II. UN ÉLARGISSEMENT DU CHAMP DES AVANCES SUITE À L'INTERDICTION FAITE AUX ORGANISMES DIVERS D'ADMINISTRATION CENTRALE (ODAC) DE RECOURIR À L'EMPRUNT BANCAIRE À LONG TERME
A. L'INTERDICTION DES EMPRUNTS BANCAIRES À PLUS D'UN AN POUR LES ODAC : UNE RÈGLE ADOPTÉE POUR LIMITER L'ENDETTEMENT PUBLIC
L'article 12 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2011 à 2014 5 ( * ) a interdit aux organismes divers d'administration centrale (ODAC) de s'endetter auprès d'un établissement de crédit ou d'émettre un titre de créance d'une durée supérieure à 12 mois 6 ( * ) .
Comme l'avait observé notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général, lors de l'examen du projet de LPFP pour les années 2011 à 2014 7 ( * ) , cette règle avait été établie au regard du constat de l'augmentation de la part des ODAC - qui recouvrent largement le champ des opérateurs - dans l'endettement public (de 6,2 % en 2000 de l'endettement public à 7,7 % en 2009). En 2010, le rapport final 8 ( * ) de la commission présidée par M. Michel Camdessus avait déploré explicitement qu'il soit permis « à un opérateur de s'endetter alors qu'il n'a manifestement pas une capacité de remboursement propre suffisante, ou à affecter à un ODAC des recettes non fiscales existantes ou futures (telles des créances non échues) ponctuelles, conduisant à terme à faire apparaître un besoin de financement non couvert » .
Un arrêté du ministère en charge du budget, en date du 28 septembre 2011, a fixé la liste des ODAC concernés par cette interdiction : il s'agit en pratique de l'ensemble des ODAC, y compris les universités 9 ( * ) , à l'exception notable des ODAC ayant le statut législatif d'établissement de crédit. Cette liste a été modifiée par un arrêté du ministère de l'économie et des finances en date du 6 septembre 2012. Selon les précisions apportées à votre rapporteur spécial par la direction du budget, il s'agit de la liste des ODAC établie par l'INSEE. Celle-ci est régulièrement mise à jour pour tenir compte de l'évolution de la situation d'un certain nombre d'organismes au regard des critères définissant les ODAC, à savoir un contrôle et un financement majoritairement par l'État, ainsi que l'exercice d'une activité non marchande. Une activité est dite marchande si le prix du bien ou du service vendu est économiquement significatif, c'est-à-dire que les ressources tirées de la vente couvrent au moins 50 % des coûts de production. Un certain nombre d'écoles, relevant de l'enseignement privé, cessent d'être considérées comme des ODAC (ou a contrario sont incluses dans la liste des ODAC) selon l'appréciation du caractère ou non marchand de leur activité.
Une des conséquences de l'article 12 de la LPLF 2011-2014 est que des ODAC ont recouru aux avances pour financer des dépenses d'investissement. Les avances doivent alors être accordées en principe à des organismes dont l'activité procure des ressources propres suffisantes pour couvrir le remboursement du prêt - ce qui distingue l'avance d'une subvention budgétaire. La capacité de remboursement est appréciée par la direction du budget.
Votre rapporteur spécial a interrogé le ministère du budget quant à un éventuel impact des avances sur la sélectivité des investissements publics . Un tel effet a été jugé limité , au regard des autres dispositifs d'évaluation des investissements publics. Les avances ne constituent qu'un des outils disponibles pour financer en partie certains investissements publics.
* 5 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
* 6 L'article 12 de la loi dispose que : « Nonobstant toute disposition contraire des textes qui leur sont applicables, ne peuvent contracter auprès d'un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois, ni émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée les organismes français relevant de la catégorie des administrations publiques centrales, au sens du règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil, du 25 juin 1996, relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté, autres que l'État, la Caisse d'amortissement de la dette sociale, la Caisse de la dette publique et la Société de prises de participation de l'État. »
* 7 Commentaire de l'article 11 du projet de loi. Sénat, rapport n° 78 (2010-2011).
* 8 « Réaliser l'objectif constitutionnel d'équilibre des finances publiques » - Rapport remis au Premier ministre le 21 juin 2010.
* 9 Les universités font partie des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel mentionnés à l'article 1 er du décret n°2000-250 du 15 mars 2000 modifié portant classification d'établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel