D. INSCRIRE L'ÉVALUATION DANS LE CADRE DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE
1. Renforcer l'audit interne
Dans le cadre de sa réorganisation, la PJJ a créé des services d'audit ; la Cour des comptes observe cependant qu'ils dépendent des directions opérationnelles. Il en résulte aujourd'hui un contrôle décrit par la Cour des comptes comme étant essentiellement « formel », n'ayant pas été en mesure de détecter les graves dysfonctionnements observés peu de temps après l'audit par les corps d'inspection.
Il conviendrait d'isoler les services d'audit des autres directions, afin d'éviter toute confusion entre les activités d'audit et les missions dévolues aux cellules opérationnelles, et garantir ainsi l'indépendance des auditeurs. Par ailleurs, le champ de compétences des équipes d'audit devrait être étendu, notamment à la structure et à l'évolution de la masse salariale du secteur associatif habilité (SAH).
2. Améliorer le suivi et l'évaluation de la politique publique
La Cour des comptes constate que le suivi de l'activité des éducateurs ne permet pas de mesurer le temps qu'ils passent avec chaque mineur dont ils ont la charge. Les objectifs à atteindre, comme les référentiels et cahiers des charges sont peu actualisés et diffusés.
Pourtant, un meilleur encadrement des éducateurs permettrait d'améliorer le suivi de l'activité et donnerait à la PJJ le moyen de piloter mais aussi d'évaluer son activité.
Aussi, la Cour des comptes recommande d'« adosser les pratiques des services de la PJJ à des cahiers des charges et référentiels exhaustifs et actualisés et en assurer la diffusion auprès des éducateurs ». Les référentiels existent en partie 12 ( * ) mais ne sont pas utilisés pour guider l'activité, et n'ont pas fait non plus l'objet d'évaluations.
Par ailleurs, hors cadre judiciaire (dans le cadre d'un contrôle judiciaire ou d'une mesure d'activité de jour, MAJ), l'accompagnement éducatif des mineurs vise à son insertion dans des dispositifs scolaires ou professionnels, en proposant des activités collectives relevant des dispositifs accueil accompagnement (DAA), pour des durées comprises entre un et trois mois, et des modules des acquisitions (MA), organisés pendant six mois dans les unités éducatives de jour.
La Cour des comptes a relevé un développement inégal des MAJ, des DAA et des MA, ainsi qu'une absence d'articulation entre eux, alors que leurs objectifs et leurs méthodes pédagogiques apparaissent comparables, faisant apparaître la nécessité d'une évaluation dans le cadre d'un suivi accru. Les rapports de suivi ne sont pas systématiquement rédigés ou validés. Il n'existe pas non plus d'outils de pilotage des entretiens individuels (« points mesures ») réalisés entre le responsable d'unité éducative et chaque éducateur. Les mesures abandonnées ne sont pas strictement décomptées.
La Cour des comptes formule ainsi la recommandation suivante : « assurer le suivi de l'activité des éducateurs tout au long de l'exécution des mesures qui leur sont attribuées et décompter les mesures abandonnées en cours d'exécution ou n'allant pas à leur terme » .
Votre rapporteur spécial partage la nécessité de disposer d'un suivi de l'action des éducateurs. Il est indispensable que des données consolidées soient disponibles , notamment pour identifier les mesures abandonnées ou dont l'exécution n'arrive pas à terme , et que soit mieux connu le nombre d'heures passé avec le mineur par chaque éducateur .
Selon la Cour des comptes, l'évaluation de la performance telle qu'elle figure dans les documents budgétaires doit également être améliorée en ce qui concerne, d'une part, les délais d'exécution et, d'autre part, le devenir des jeunes qui ont été pris en charge, après leur sortie du dispositif.
Certes, les délais moyens d'exécution des mesures judiciaires imputables à la PJJ sont en nette amélioration (ayant diminué de 28 jours en 2004 à 10,5 jours en 2012), mais se fondent en partie sur des saisies dans « GAME 2010 » ni fiables, ni exhaustives, et calculées de manière hétérogène. Dans ces modalités actuelles, cet indicateur de performance , n'apparaît donc pas significatif .
S'agissant du suivi des jeunes, la Cour des comptes préconise, « afin d'évaluer l'efficacité de l'action de la PJJ sur les mineurs pris en charge, [de] confier à un organisme indépendant la réalisation d'études de cohorte », c'est-à-dire en partenariat avec des équipes de recherche, pour apprécier plus finement les résultats des interventions de la PJJ, notamment sur la durée .
En effet, comme l'avait observé votre rapporteur spécial lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, selon les dernières données disponibles relatives à l'année 2012, 86 % des jeunes de moins de 17 ans n'avaient ni récidivé, ni réitéré dans l'année qui avait suivi la clôture d'une mesure pénale, après avoir été pris en charge dans les services de la PJJ. Ce taux gagnerait ainsi à être enrichi en mesurant également l'absence de récidive dans des délais supérieurs à un an .
* 12 Les cahiers des charges existent depuis 2008 pour les centres éducatifs fermés et les centres éducatifs renforcés, et depuis 2009 pour les unités éducatives d'activité de jour. Ces référentiels n'ont pas encore été mis en place dans les autres structures.