III. LA MAÎTRISE DES AUTRES DÉPENSES
Les dépenses de personnel pesant pour 88,8 % du budget total consacré au réseau préfectoral, les crédits hors titre 2 ne représentent mécaniquement que la portion congrue de cette enveloppe (11,2 %) . Pour autant, ils n'en constituent pas moins des variables clefs dans la mesure où ils permettent d'assurer le fonctionnement courant et les investissements indispensables des préfectures et des sous-préfectures.
Tout comme les crédits de titre 2, ils ont été l'objet d'efforts pour parvenir à une meilleure maîtrise. Ces efforts ont d'ailleurs rencontré davantage de succès que ceux relatifs aux dépenses de personnel. Il est vrai que les dépenses de fonctionnement et d'investissement se prêtent mieux à des décisions de court et moyen terme , alors que la problématique des personnels ne peut s'envisager que sous un angle de long terme pour en voir les effets.
A. LA CHUTE DE 53,3 % DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ENTRE 2008 ET 2014
1. L'évolution en trois phases
En 2006, dans son rapport d'information « Dépenses de fonctionnement des préfectures : une nouvelle donne grâce à la LOLF, des marges de manoeuvre pour la réforme de l'État » 20 ( * ) votre rapporteur spécial, alors Henri de Raincourt, écrivait en conclusion de ses travaux : « L'analyse des dépenses de fonctionnement des préfectures fait ressortir une dynamique globalement maîtrisée de la dépense . Cette maîtrise, dont il convient de se féliciter, n'est, toutefois, pas le produit du hasard. Elle résulte d'une démarche au long cours, initiée par l'expérimentation de la globalisation des crédits à partir de 2000. Une véritable culture de gestion, fondée sur le principe de responsabilisation, tend, aujourd'hui, à irriguer l'ensemble des services des préfectures . Les principaux outils d'un contrôle de gestion moderne, adapté aux spécificités de cette administration déconcentrée et facteur d'économies, sont, désormais, en place ».
Ce constat s'est trouvé largement vérifié au cours de la période qui a suivi, ainsi que le montre le graphique ci-dessous.
Les dépenses de fonctionnement (titre 3) du programme
« Administration territoriale »
(en euros)
Source : commission des finances d'après les projets annuels de performances de la mission « Administration générale et territoriale de l'État »
Globalement l'évolution des dépenses de fonctionnement des préfectures et des sous-préfectures peut se résumer en trois temps .
De 2006 à 2009, ces dépenses ont augmenté avec toutefois un exercice atypique en 2007 (qui a enregistré une baisse de 8 %). Au cours de cette période la hausse de ce poste budgétaire s'établit à 23,2 % avec un pic atteint à 319,3 millions d'euros en 2009.
La deuxième phase couvre les exercices 2010 et 2011 et se caractérise par une forte décrue . En 2010 les dépenses de fonctionnement reculent de 21,5 %, puis en 2011 de 34,9 %. Au total, en deux ans elles auront donc été réduites de 156,2 millions d'euros.
Depuis 2012, la diminution est beaucoup moins accentuée (- 5 % en 2012, - 6 % en 2013 et - 1 % en 2014). À l'issue de cette période, les dépenses de fonctionnement s'élèvent finalement à 144,3 millions d'euros.
Sur la période allant de 2008 (l'année de lancement de la RGPP) à 2014, la dépense a ainsi chuté de 53,3 % .
En conséquence, alors que les crédits de fonctionnement représentaient 17,5 % du budget du programme « Administration territoriale » en 2008, ils n'absorbent plus que 8,4 % de cette enveloppe en 2014.
Au regard de cette évolution, dont l'ampleur ne se retrouve que dans peu d'autres administrations, votre rapporteure spéciale souligne la contribution substantielle apportée par le réseau préfectoral aux réductions des dépenses de fonctionnement courant de l'État .
2. Les limites de l'externalisation
Ces résultats ont été obtenus par des efforts quotidiens de bonne gestion et le recours à certains « accords cadre » passés par le ministère de l'intérieur au cours de la période. À ce titre peuvent, par exemple, être signalées les conventions partenariales interministérielles signées avec l'Union des groupements d'achat public (UGAP) pour le papier et le mobilier. Le groupement d'achat permet d'accroître le pouvoir de négociation de l'administration face à ses fournisseurs et de standardiser la demande avec pour effet une baisse des prix à l'achat.
Si les recherches de mutualisation dans la démarche d'achat constituent donc assurément une piste porteuse et déjà largement fréquentée, l'externalisation de certaines tâches suscite en revanche des doutes .
Dans ce domaine, les marchés d'entretien représentent certainement l'une des voies les plus fréquemment empruntées. Mais les appréciations recueillies par votre rapporteure spéciale au cours de ses déplacements et de ses auditions laissent toutefois penser que ce choix comporte des limites certaines.
Tout d'abord, si l'externalisation de l'entretien permet en effet de réduire les effectifs ou de les redéployer, budgétairement tout se passe comme si la dépense de personnel (titre 2) se convertissait en dépense de fonctionnement (titre 3) du fait de la passation du marché. Au bout du compte, la dépense ne disparaît pas, elle change simplement de catégorie dans la nomenclature budgétaire .
Par ailleurs, ce poste de charges liées à l'entretien des locaux et des bâtiments tend parfois à gonfler en passant d'une gestion interne par des personnels en préfecture à une activité externalisée sous la forme d'un marché . Contrairement aux idées reçues, il ne semble pas que le passage d'un contrat avec une société privée permette nécessairement ici de dégager des économies.
Enfin, les points de vue recueillis par votre rapporteure spéciale laissent à penser que l'externalisation des tâches d'entretien se traduit dans beaucoup de cas par une perte de qualité dans le service rendu .
Aussi, votre rapporteure spéciale insiste-t-elle sur les limites réelles de l'externalisation de certaines fonctions support . Une telle externalisation ne se traduit pas invariablement par un moindre coût, ni par une meilleure qualité de service, bien au contraire.
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Recommandation n° 3 : limiter au strict nécessaire l'externalisation de l'entretien des bâtiments préfectoraux. En cas d'externalisation, assurer un suivi vigilant et une évaluation de l'évolution du coût de ce marché dans le temps. |
Dans le même ordre d'idée, votre rapporteure spéciale relève qu'au cours de ses contrôles en préfectures et en sous-préfectures nombre de ses interlocuteurs ont déploré la passation de marchés publics répondant mal aux besoins pour l'entretien courant des bâtiments : des marchés nationaux, obtenus par des sociétés éloignées du tissu local, ne donnent pas satisfaction.
Votre rapporteure spéciale renouvelle donc une recommandation déjà formulée dans son rapport d'information « Les préfectures à l'heure de la réorganisation de l'administration territoriale de l'État (RéATE) » 21 ( * ) .
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Recommandation n° 4 : privilégier la passation de marchés locaux pour l'entretien des bâtiments préfectoraux, si besoin en recourant à l'allotissement des marchés afin de préserver l'accès des petites et moyennes entreprises (PME) à la commande publique. |
* 20 Sénat, Rapport d'information n° 24 (2006-2007).
* 21 Sénat, Rapport d'information n° 77 (2013-2014).