendu que toutes les dépenses de personnel n'apparaissaient pas : on compte ainsi des milliers d'emplois « fantômes » au ministère de la justice, sans parler du recours à des prestataires extérieurs. Ce recours peut se justifier dans une durée limitée, mais pas de manière indéfinie. On entend souvent que les collectivités territoriales sont peu vertueuses. Il faudrait rappeler que la réforme des rythmes scolaires a entraîné un milliard d'euros de dépenses de personnel, ou que les revalorisations des personnels de catégorie C ont été décidées par l'État, ces deux dernières années. Cependant, comment éviter la concurrence acharnée qui existe entre collectivités locales en matière de rémunération ? En Seine-Saint-Denis, j'ai pu constater de véritables « acrobaties » sur les fiches de paie de certains candidats au recrutement, contractuels et fonctionnaires confondus : astreintes, heures supplémentaires, parfois primes qui n'existent pas... L'État devrait mettre fin à ces dérapages.

M. Georges Patient . - Vous donnez l'impression qu'en outre-mer, on baigne dans un océan de félicité et de prodigalité. Avez-vous des éléments précis pour déterminer le différentiel du coût de la vie ? D'après l'Insee, le salaire moyen des fonctionnaires outre-mer ne dépasse que de 18 % celui des fonctionnaires de métropole.

M. Michel Bouvard . - Tout de même !

M. Marc Laménie . - Localement, on constate un phénomène d'absentéisme dans l'éducation nationale, dans les brigades de gendarmerie ou dans certaines administrations. L'hétérogénéité des primes pose également problème. Un maire qui souhaiterait accorder une prime à un modeste employé communal - un agent d'entretien, par exemple - se heurtera à une lourdeur technocratique disproportionnée par rapport à la faiblesse des montants en jeu.

Mme Marie-France Beaufils . - En matière d'attractivité, on connaît des situations délicates dans l'éducation nationale, avec un salaire de base très inférieur à celui des postes que les fonctionnaires pourraient trouver dans le privé, notamment dans les filières scientifiques. En refusant de réévaluer le salaire de base on a donné libre cours à des régimes indemnitaires incompréhensibles, fruits d'une concurrence entre collectivités qui finit par affaiblir certains territoires par rapport à d'autres. Quant à l'alignement du traitement le moins élevé sur le SMIC, pourriez-vous préciser votre propos ? Il me semble logique que tout agent public soit rémunéré au moins au niveau du SMIC. On a besoin de salariés pour faire fonctionner les services publics des collectivités et de l'État, de sorte qu'il est complexe de réduire les dépenses de personnel dans ce secteur. L'État devrait prendre en considération les conséquences de ses mesures. On ne pourra pas assurer la dématérialisation dans les collectivités sans augmenter les effectifs des services financiers. Lors du transfert des collèges et des lycées, les collectivités territoriales ont hérité des nombreux auxiliaires que l'État avait mis en place. Enfin, les agences de l'État ont bien souvent su rendre attractifs des postes que nous n'avions pas les moyens de valoriser davantage.

M. Serge Dassault . - L'État est dans une situation financière déplorable. Or on continue à augmenter le nombre de fonctionnaires et à dépenser l'argent sans que cela ne s'arrête jamais. On va embaucher 50 000 fonctionnaires, pour 40 ans d'activité et 20 ans de retraite, soit 90 milliards d'euros de dépenses en plus, alors que nous n'en n'avons pas les moyens. On accueille des migrants, on distribue des aides médicales de l'État (AME)... Quand les taux d'intérêt remonteront - et c'est inévitable - jusqu'à atteindre 2 à 3 %, la France se retrouvera en cessation de paiement comme la Grèce, et l'Europe ne nous sauvera pas. L'objectif d'un déficit public à 3 % en 2017 ne sera pas tenu. Les aides sociales sont-elles prises en compte dans la masse salariale ?

M. Jean-Claude Boulard . - L'annonce que les révisions de carrières coûteront 2,5 milliards d'euros à l'État et presque autant aux collectivités et aux établissements de santé est tout à fait inquiétante. Chacun devrait en être informé. Les indications sur l'avenir que nous donne la Cour des comptes doivent servir à prévenir les « sottises ». Les conséquences de la suppression du délai de carence sont très graves. On le voit dans le monde hospitalier, en termes de symbolique, notamment. Quant à la durée du travail, on n'a pas fait la distinction entre les cas où il y a des gains de productivité possibles répartis entre pouvoir d'achat et réduction de la durée du travail et ceux où il n'y en a pas, soins à un malade, par exemple : la réduction de la durée du travail entraîne alors la diminution du service, ou une création d'emplois qu'on ne peut pas assumer. Pour avoir été fonctionnaire à l'époque des 39 heures, je n'ai pas trouvé que c'était très pénible. Si on veut maintenir un niveau du service tout en maîtrisant les dépenses, il faudra bien revoir la durée du temps de travail. C'est incontournable.

M. Vincent Eblé . - La comparaison des rémunérations montre qu'il existe une concurrence forte entre la fonction publique et le secteur privé, malgré les différences de statuts qu'il faudrait analyser finement. Dans certains métiers de santé, les collectivités peinent à recruter en raison de la concurrence directe avec le secteur privé. Lors du transfert des compétences de l'État vers le département pour la gestion des parcs de l'équipement, on a vu des mécaniciens ou électriciens automobiles et camions, trouver des postes dans le privé à des niveaux de rémunération supérieurs à ceux des collectivités. Si ce n'était pour les différences de statut (protection de l'emploi, temps de travail, etc.) les collectivités ne trouveraient pas d'agents à employer. Il serait utile que les employeurs publics disposent d'études par secteur pour étayer les éléments de comparaison que vous nous donnez. Sans nier l'utilité d'une vision globale, je crois que celle-ci manque d'efficacité lorsqu'il s'agit d'aider les employeurs publics dans leur prise de décision.

M. Didier Migaud . - Nous souhaitons aider les pouvoirs publics à éviter le décalage entre les engagements pris dans les lois de programmation et les évolutions naturelles de la masse salariale. Nous souhaitons également contribuer à construire des fonctions publiques attractives, efficaces et responsables. La combinaison de ces critères est d'autant plus difficile que la situation budgétaire est tendue à court terme, alors qu'il faudrait prévoir des dépenses supplémentaires à moyen et à long termes. Je tiens à rassurer ceux qui nous soupçonnent d'être complaisants à l'égard de l'État et sévères pour les collectivités territoriales : il n'y a aucune appréciation moralisatrice dans notre travail, mais une analyse des données globales qui montre une stabilisation au niveau de l'État, nuancée par le fait que pendant quelques temps, la baisse des effectifs a été compensée par un plus grand recours aux opérateurs. Pour les collectivités locales, les moyennes recouvrent une grande diversité de situations, de sorte que certains élus pourront ne pas se reconnaître dans nos analyses. De manière générale, l'augmentation des dépenses de personnel n'est pas la conséquence des seules décisions de l'État. Bien sûr, lorsque l'État augmente la rémunération des agents de catégorie C, cela touche surtout le budget des collectivités territoriales. On ne peut pas nier pour autant que l'augmentation des dépenses de personnel relève en partie de la décision des élus.

Certains d'entre vous ont demandé que l'État fixe davantage de règles. Je rappelle que la Constitution précise que la libre administration des collectivités territoriales s'exerce dans le cadre des lois qui la réglementent. Les parlementaires peuvent donc établir des règles que les collectivités territoriales devront ensuite observer sans que cela ne remette en cause le principe de libre administration.

Il est nécessaire de réfléchir à moyen et à long termes sur la mise en place de passerelles entre les fonctions publiques. Faut-il maintenir une école pour la haute administration de l'État et une autre pour la haute administration des collectivités territoriales ? Les rigidités ne sont pas seulement au niveau de l'État. Lorsqu'on a proposé de fusionner l'École nationale d'administration (ENA) et l'Institut national des études territoriales (INET), beaucoup d'élus locaux ont mis des freins. La question mérite pourtant d'être posée.

La gestion prévisionnelle des effectifs, des compétences et des cadres peut être améliorée. Monsieur Dallier, les chiffres qui nous sont présentés sont exacts. D'une année sur l'autre, il y a peu de marge d'erreur.

Pour répondre à la question de Marie-France Beaufils, alors que le SMIC est « tout compris », le traitement minimum dans la fonction publique n'inclut pas les primes, de sorte qu'ils ne sont pas comparables. On ne peut pas raisonner sur la perte du pouvoir d'achat en s'en tenant au seul traitement indiciaire.

Nous partageons vos inquiétudes quant à l'attractivité de l'éducation nationale. La France y consacre des crédits importants, alors que les résultats scolaires français sont de plus en plus faibles ainsi qu'en témoignent les classements internationaux. Tout n'est pas corrélé. D'autant que nos enseignants sont moins bien payés que dans d'autres pays. Ce décalage entre les moyens consacrés et les résultats obtenus détermine l'efficacité d'une politique publique. C'est un vrai sujet dans notre pays. Des marges de progrès existent pour maîtriser davantage la dépense publique.

Sur l'outre-mer, je vous renverrai à l'étude de l'Insee et au chapitre du rapport public annuel de 2015 qui lui est consacré. Le salaire moyen d'un fonctionnaire y est supérieur de 18,6 % à celui d'un agent de la métropole, alors que les prix sont plus élevés de 13 % en Guyane, de 9,7 % en Martinique, de 8,3 % en Guadeloupe, de 6,2 % à La Réunion. C'est une situation à revoir.

Les éléments apportés par le Gouvernement ne prennent pas en compte les économies issues des mesures qu'il est en train de négocier avec les partenaires sociaux. Nous raisonnons à partir de la dépense supplémentaire de 4,5 milliards d'euros à horizon 2020, dont 2,5 milliards pour l'État, et 2 milliards pour les collectivités territoriales et les établissements publics de santé. Nous confirmons ces chiffres. Nous continuerons à travailler sur ces sujets en vous apportant un maximum d'éléments pour que vous puissiez statuer.

II. AUDITION DE MME MARIE-ANNE LÉVÊQUE, DIRECTRICE GÉNÉRALE DE L'ADMINISTRATION ET DE LA FONCTION PUBLIQUE, ET DE M. DENIS MORIN, DIRECTEUR DU BUDGET

Mme Marie-Anne Lévêque, directrice générale de l'administration et de la fonction publique . - Nous avons travaillé étroitement avec la Cour des comptes, dont le Gouvernement partage nombre de constats et de préconisations.

Le ministère en charge de la fonction publique se félicite que le rapport de la Cour des comptes confronte les enjeux financiers majeurs de maîtrise de la masse salariale avec les objectifs de la politique de gestion des ressources humaines dans les trois versants de la fonction publique, posant la question de l'efficacité de la politique salariale.

La politique de rémunération dans les trois fonctions publiques ne peut s'inscrire que dans une action portant sur l'ensemble des employeurs et dans un cadre pluriannuel. Les problématiques ne pouvant être traitées que sur des périodes de cinq à dix ans. Nous nous réjouissons ainsi que des représentants de tous les employeurs participent aux décisions à prendre avec les organisations syndicales.

Nous partageons le constat d'une perte d'efficacité et de lisibilité de la politique de rémunération, due au foisonnement des régimes indemnitaires et à l'augmentation de la part des indemnités. Le système, relativement inégalitaire, freine la mobilité et pose la question de l'équité entre les agents publics.

Le système de rémunération de grilles indiciaires, comme le souligne la Cour des comptes, est insatisfaisant. On assiste au tassement des grilles et au rattrapage des revenus de début de carrière par le SMIC. Sans action, le salaire en début de carrière d'un agent de catégorie A sera, en 2017, supérieur de 7 % au SMIC, ce qui pose un problème d'attractivité. Il faut aussi adapter la durée des carrières à l'allongement de la vie active.

Un des enjeux soulignés par la Cour est le manque d'attractivité de certains territoires auprès des fonctionnaires, qui pose un problème d'égalité de nos concitoyens devant le service public.

Les politiques salariales menées ces dernières années se sont largement essoufflées. Le retour catégoriel qui a prévalu sous la précédente législature a augmenté la part indemnitaire, accroissant les inégalités entre les agents, selon leur ministère de rattachement.

Notre politique est très exigeante quant à la valeur du point. Mais les revalorisations du SMIC et la GIPA, dépenses obligatoires, n'ont pas toujours de sens en termes de politique de ressources humaines.

Le pouvoir d'achat moyen des agents publics s'érode. La rémunération moyenne nette des personnes en place, c'est-à-dire la feuille de paie pendant deux ans, se réduit progressivement, en euros constants. Elle est inférieure à celle des salariés du secteur privé, ce qui nous interroge.

Les agents publics ont fortement contribué à redresser les comptes publics, par la poursuite du gel de la valeur du point, une mesure qui a rapporté plus de 10 milliards d'euros ; la division de moitié depuis 2013 des enveloppes catégorielles, c'est-à-dire les crédits accordés aux ministères pour mener leur politique salariale, par rapport à la tendance constatée au cours de la décennie précédente, de 500 millions d'euros à 250 millions d'euros ; la remise en cause, en mai dernier, de l'indemnité exceptionnelle compensatrice de CSG (IESCG), ce qui génère une économie de 500 millions d'euros pour les trois versants de la fonction publique.

S'agissant des orientations, le ministère de la fonction publique souscrit très largement à celles préconisées par la Cour des comptes à la fois sur la méthode comme sur le fond.

Le dialogue social est mené avec les syndicats de fonctionnaires et les représentants des employeurs - l'État, la fédération hospitalière de France et les employeurs territoriaux, représentés par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) et les trois grandes associations d'élus. Le Gouvernement, avec Marylise Lebranchu, ne souhaite pas s'inscrire dans une démarche unilatérale. Il espère que ses propositions seront agréées par les partenaires.

Nous partageons la préconisation de rénovation des grilles indiciaires et de rééquilibrage entre indice et indemnité. La ministre a proposé la transformation d'une partie des primes en points d'indice, l'allongement de la durée des carrières et un pilotage plus équitable du GVT entre les trois versants de la fonction publique via la mise en place d'une cadence unique d'avancement et d'une reconnaissance plus sélective des mérites.

L'architecture tant statutaire qu'indemnitaire doit être simplifiée, par la fusion de corps et la rationalisation du paysage - en moins de dix ans, nous sommes passés de 900 corps « vivants » dans la fonction publique d'État à 340, sans que cela se soit traduit systématiquement par un alignement sur la situation la plus favorable. Les 1 700 règles de paie constituent un facteur d'illisibilité et de manque de transparence de la politique de rémunération. L'objectif de la ministre de la fonction publique est de basculer les régimes de la grande majorité des fonctionnaires de l'État vers le nouveau régime créé en 2014.

Le renforcement de l'attractivité des territoires est une autre priorité de la ministre. Les fonctionnaires expérimentés doivent pouvoir être déployés dans des zones où ils n'ont pas spontanément envie d'aller. L'indemnité de résidence et divers avantages statutaires, en matière d'avancement notamment, seront modifiés.

Une partie de la négociation sur les parcours professionnels et les rémunérations en cours porte sur ces mesures. Elles sont étudiées par les partenaires sociaux, qui se prononceront d'ici la fin du mois de septembre. Elles ne seront mises en oeuvre qu'en cas d'accord majoritaire, puisque, depuis janvier 2015, la signature des organisations représentant plus de 50 % des suffrages exprimés est requise.

La ministre a confié une mission d'expertise, d'analyse et de proposition sur le temps de travail dans les trois versants de la fonction publique à Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Un tel bilan, préalable à toute évolution de la réglementation, n'a jamais été établi.

Mme Michèle André , présidente . - Merci beaucoup pour ces précisions et la présentation de l'ensemble des dispositifs. Nous nous réjouirons si la demande de la commission des finances du Sénat entraîne des convergences.

M. Denis Morin, directeur du budget . - Je salue la qualité du rapport de la Cour des comptes, dont la direction du budget partage l'essentiel des analyses et des propositions. La maîtrise de la masse salariale est un enjeu stratégique pour nos finances publiques. Elle pèse 280 milliards d'euros, sur 1 200 milliards d'euros de dépenses publiques, pour 5,4 millions d'actifs représentant 20 % de la population active, contre 15 % en moyenne dans l'Union européenne. La masse salariale publique augmente de 5 milliards d'euros par an, soit 10 % de l'impôt sur le revenu, chaque année. Aucune politique de maîtrise des dépenses publiques ne peut éluder la question de la maîtrise des masses salariales publiques.

Les divergences d'évolution entre les différentes fonctions publiques sont significatives. Entre 2010 et 2014, la masse salariale de l'État et des organismes divers d'administration centrale (ODAC) a progressé de 0,8 % par an, celle des administrations de Sécurité sociale de 2 % et celle des administrations publiques locales de 3,1 %. En 2014, la masse salariale de l'État a augmenté de 0,2 % contre 3,9 % pour les collectivités territoriales. Ce sont des constats.

Une meilleure gestion des dépenses de personnel de l'État était l'un des enjeux majeurs de la LOLF. Il n'était pas évident, alors, d'établir des plafonds d'emploi significatifs, des crédits de masse salariale calculés au plus juste, et une bonne adéquation entre les deux. Il reste quelques difficultés mais le bilan d'ensemble est globalement positif, notamment grâce au renforcement progressif du rôle des secrétaires généraux et la mobilisation des équipes sur cet enjeu.

Les leviers actuels de stabilisation de la masse salariale sont le gel du point d'indice ; la maîtrise renforcée des enveloppes catégorielles, passées de plus de 500 millions d'euros à quelque 200 millions d'euros aujourd'hui ; la stabilisation des effectifs publics, même si ceux-ci croîtront légèrement en 2016 en raison de la lutte contre le terrorisme ; des économies spécifiques, en particulier la réduction progressive de l'IECSG.

Nous étudierons très attentivement les propositions de la Cour des comptes, notamment sur le ralentissement du GVT, qui échappe à toute décision de l'employeur. Il est impossible qu'il demeure à plus de 2 % par an quand l'inflation est de 0,5 %. Les préconisations de la Cour sur les indemnités de résidence, le supplément familial de traitement et les majorations de traitement outre-mer méritent également d'être examinées.

M. Michel Bouvard , rapporteur spécial . - Madame la directrice générale, vous partagez les constats de la Cour des comptes : mais quelles sont vos réponses ? La feuille est encore blanche.

Constate-t-on aujourd'hui une crise des vocations pour les catégories A et A+ ? Il aurait été souhaitable d'obtenir le rapport sur le temps de travail avant de discuter du projet d'accord du 9 juillet. La réforme desserrera-t-elle réellement les grilles ? Les mesures en faveur de la mobilité sont-elles suffisantes ? Celle-ci ne devrait-elle pas constituer une contrepartie à la sécurité de l'emploi ? Une fois le nombre de corps réduit, la souplesse apportée et les métiers identifiés, encore faut-il que la mobilité se mette en oeuvre. L'accord évoque la valeur professionnelle comme accélérateur de carrière mais dit aussi que chaque fonctionnaire doit pouvoir dérouler une carrière complète sur au moins deux grades dans toutes les catégories. Comment faut-il interpréter ces différents éléments ?

Monsieur le directeur du budget, existe-t-il un travail prospectif sur l'impact d'un potentiel accord ? L'accroissement des effectifs des opérateurs et les rémunérations pratiquées posent problème. L'État peut-il agir en leur sein dans un souci de cohérence avec la fonction publique, quand les métiers et les fonctions sont comparables ? Il ne faudrait pas inciter au basculement d'emplois chez les opérateurs pour éviter les contraintes budgétaires.

M. Thierry Carcenac , rapporteur spécial. - Madame la directrice générale, qu'est-il prévu en cas d'absence d'accord majoritaire ? Les mesures feront-elles l'objet d'une loi ?

Monsieur Morin, la crise des finances publiques pousse la direction du budget très loin dans ce que la LOLF autorise, jusqu'à la gestion des personnel de catégorie C dans tel ou tel ministère, ce qui pose des difficultés en matière de responsabilité. Vous comparez toujours les collectivités territoriales et la fonction publique d'État. Mais elles contribuent au financement des retraites, contrairement à l'État. Comment se déroulera l'intégration des primes ou de la participation dans la base du traitement ? Les collectivités territoriales se sont vues transférer un nombre important d'agents de catégorie C. Les reclassements de catégories C en B posent de vraies difficultés. La gestion de l'allongement des carrières ne prévoit pas que des fonctionnaires plafonneront au dernier échelon pendant une dizaine d'années. Sans rééchelonnement dans le temps, de vraies difficultés apparaîtront pour le GVT.

Mme Fabienne Keller . - Avez-vous un prévisionnel sur la masse salariale publique ? Décrivez-nous les trois principaux chantiers des deux ou trois prochaines années.

M. Michel Canevet . - Des charges supplémentaires incombent aux collectivités territoriales, souvent imposées, alors que l'État réduit les dotations. La question de la mobilité reste difficile. Des disparités de rémunération existent entre agents exerçant des missions similaires dans la fonction publique hospitalière, comme dans les établissements pour personnes âgées. La sur-rémunération du temps partiel entraîne des disparités entre les personnes à 80 % et celles à temps complet. Qu'avez-vous prévu contre les promotions opportunes de fin de carrière ?

M. Marc Laménie . - La gestion des ressources humaines est particulièrement complexe pour certains départements dans lesquels des postes dans l'éducation nationale, la gendarmerie, la magistrature ne sont pas pourvus. Mon département des Ardennes n'est pas très demandé alors qu'on y est aussi bien qu'ailleurs... Je pose la question de l'adéquation des concours avec les départs en retraite. Il faut parfois un certain temps pour que les postes soient pourvus.

Mme Michèle André , présidente . - La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) prend en charge les pensions des fonctionnaires des collectivités et de la fonction publique hospitalière mais il en va différemment pour le personnel de l'État. La part des pensions dans le total des crédits du titre 2 est passée de 26 % en 2006 à 33 % en 2014. Quelle est la projection de la part des dépenses de pension dans le total des dépenses de personnel de l'État pour les années à venir ?

Nos deux invités ont partagé les constats de la Cour des comptes. J'ai entendu le calendrier. Mettons à l'actif de la direction générale de l'administration et de la fonction publique les efforts fournis sur certains dossiers auparavant ossifiés.

Mme Marie-Anne Lévêque . - Monsieur Bouvard, on constate des difficultés en matière d'attractivité des territoires.

M. Michel Bouvard , rapporteur spécial . - Et des métiers !

Mme Marie-Anne Lévêque . - Il est difficile d'affecter des titulaires sur des postes vacants dans les régions transfrontalières par exemple. L'attractivité du recrutement dépend de la rémunération de début de carrière et des perspectives d'évolution. Nous ne constatons pas de dégradation notable du nombre de candidats aux concours. La masterisation pour les concours d'enseignants a provoqué une attrition du nombre de candidats mais la dégradation s'est arrêtée aujourd'hui, sauf dans certaines disciplines, notamment scientifiques. Le recrutement déconcentré des enseignants du premier degré montre des difficultés en Seine-Saint-Denis.

Les propositions du ministère répondent au tassement et au rattrapage des revenus par le SMIC, dans la limite de la compatibilité avec la trajectoire de réduction des dépenses publiques. La restauration d'amplitudes antérieures n'est pas dans nos moyens.

Un fonctionnaire a vocation à dérouler sa carrière sur deux grades. L'objectif est de fixer des taux de promotion favorisant l'avancement des fonctionnaires dont la valeur professionnelle le justifie. Quant à l'avancement d'échelon, le Gouvernement propose de revenir à un système plus équitable dans les trois versants de la fonction publique, selon l'ancienneté mais aussi la valeur professionnelle des agents.

Je suis prudente quant aux conclusions de la Cour des comptes sur la mobilité. Le principe n'est pas qu'elle soit forcée, mais due à une demande de mutation... sur un emploi vacant. Nuançons l'idée selon laquelle la mobilité ne résulte que du bon vouloir des agents !

Par ailleurs, la mobilité géographique de la fonction publique d'État est par nature plus importante que dans la fonction publique territoriale, et que dans la plupart des grandes entreprises privées ou parapubliques présentes sur tout le territoire.

M. Michel Bouvard , rapporteur spécial . - Comment encourage-t-on cette mobilité ?

Mme Marie-Anne Lévêque . - Une discussion est menée sur la contrepartie des garanties statutaires, qui est que l'agent rejoigne l'affectation nécessaire pour le service public. Si ce principe est réaffirmé, il reste que les conditions d'exercice sont plus difficiles dans certaines zones géographiques, en Île-de-France ou dans les zones rurales, pour des raisons différentes. Certains dispositifs, comme l'indemnité de résidence, doivent être réétudiés dans les prochaines années pour davantage d'efficacité. Tous les obstacles juridiques sont levés pour la mobilité entre les trois versants de la fonction publique. Elle reste trop faible. La mise en place de cadres communs sur les métiers communs, entre les versants, aura lieu si l'accord est signé. Dans le cas contraire, la ministre l'a dit clairement, la mise en oeuvre des mesures ne sera pas unilatérale. Il faudrait prévoir un temps d'échange pour comprendre les blocages affectant ces négociations ouvertes il y a deux ans.

Toutes les préconisations de la Cour des comptes ne sont pas partagées. La remise en cause de la sur-rémunération du temps partiel, introduite au début des années 1980, n'est pas une piste du Gouvernement, alors qu'un accord sur l'égalité professionnelle a été signé à l'unanimité le 8 mars 2013. Il existe à ce sujet une très forte sensibilité sociale et politique.

M. Denis Morin . - Monsieur Bouvard, nous devons à un amendement sénatorial la fixation d'un plafond d'emploi global pour les opérateurs, voté chaque année, ouvrant la voie à un contrôle plus strict de l'évolution des effectifs. À partir de cette année, le conseil d'administration des opérateurs votera un plafond global, comprenant les effectifs plafonnés et les effectifs hors plafond. Le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) renforce les pouvoirs du contrôleur budgétaire, s'agissant de la hiérarchie des rémunérations notamment. Le secteur des opérateurs, qui regroupe plus de 1 000 structures, fait l'objet d'intenses restructurations qui améliorent la productivité. Certains opérateurs majeurs sont la priorité du Gouvernement. Ainsi, depuis 2012, les universités recrutent 1 000 agents supplémentaires par an.

Monsieur Carcenac s'interroge sur le rôle de la direction du budget dans la gestion du personnel des ministères. Le partage des rôles est clair. La direction du budget a pour mission de veiller à la qualité du calcul des crédits du titre 2 et à leur respect en exécution budgétaire. Je ne crois pas qu'on puisse dire que nous nous immisçons dans la gestion interne des ministères. Les secrétaires généraux répartissent l'effort au sein de leur ministère. Il en va de même pour les opérateurs.

Le Premier président de la Cour des comptes a reconnu l'impact de décisions étatiques sur la masse salariale des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière, mais précisé que l'essentiel de l'évolution divergente résultait de décisions des employeurs locaux.

Madame Keller, le prévisionnel des dépenses en matière de masse salariale pour 2015-2017 repose sur une progression annuelle de 1,5 %. L'accord s'inscrira dans cette trajectoire d'ensemble, cohérente avec le rythme de réduction des déficits.

Madame la Présidente, les prévisions de dépenses de pension de l'État sont de 40,3 milliards d'euros en 2015 et de 42,7 milliards d'euros en 2017. L'équilibrage du compte d'affectation spéciale « Pensions » s'effectue sous le contrôle de la Cour des comptes, qui en analyse les déterminants chaque année dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Nous fixons chaque année un taux de cotisation implicite de l'État qui donne lieu à l'inscription de crédits non fongibles avec les autres crédits du titre 2. Le taux de retenue pour pension des fonctionnaires augmente chaque année pour rejoindre celui des salariés de droit privé ; le besoin de financement du CAS « Pensions » diminue d'autant. La réforme des retraites de 2014 transposée au secteur public modère la progression annuelle de ce besoin de financement.

Mme Michèle André , présidente . - Merci de ces précisions. Je salue le dévouement et l'intérêt des fonctionnaires pour leur travail, et vous souhaite, Madame la directrice générale, du succès dans les négociations.

La commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes et du compte rendu des auditions en annexe à un rapport d'information de M. Albéric de Montgolfier.

ANNEXE :COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES

Ce document est disponible dans la version PDF du rapport .

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* ¹ Il s'agit des écarts des traitements indiciaires de base entre corps et entre catégories, ainsi qu'entre le premier et le dernier échelon de chaque grade.

* ² Insee Première, n° 1509, juillet 2014 et fiche thématique « Emplois et salaires », édition 2014.

* ³ Institut de l'entreprise, Consolidation budgétaire et redressement économique en Europe - Sortir de la crise : les enseignements de nos voisins européens, juin 2015.