L'ABSOLUE NÉCESSITÉ DE RÉFORMER LE DISPOSITIF D'AIDE JURIDICTIONNELLE DANS SON ENSEMBLE
II. L'ABSOLUE NÉCESSITÉ DE RÉFORMER LE DISPOSITIF D'AIDE JURIDICTIONNELLE DANS SON ENSEMBLE
Le dispositif d'aide juridictionnelle est donc dans une situation critique. Plusieurs travaux menés au cours des dernières années ont proposé des pistes de réforme concernant tant son financement que sa gestion. Les différentes options sont désormais sur la table.
Au terme de leurs travaux, vos rapporteurs estiment que la réforme de l'aide juridictionnelle doit comporter quatre volets.
Le premier volet consisterait à faciliter l'accès à l'aide juridictionnelle pour les citoyens les plus modestes, tout en permettant aux avocats intervenant à ce titre de leur proposer une défense de qualité (A). La mise en oeuvre de ce premier volet serait conditionnée par la nécessité de prévoir de nouveaux financements (B), deuxième volet de propositions de vos rapporteurs. Enfin, troisième et quatrième volets, des gains d'efficacité pourraient également être recherchés du côté de la gestion de l'aide juridictionnelle et d'une mise en oeuvre plus efficace de l'assurance de protection juridique (D).
A. UN ACCÈS FACILITÉ À L'AIDE JURIDICTIONNELLE POUR LE JUSTICIABLE, INDISSOCIABLE D'UNE RÉFORME DES MODALITÉS DE RÉTRIBUTION DE L'AVOCAT
1. La réforme des plafonds d'admission à l'aide juridictionnelle
En 2014, après deux ans de gel, les plafonds d'admission à l'aide juridictionnelle ont été revalorisés de 0,8 %. Depuis le 1 er janvier dernier, les personnes dont les revenus mensuels sont inférieurs à 937 euros peuvent bénéficier de l'aide juridictionnelle totale.
Or, ce plafond ne permet pas à une partie de la population d'être correctement défendue, malgré l'existence de l'aide juridictionnelle partielle . En effet, l'aide juridictionnelle partielle n'est que très peu utilisée ( cf. supra ).
Comme l'ont fait valoir vos rapporteurs, les citoyens ne vont devant la justice que peu de fois dans leur vie et, à ce moment-là, il leur est demandé de fournir une dépense importante. Le caractère exceptionnel du recours au juge justifie pleinement que le plafond d'admission à l'aide juridictionnelle soit substantiellement relevé.
Ce constat est pleinement partagé par la plupart des personnes que vos rapporteurs ont rencontrées. Cependant, une fois ce constat dressé, se pose la question du niveau de relèvement de ce plafond.
Lors des auditions menées par la mission d'information, le seuil d'admission à l'aide juridictionnelle a été comparé à plusieurs reprises au seuil de pauvreté. Selon l'INSEE, en France, est considérée comme pauvre la personne dont les revenus mensuels sont inférieurs à 814 ou 977 euros (données 2011) selon la définition de la pauvreté utilisée (seuil à 50 % ou à 60 % du niveau de vie médian). Le revenu pris en compte est le revenu dit disponible, après impôts et prestations sociales.
Cependant, le groupe de travail « Accès aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux », dirigé par M. Bertrand Fragonard 51 ( * ) , a précisé que « comme les prestations familiales et de logement ne sont pas prises en compte dans la base ressources, le plafond [de l'aide juridictionnelle] est en réalité supérieur au seuil de pauvreté ».
Le niveau de référence pertinent à retenir, selon vos rapporteurs, est le niveau du salaire minimum interprofessionnel de croissance (smic) net , fixé en 2014, sur la base de 35 heures hebdomadaires de travail, à 1 128,70 net, ce qui correspond à peu près à la quatrième tranche de l'aide juridictionnelle partielle. C'est également ce niveau qui avait été retenu par le rapport de nos collègues députés Philippe Gosselin et George Pau-Langevin 52 ( * ) . Ce montant devra suivre l'évolution du smic, afin de tenir compte de la variation des prix et des salaires.
Parallèlement, vos rapporteurs proposent de supprimer l'aide juridictionnelle partielle , quasiment couverte par la hausse du seuil de l'aide juridictionnelle totale proposée.
Certes, une telle mesure est susceptible d'avoir un impact non négligeable sur le nombre de bénéficiaire et le coût de l'aide juridictionnelle, + 25 % selon l'estimation figurant dans le rapport de la mission de modernisation de l'action publique (MAP) 53 ( * ) .
Cependant, une remise à plat des conditions de financement de l'aide juridictionnelle ( cf. infra ), pourrait permettre une prise en compte de ce nouveau plafond.
Au cours des auditions menées par la mission d'information, la question de l'intégration de certaines prestations sociales (prestations familiales et de logement par exemple) dans l'assiette des ressources à prendre en considération a été évoquée comme le corolaire de cette mesure.
|
Proposition n° 1 Relever le plafond d'admission à l'aide juridictionnelle au niveau du smic net et supprimer corrélativement l'aide juridictionnelle partielle. |
Les représentants des avocats rencontrés par vos rapporteurs ne se sont pas montrés hostiles, dans leur majorité, à un relèvement du plafond d'admission à l'aide juridictionnelle, à condition que ce relèvement, qui va avoir pour conséquence une augmentation du nombre de dossiers à l'aide juridictionnelle, s'accompagne d'une revalorisation en conséquence de l'indemnisation des avocats qui interviennent à ce titre, pour que cette mesure ne pèse pas sur la profession d'avocat.
2. La remise à plat des conditions d'intervention de l'avocat à l'aide juridictionnelle
a) Un système d'aide juridictionnelle qui repose essentiellement sur la profession d'avocat
L'article 25 de la loi du 10 juillet 1991 précitée précise que « le bénéficiaire de l'aide juridictionnelle a droit à l'assistance d'un avocat et à celle de tous officiers publics ou ministériels dont la procédure requiert le concours ».
Sont ainsi appelés à intervenir au titre de l'aide juridictionnelle : les avocats, les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, les notaires, les huissiers de justice, les greffiers des tribunaux de commerce, les administrateurs et mandataires judiciaires.
Dans les faits, selon les données transmises à vos rapporteurs par les services du ministère de la justice, 92,7 % des prestations d'aide juridictionnelle sont effectuées par les avocats , 4 % par les experts, 1,5 % par les huissiers, 1,7 % par les médiateurs et 0,2 % par les autres professions comme les notaires, les experts comptables ou les commissaires-priseurs.
Au sein même de la profession d'avocat, notre collègue Roland du Luart relevait dans son rapport de 2007, que 64 % des missions d'aide juridictionnelle étaient concentrées sur 9,4 % des avocats 54 ( * ) . La situation est la même en 2014.
Vos rapporteurs jugent que la plupart des justiciables ignorent que de nombreux professionnels du droit peuvent intervenir au titre de l'aide juridictionnelle. Dès lors, ils estiment nécessaire de renforcer l'information à ce sujet dans les différents points d'accès au droit pris au sens large : maison de la justice et du droit (MJD), points d'accès au droit (PAD)...
|
Proposition n° 2 Renforcer la diffusion, dans les structures d'accès au droit, de l'information relative aux différentes professions susceptibles d'intervenir au titre de l'aide juridictionnelle. |
Par ailleurs, si la rétribution des actes de la plupart des auxiliaires de justice intervenant au titre de l'aide juridictionnelle est encadrée par la loi du 10 juillet 1991, il n'en va pas de même des frais d'expertise .
La rétribution des avocats, prévue par l'article 27 de la loi de 1991, repose sur un système d'unités de valeur, attribuées en fonction d'un barème. Le paiement des avocats est assuré par les caisses des règlements pécuniaires des avocats, rattachées aux barreaux.
Pour l'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, le notaire, l'huissier de justice, le greffier titulaire de charge, le commissaire-priseur qui prêtent leur concours au bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, l'article 31 de la loi du 10 juillet 1991 dispose qu'ils perçoivent une rétribution de l'État fixée selon des barèmes établis par décret en Conseil d'État. Leur paiement est assuré par les services administratifs régionaux (SAR) des cours d'appel.
En revanche, comme le relevait déjà le rapport de la commission Darrois en 2009 55 ( * ) , les experts désignés par le juge dans le cadre de l'aide juridictionnelle sont rémunérés dans les conditions de droit commun. En l'absence de tarifs 56 ( * ) , ils déterminent librement leurs honoraires.
La commission proposait « [...] l'instauration d'un plafond de rétribution [qui] laisserait au juge la faculté de moduler le montant de l'indemnisation en fonction des diligences accomplies et de la difficulté du dossier. L'application d'un barème aux expertises courantes et standardisées, notamment en matière médicale, aurait l'avantage d'uniformiser la rétribution tout en laissant la possibilité au juge d'appliquer une minoration ou une majoration pour tenir compte d'éventuels incidents (conciliation des parties en cours d'expertise, difficultés faisant obstacle à l'accomplissement de la mission, extension de mission, etc). »
Sans aller jusqu'à reprendre la proposition de la commission Darrois, la mission d'information estime qu'une réflexion devra être menée sur ce sujet.
b) La révision des règles de rétribution des avocats intervenant à l'aide juridictionnelle
Comme vos rapporteurs l'ont déjà souligné ( cf. supra ), l'indemnisation des avocats intervenant au titre de l'aide juridictionnelle est devenue insuffisante.
• La revalorisation nécessaire de
l'unité de valeur
La loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a supprimé, à compter du 1 er janvier 2015, le système de modulation de l'unité de valeur de référence, qu'elle a corrélativement revalorisée à 22,84 euros, contre 22,50 euros depuis 2007, soit une hausse de 1,5 % 57 ( * ) . Elle a également supprimé, à compter de cette date, le caractère annuel de la fixation de l'unité de valeur en loi de finances.
Vos rapporteurs ne sont pas, par principe, opposés à une simplification du système par la suppression du mécanisme de modulation. En effet, comme le relevait déjà la commission Darrois en 2009 58 ( * ) , « destiné à compenser l'impact des frais fixes des cabinets assurant un grand nombre de dossiers d'aide juridictionnelle, le mécanisme de majoration, dit de " modulation ", s'est révélé pénalisant pour les avocats exerçant dans les grandes agglomérations où les charges de fonctionnement sont plus lourdes. [...] Critiquée par les instances représentatives de la profession d'avocat, cette différence de traitement n'apparaît plus justifiée aujourd'hui. ».
Cependant, l'unification des tranches de rétribution ne doit pas se faire à la baisse . Or, la suppression de ce mécanisme aurait pour effet de réduire jusqu'à 12 % la rétribution des avocats à l'aide juridictionnelle, alors même que cette réduction n'est que très partiellement compensée par la revalorisation de 1,5 % de l'unité de valeur, prévue également au 1 er janvier 2015.
Dès lors, vos rapporteurs se montreront particulièrement attentifs aux conclusions du travail de fond engagé par la chancellerie sur cette question avec les professionnels concernés.
|
Proposition n° 3 Maintenir la suppression de la « modulation » des unités de valeur (en fonction du volume des missions effectuées au regard du nombre d'avocats inscrits au barreau) mais revaloriser l'unité de valeur de base au niveau maximal atteint actuellement en application de la « modulation ». |
•
La remise à plat du barème de
rétribution des missions
Comme l'ont souligné vos rapporteurs dans la première partie du présent rapport, le barème de rétribution des avocats, fixé à l'article 90 du décret du 19 décembre 1991, est aujourd'hui déconnecté de la complexité des missions assurées . De nombreuses missions sont sous-évaluées, alors que d'autres sont parfois surévaluées.
Le barème a fait l'objet de réformes ponctuelles ces dernières années, pour tenir compte des réformes législatives successives (rétribution de l'avocat intervenant devant la Commission nationale du droit d'asile en 2013 59 ( * ) , rétribution de l'avocat intervenant au cours de la garde à vue en 2011 60 ( * ) ).
La loi de finances a également créé un nouvel article 64-4 dans la loi du 10 juillet 1991, qui prévoit que les modalités et le montant de la rétribution de l'avocat sont désormais déterminés dans chaque barreau par le règlement intérieur pour ce qui concerne les missions de l'avocat au cours de la garde à vue, la retenue aux fins de vérification du droit de circulation ou de séjour, la retenue douanière, la médiation pénale, la composition pénale ainsi que pour l'assistance aux détenus au cours de la procédure disciplinaire et aux personnes placées en rétention de sûreté.
Mais ces réformes successives sont insuffisantes. Elles s'apparentent à un saupoudrage, sans aucune logique d'ensemble. Vos rapporteurs appellent donc de leurs voeux une remise à plat totale du barème de rétribution des avocats intervenant à l'aide juridictionnelle, pour prendre notamment en considération la nature de l'affaire et sa complexité.
|
Proposition n° 4 Revoir intégralement le barème de rétribution des avocats applicable aux différentes missions d'aide juridictionnelle, certaines étant surévaluées et d'autres, plus nombreuses, sous-évaluées. |
Se pose également la question de la prise en compte, dans le calcul de la rétribution de l'avocat, du temps passé sur un dossier .
C'était déjà ce que proposait notre collègue Roland du Luart, dans son rapport de 2007 61 ( * ) , en s'appuyant notamment sur les travaux de M. Paul Bouchet 62 ( * ) : à côté du barème d'UV fondé sur le type de procédure, il proposait de prendre également en considération le coût horaire de la prestation de l'avocat (rémunération de la prestation intellectuelle en référence à la rémunération nette d'un magistrat et couverture des frais de l'avocat), ainsi que le temps passé par type de mission. L'objectif était de parvenir à l'établissement d'un « barème-horaires ».
Vos rapporteurs demeurent néanmoins sceptiques concernant la possibilité d'évaluer correctement le temps nécessaire au traitement d'un dossier. Ils n'entendent cependant pas exclure totalement cette piste de la réflexion.
|
Proposition n° 5 Constituer un groupe de travail chargé d'une réflexion globale sur les modalités de rétribution des avocats intervenant à l'aide juridictionnelle et, en particulier, de l'évaluation de la pertinence de la mise en place d'un « barème-horaires ». |
En contrepartie de la revalorisation de l'unité de valeur et de la réévaluation des barèmes de rétribution des avocats, une réflexion doit être engagée par les barreaux, dans le sens d'une rationalisation de leur organisation.
c) L'amélioration de l'organisation des barreaux
•Le rejet de la proposition de mettre en
place des avocats
«
conventionnés
»
Vos rapporteurs ne sont pas favorables à la proposition du Conseil national des barreaux de conventionner des avocats volontaires, qui assumeraient les missions d'aide juridictionnelle du barreau.
Comme l'ont souligné les représentants de l'union des jeunes avocats (UJA), lors de leur audition par vos rapporteurs, ce système risque de générer des inégalités importantes entre les avocats intervenant librement au titre de l'aide juridictionnelle, qui se verront appliquer le barème de droit commun, et les avocats conventionnés du barreau recevant une rétribution mensuelle.
De plus, une part importante de l'activité de certains cabinets est constituée de dossiers d'aide juridictionnelle. La mise en place de ces avocats conventionnés risque de priver ces cabinets d'une source de revenus non négligeable.
L'UJA qualifie ce dispositif de « miroir aux alouettes ». En effet, le conventionnement étant temporaire, à son terme, ces avocats « salariés », qui n'auraient pas constitué de clientèle propre, risqueraient de se trouver démunis, une fois privés de la rétribution résultant de leur convention.
Enfin, vos rapporteurs estiment qu'une telle organisation est susceptible de porter atteinte au droit du justiciable de choisir librement son avocat. Le justiciable éligible à l'aide juridictionnelle devra « se contenter » de « l'avocat des pauvres ».
•
L'intérêt d'encourager les
«
protocoles article 91
»
Les représentants du syndicat des avocats de France (SAF), entendus par vos rapporteurs, ont insisté sur la nécessité de concevoir des organisations plus rationnelles et plus efficaces des barreaux.
À cet égard, les « protocoles article 91 » constituent une piste de réflexion intéressante.
L'article 91 du décret du 19 décembre 1991 63 ( * ) prévoit que les rétributions allouées pour les missions d'aide juridictionnelle en matière pénale peuvent être majorées dans une proportion maximum de 20 % au bénéfice des barreaux ayant souscrit des engagements d'objectifs assortis de procédures d'évaluation visant à assurer une meilleure organisation de la défense pénale. Ces engagements font l'objet d'un protocole passé avec le tribunal de grande instance près lequel le barreau est établi. Ils sont ensuite homologués par un arrêté du garde des sceaux, qui fixe le montant de la majoration appliquée.
Selon les éléments fournis par le CNB à la mission d'information, en 2012, 43 barreaux sur 161 avaient conclu un accord de ce type.
Cette majoration de dotation permet de financer des mesures d'organisation des barreaux, comme la mise en place de permanences pénales.
Les représentants du CNB, entendus par vos rapporteurs, ont souligné que ce dispositif était par exemple utilisé avec succès en Seine-Saint-Denis, où l'aide juridictionnelle pénale est assurée par le biais de permanences. Les avocats sont alors rémunérés forfaitairement à la permanence et non à l'acte, ce qui évite notamment la « chasse aux dossiers ».
Les représentants du SAF, lors de leur audition par la mission d'information, se sont également prononcés en faveur d'un dispositif de permanence, avec un roulement et en engagement dans la durée, plutôt qu'un système d'aide juridictionnelle reposant sur des avocats « salariés » du barreau.
Compte tenu du relatif consensus existant entre les différents acteurs quant à l'utilité de ces protocoles, peut-être serait-il envisageable d'étendre leur champ d'application dans le domaine civil.
La mission de modernisation de l'action publique (MAP) 64 ( * ) , évoque cette possibilité en visant plusieurs matières civiles sensibles comme l'hospitalisation sans consentement ou les expulsions locatives.
Le rapport sur la réforme de l'accès au droit de la commission « accès au droit et à la justice » du CNB 65 ( * ) relève que les « protocoles article 91 » sont utilisés dans les grands barreaux en matière de défense pénale d'urgence, mais que « d'autre secteurs font l'objet d'expériences comme le droit des étrangers, la défense des mineurs et l'assistance éducative, la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, l'hospitalisation sous contrainte et l'intervention de l'avocat en garde à vue ».
Selon vos rapporteurs, cette piste mérite d'être creusée, mais avec prudence, pour éviter de basculer dans un dispositif de conventionnement s'apparentant à du quasi-salariat des avocats auquel ils ne sont pas favorables ( cf. supra ).
|
Proposition n° 6 Encourager la signature de « protocoles article 91 » et étudier la possibilité d'étendre leur champ d'application à certaines matières civiles. |
* 51 Groupe de travail « Accès aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux », sous la direction de Bertrand Fragonard, 29 novembre 2012, p. 15.
* 52 Rapport présenté par les députés Philippe Gosselin et George Pau-Langevin, au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, en conclusion des travaux d'une mission d'information en vue d'améliorer l'accès au droit et à la justice (n° 3319 du 6 avril 2011), p. 28.
* 53 Rapport précité p. 14.
* 54 Rapport d'information « L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle », fait par M. Roland du Luart, au nom de la commission des finances du Sénat, n° 23 (2007-2008), p. 35.
* 55 Rapport sur les professions du droit, issue des travaux de la mission confiée par le Président de la République à M. Jean-Michel Darrois, mars 2009, p. 98 et suivantes.
* 56 Des tarifs sont fixés pour les expertises psychologiques notamment.
* 57 En comparaison, l'unité de valeur avait fait l'objet d'une revalorisation de 2 % en 2004 et de 8 % en 2007.
* 58 Rapport précité p. 97.
* 59 Décret n° 2013-525 du 20 juin 2013 relatif aux rétributions des missions d'aide juridictionnelle accomplies par les avocats devant la Cour nationale du droit d'asile et les juridictions administratives en matière de contentieux des étrangers.
* 60 Décret n° 2011-810 du 6 juillet 2011 relatif à l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue et de la retenue douanière.
* 61 Rapport précité p. 61.
* 62 Rapport « L'aide juridique, pour un meilleur accès au droit et à la justice », Conseil d'État, la Documentation française, 1991.
* 63 Décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.
* 64 Rapport précité p. 33.
* 65 Rapport présenté lors de l'assemblée générale des 22 et 23 mars 2013.