B. UN RECENTRAGE DES MISSIONS SUR LA PRISE EN CHARGE PÉNALE DANS LE CADRE D'UNE PROFONDE RÉORGANISATION INTERNE
1. Une diminution de 6 % des effectifs entre 2008 et 2012
La réorganisation de la PJJ, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) engagée en 2007 et 2008, a conduit à une diminution de ses moyens , concomitamment au recentrage, depuis 2007, sur les missions de prise en charge pénale des mineurs délinquants . Ainsi, les mesures d'assistance éducative sont désormais prises en charge par les services départementaux d'aide sociale à l'enfance (ASE).
Entre 2008 et 2012, 512 emplois équivalent temps plein travaillés (ETPT) ont été supprimés, soit une diminution de 6 %.
Évolution des emplois du programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse »
(en ETPT)
Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports annuels de performance
Les économies ont porté pour les deux tiers sur les fonctions support.
2. Une importante réorganisation
a) Une nouvelle organisation interne à la PJJ
Le 1 er janvier 2009, la PJJ a été restructurée autour de neuf directions interrégionales (DIR) et 54 directions territoriales (DT) 8 ( * ) , consacrant le rôle du directeur interrégional comme le niveau pertinent d'exercice des responsabilités budgétaires à l'échelon déconcentré, les directions territoriales devant pour leur part décliner les orientations fixées par les directions interrégionales.
Ventilation de l'évolution des effectifs selon les missions
(en ETPT)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
Variation 2008-2012 |
Proportion |
|
|
Directions interrégionales |
431 |
408 |
521 |
532 |
506 |
75 |
17,4 % |
|
Directions territoriales |
1 010 |
953 |
757 |
617 |
601 |
-409 |
-40,5 % |
|
Centrale |
211 |
199 |
195 |
199 |
197 |
-14 |
-6,6 % |
|
Sous-total « Soutien » |
1 652 |
1 560 |
1 473 |
1 348 |
1 304 |
-348 |
-21,1 % |
|
Investigation |
3 245 |
3 200 |
3 220 |
3 321 |
3 352 |
107 |
3,3 % |
|
Placement |
2 251 |
2 251 |
2 287 |
2 259 |
2 223 |
-28 |
-1,2 % |
|
Insertion |
761 |
731 |
683 |
649 |
610 |
-151 |
-19,8 % |
|
Détention |
231 |
258 |
259 |
280 |
279 |
48 |
20,8 % |
|
École nationale de la protection judiciaire de la jeunesse |
559 |
589 |
556 |
504 |
419 |
-140 |
-25,0 % |
|
TOTAL |
8 699 |
8 589 |
8 478 |
8 361 |
8 187 |
-512 |
-5,9 % |
Source : commission des finances du Sénat à partir du rapport de la Cour des comptes (cf. page 36 du rapport annexé)
La réorganisation de la PJJ s'est accompagnée d'une affirmation de son rôle de coordination , tant vis-à-vis des magistrats que des conseils généraux.
Le décret du 4 février 2008 9 ( * ) vise à renforcer la coordination, en prévoyant la désignation d' un magistrat coordonnateur « chargé d'organiser le service de la juridiction des mineurs et de coordonner les relations de cette juridiction avec les services chargés de la mise en oeuvre des mesures prises par celle-ci » et l'élargissement des missions du conseiller délégué à l'enfance , qui « chaque fois qu'il le juge nécessaire, et au moins une fois par an, établit un rapport sur le fonctionnement des tribunaux pour enfants du ressort de la cour d'appel, qu'il transmet au premier président de celle-ci ainsi qu'aux présidents des tribunaux de grande instance dans lesquels il existe un tribunal pour enfants ».
En outre, des organes de concertation entre les magistrats du siège, du parquet et la PJJ ont été mis en place, afin d'une part de définir une politique territoriale des mineurs et d'autre part d'assurer un meilleur suivi individuel des mineurs les plus fragiles (« trinômes opérationnels »).
b) Une rationalisation bienvenue des structures
Par ailleurs, les dépenses effectives au profit du secteur associatif habilité (SAH) ont diminué de plus de 15 % entre 2008 et 2013 , passant de 277,3 millions d'euros à 234,7 millions d'euros, mais ont été pratiquement stables entre 2012 et 2013 (+ 1,8 million d'euros). En 2015, les dotations au secteur associatif habilité (SAH), inscrites en dépenses de fonctionnement, atteignent 225 millions d'euros, en baisse de 8,9 millions d'euros par rapport à 2014, et couvrent l'ensemble des charges qui pèsent sur le SAH (y compris les dépenses de personnel et d'investissement).
Évolution des crédits consacrés au SAH
(en millions d'euros)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
Loi de finances initiale |
307,0 |
277,4 |
254,2 |
240,0 |
242,0 |
249,8 |
234,3 |
225,4 |
|
Dépenses exécutées |
277,3 |
258,1 |
244,7 |
242 |
232,9 |
234,7 |
Source : ministère de la justice
La diminution des crédits du SAH traduit une plus forte concentration des équipements et des services afin de réduire la part afférente aux frais de structure. De même, dans le secteur public, le nombre d'unités a diminué de 618 en 2008 à 482 en 2013, en ayant fixé des seuils minimums en nombre de places (par exemple, 12 places en unités éducatives d'hébergement collectif) et en termes d'encadrement (en milieu ouvert, au minimum 6 éducateurs pour 150 jeunes pris en charge).
En définitive, la Cour des comptes souligne les progrès accomplis par la PJJ, notamment en ce qui concerne son organisation interne.
Toutefois, les conséquences de la réduction importante des moyens sur la qualité de la prise en charge et ses effets à moyens termes sont difficiles à évaluer, d'autant que la PJJ doit améliorer ses outils de suivi et d'évaluation 10 ( * ) .
* 8 Auparavant, la protection judiciaire de la jeunesse était organisée en 15 directions régionales et 100 directions départementales.
* 9 Décret n° 2008-107 du 4 février 2008 modifiant le code de l'organisation judiciaire et relatif à la justice des mineurs.
* 10 Cf. C du II du présent rapport.