II. L'APPROFONDISSEMENT DE L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE : LA NÉCESSITÉ D'UNE NOUVELLE ÉTAPE
Les dirigeants européens ont rapidement pris conscience du caractère incomplet des mesures prises au titre de la gouvernance économique de la zone euro et, par conséquent, de la nécessité de la parachever . Le Conseil européen et la Commission européenne ont joué un rôle fondamental dans la réflexion menée et les initiatives prises.
De ces travaux s'est dégagé un consensus sur quelques grandes orientations novatrices pour aboutir à une Union économique et monétaire approfondie.
A. LES TRAVAUX DU CONSEIL EUROPÉEN
1. Les « quatre éléments essentiels » pour une « UEM stable et prospère »
Le Conseil européen a apporté une contribution très importante dans la définition d'une nouvelle étape pour renforcer l'Union économique et monétaire (UEM).
Sur la base d'un rapport préliminaire présenté par le président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, et établi en étroite coopération avec les présidents de la Commission européenne, de l'Eurogroupe et de la Banque centrale européenne, le Conseil européen des 28 et 29 juin 2012 a invité le président Van Rompuy à élaborer « une feuille de route spécifique et assortie d'échéances précises pour la réalisation d'une véritable union économique et monétaire ».
Ce faisant, le Conseil européen a validé la démarche et les grandes lignes de ce rapport préliminaire qui propose une « vision pour la future gouvernance de l'UEM », concernant plus particulièrement les États membres de la zone euro, fondée sur « quatre éléments essentiels » afin de parvenir à « une UEM stable et prospère » :
- un cadre financier intégré ;
- un cadre budgétaire intégré ;
- un cadre de politique économique intégré ;
- la nécessité d'assurer la légitimité démocratique et l'obligation de rendre compte.
2. Le rapport Van Rompuy
Après avoir présenté un rapport intermédiaire en octobre 2012, en vue du Conseil européen des 18 et 19 octobre, le président du Conseil européen, et les présidents de la Commission européenne, de l'Eurogroupe et de la Banque centrale européenne, ont établi leur rapport définitif, intitulé Vers une véritable Union économique et monétaire , le 5 décembre 2012. Ce rapport, qui a donné lieu à une consultation avec l'ensemble des États membres et le Parlement européen, s'articule autour des quatre éléments approuvés par le Conseil européen de juin 2012.
Il propose un calendrier et un processus par étapes sur la voie de l'achèvement de l'Union économique et monétaire.
Les trois étapes retenues seraient les suivantes :
1) première étape (fin 2012-2013) : assurer la viabilité budgétaire et rompre le lien entre banques et États. Cette étape comporterait notamment la mise en oeuvre du cadre de gouvernance économique (« six-pack », TSCG et « two-pack »), la mise en place d'un cadre pour la coordination préalable systématique des grandes réformes de politique économique, la création d'un mécanisme de surveillance unique pour le secteur bancaire ou encore un accord sur l'harmonisation des cadres nationaux de résolution des défaillances et de garantie des dépôts ;
2) deuxième étape (2013-2014) : achever le cadre financier intégré et favoriser les politiques structurelles saines. Il s'agirait d'achever le cadre financier intégré par la mise en place d'une autorité de résolution commune et d'instituer un mécanisme permettant une coordination renforcée, une plus grande convergence et une meilleure application des politiques structurelles ;
3) troisième étape (après 2014) : améliorer la capacité de résistance de l'UEM par la création d'une fonction d'absorption des chocs au niveau central.
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Les principales propositions du rapport Van Rompuy Au titre du cadre budgétaire intégré Au-delà du cadre de gouvernance existant, le rapport, constatant que toutes les unions monétaires sont dotées d'une capacité budgétaire centrale, propose de mettre en place une « capacité budgétaire » pour l'UEM , qui prendrait en charge de nouvelles fonctions non assurées par le budget communautaire, distincte de celui-ci. Des « arrangements de nature contractuelle » , qui seraient obligatoires au sein de la zone euro et facultatifs en dehors, seraient conclus entre les États membres et les institutions de l'Union européenne et porteraient sur les réformes structurelles à mettre en oeuvre dans les États membres . Ces réformes seraient soutenues au moyen d' incitations financières « limitées, temporaires, flexibles et ciblées ». La mise en oeuvre des arrangements contractuels aboutirait à une convergence accrue. À terme, il serait créé une capacité budgétaire , qui pourrait prendre la forme d'un mécanisme assurantiel entre pays de la zone euro et qui serait conçu de manière à absorber les chocs économiques asymétriques . Serait ainsi concrétisée une forme de solidarité budgétaire grâce à un partage des risques budgétaires. Le rapport évoque, pour le mécanisme assurantiel à mettre en oeuvre, une assurance chômage au niveau européen , cette fonction étant sensible aux cycles économiques. « Dans ce cas, le niveau des contributions à la capacité budgétaire ou des appels à celle-ci dépendrait directement de l'évolution du marché du travail. Dans ce scénario, la capacité budgétaire complèterait ou remplacerait partiellement les régimes nationaux d'assurance chômage ». Le rapport estime que la capacité budgétaire de la zone euro pourrait constituer une base appropriée pour l'émission en commun de dette sans recourir à la mutualisation de la dette souveraine. Un tel cadre budgétaire intégré « supposerait l'établissement d'un Trésor » au niveau central. Au titre du cadre de politique économique intégré Le rapport Van Rompuy propose d'instituer un « cadre renforcé pour la coordination, la convergence et l'application des politiques structurelles ». Les arrangements de nature contractuelle joueraient de nouveau un rôle crucial : ils seraient adaptés aux besoins propres à chaque pays, dont le diagnostic serait établi à l'issue d'un dialogue approfondi entre l'État membre concerné et les institutions communautaires. Ces arrangements seraient pluriannuels et flexibles pour pouvoir prendre en compte une évolution de la conjoncture. Ils seraient intégrés dans le semestre européen et fondés sur les recommandations par pays élaborées chaque année par le Conseil sur proposition de la Commission, et adressées aux États membres - et sur les mesures correctives pour les États membres soumis au volet correctif de la procédure pour déséquilibres excessifs. Au titre de la légitimité démocratique et de l'obligation de rendre des comptes Le rapport considère que le Parlement européen doit être associé à l'obligation de rendre des comptes pour les décisions prises au niveau européen, tout en préservant « le rôle central des parlements nationaux ». Ces derniers devraient en particulier être associés aux arrangements de nature contractuelle dans le cadre du semestre européen. Le rapport insiste également sur le renforcement de la coopération entre le Parlement européen et les parlements nationaux , prévu notamment par l'article 13 du TSCG et le protocole (n° 1) annexé aux traités. De même, la création d'une capacité budgétaire pour l'UEM ne peut faire l'économie d'une réflexion sur les moyens de garantir sa légitimité démocratique. |
Le schéma ci-après illustre l'articulation des propositions du rapport Van Rompuy :
Le Conseil européen des 13 et 14 décembre 2012 a pris acte du rapport du président du Conseil européen et a chargé ce dernier de lui présenter, en juin 2013, « les mesures qui pourraient être prises et une feuille de route assortie d'échéances » sur plusieurs points :
- la coordination des réformes nationales, la Commission ayant fait part de son intention de présenter une proposition relative à un cadre pour la coordination préalable des grandes réformes de politique économique dans le contexte du semestre européen ;
- la dimension sociale de l'UEM, y compris le dialogue social ;
- la faisabilité et les modalités de contrats de compétitivité et de croissance arrêtés d'un commun accord, à savoir des arrangements individuels de nature contractuelle entre les États de la zone euro et les institutions communautaires ;
- des mécanismes de solidarité.
Le Conseil européen souligne également la nécessité de renforcer la légitimité démocratique et l'obligation de rendre des comptes et évoque à cette fin les dispositions de l'article 13 du TSCG sur la conférence interparlementaire entre des représentants du Parlement européen et des parlements nationaux et le protocole (n° 1) annexé aux traités.
Dans le cadre des préparatifs du Conseil européen des 27 et 28 juin 2013, la France et l'Allemagne ont présenté, le 30 mai, une contribution pour « définir les étapes à venir de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire ainsi que les politiques, les instruments et le cadre institutionnel démocratique nécessaires à sa réalisation ». Cette contribution franco-allemande , parmi les sujets traités, dont les « arrangements contractuels » et la création d'un fonds spécifique pour la zone euro, mentionne les domaines d'action qui pourraient faire l'objet d'une coordination au niveau européen : le marché du travail, le chômage et l'inclusion sociale, les politiques de retraite, les marchés de produits, la fiscalité, l'efficacité du secteur public, l'innovation et le système d'éducation, l'enseignement et la formation professionnels. Elle évoque également la convergence des systèmes fiscaux et précise que les deux pays sont prêts « à relancer l'agenda en matière de convergence fiscale avec tous les États membres volontaires, en commençant par reprendre les travaux sur l'assiette commune pour l'impôt sur les sociétés ». Dans le domaine social, elle envisage la mise en place de salaires minima, définis au niveau national et laissant le choix entre législation et conventions collectives.
Paradoxalement, les conclusions du Conseil européen de juin 2013 apparaissent toutefois moins ambitieuses sur les aspects relatifs aux questions budgétaires et à la coordination des politiques économiques. Elles indiquent en effet qu' « à court terme, la priorité absolue est d'achever l'union bancaire » et, sur les autres points, se limitent à appeler à la poursuite des travaux sur « tous les éléments d'une UEM renforcée car ceux-ci sont étroitement liés », compte tenu de divergences entre États membres. À cette occasion, la Commission indique qu'elle présentera une communication sur la dimension sociale de l'UEM.
Le Conseil européen se fixe l'échéance de sa réunion de décembre 2013 pour prendre des décisions sur ces questions, en particulier sur les principales caractéristiques des arrangements contractuels et des mécanismes de solidarité associés.