AUDITION DE M. JACQUES ARRIGHI DE CASANOVA, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DE DÉONTOLOGIE DE LA FONCTION PUBLIQUE
(mercredi 26 juin 2013)
M. François Pillet, président . - Nous poursuivons maintenant nos travaux avec l'audition de M. Jacques Arrighi de Casanova, président de la commission de déontologie de la fonction publique. Dans le cadre d'une commission d'enquête, la personne entendue doit prêter serment.
Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jacques Arrighi de Casanova prête serment.
M. Jacques Arrighi de Casanova, président de la commission de déontologie de la fonction publique. - En en ma qualité de président de la commission de déontologie, j'ai peu choses à dire sur le rôle des banques et des acteurs financiers dans l'évasion des capitaux, sur ses effets fiscaux et sur les équilibres économiques, du moins à titre liminaire. En revanche, en ce qui concerne l'efficacité du dispositif destiné à la combattre, je peux vous donner quelques indications sur ce qu'est la commission de déontologie de la fonction publique que j'ai l'honneur de présider et, plus spécialement, sur ce qu'elle n'est pas. Fondamentalement, la perception de cette commission repose sur un malentendu, sans doute dû à sa dénomination même.
Comme vous le savez, la commission a été créée par la loi du 29 janvier 1993, dite « loi Sapin », dans un contexte particulier, celui de la lutte contre la corruption révélée alors par certaines affaires. L'article 87 de cette loi avait donc créé trois commissions, une pour chacune des fonctions publiques, chargées essentiellement de donner un avis sur des projets de départ d'agents publics dans le secteur privé, pratique que l'on appelle couramment le « pantouflage ». À l'heure actuelle, la commission est régie par l'importante modification apportée par la loi du 2 février 2007. D'une part, ce texte a étendu ses compétences bien au-delà du contrôle des départs dans le privé. En effet, la commission contrôle aujourd'hui des projets de cumul d'activités privées par des agents publics au titre de la création d'entreprise - possibilité qui a été ouverte dans le même temps par la loi et introduite à l'article 25 du statut général de la fonction publique. Cela représente à peu près 3 000 dossiers sur les 3 300 dont la commission est saisie chaque année. D'autre part, la loi du 2 février 2007 a rendu facultative la saisine de la commission s'agissant des projets de départ d'agents publics dans le secteur privé, ou - plus précisément - elle ne l'a rendue obligatoire que dans un seul cas. La définition en est quelque peu tautologique : il s'agit du cas du fonctionnaire qui, dans les fonctions qu'il a exercées au cours de la période de référence, c'est-à-dire des trois années précédentes, a été en situation d'assurer le contrôle ou la surveillance d'une entreprise privée, ou de conclure des contrats avec elle, ou de formuler des avis sur de tels contrats, ou encore de prendre ou de proposer des décisions concernant les opérations réalisées par cette entreprise. Autrement dit, si on prend au pied de la lettre la définition qui prévaut depuis six ans des cas d'intervention obligatoire de la commission pour les départs dans le privé, la saisine n'est obligatoire que si l'on est quasiment sûr que le délit de prise illégale d'intérêts est constitué. En caricaturant un peu, la commission est donc saisie aux fins d'émettre un veto, puisque parmi ses missions figure justement la prévention du délit pénal de prise illégale d'intérêts. A ce titre, un fonctionnaire s'étant trouvé dans la situation que je viens d'évoquer n'est pas autorisé à rejoindre l'entreprise concernée dans un certain délai de viduité, qui était jadis de cinq ans et qui a été réduit à trois par cette loi.
Alors, pourquoi dis-je qu'il y a un malentendu ? D'une part, depuis cette date, même si la commission est le plus souvent saisie en-dehors des cas obligatoires, elle n'a pas nécessairement une vue d'ensemble sur tous les départs dans le secteur privé. Au regard de sa mission initiale de contrôle du « pantouflage », elle examine tous les cas qu'on lui soumet mais n'est pas systématiquement saisie. D'autre part, la déontologie est un domaine beaucoup plus vaste que les seuls cas de départ dans le secteur privé. Je pense à la situation de conflit d'intérêts dans laquelle peut se trouver un fonctionnaire appelé à prendre ou à proposer des décisions sur tel ou tel sujet alors qu'il a pu auparavant être dans une autre situation. Je citerai un exemple qu'il n'est pas incongru d'évoquer au Sénat eu égard à sa mission : un fonctionnaire qui se trouve être par ailleurs élu local, conseiller municipal, est conduit à prendre des décisions, à les proposer à son ministre ou à les signer par délégation, ou encore à donner des avis à leur sujet, alors même que ces décisions auront un impact positif ou négatif sur la collectivité locale dont il est l'un des élus. Il peut y avoir là une situation de conflit d'intérêts au sens large du terme, puisqu'il s'agit de concurrence entre divers intérêts publics, et non simplement entre intérêts publics et intérêts privés. De façon générale, un certain nombre de questions de déontologie ne se traduisent pas nécessairement par des normes écrites dans l'actuel statut général de la fonction publique mais existent, notamment au travers de la jurisprudence sur des questions disciplinaires ; la commission n'en est nullement chargée.
En résumé, la saisine de la commission au titre de la mission qui lui avait été originellement attribuée - le contrôle des départs dans le privé - n'est pas systématique, bien que les administrations soumettent assez largement ce type de dossiers. J'insiste à cet égard sur le fait que, lorsque l'on examine les dispositions réglementaires et notamment le décret du 26 avril 2007 qui précise l'étendue du contrôle, on constate que la commission est invitée à exercer, d'une part, un contrôle dit « pénal » sur les risques de prise illégale d'intérêts, et d'autre part, un contrôle dit « déontologique », qui vise - indépendamment de ces cas - à éviter que l'agent puisse, dans le cadre de ses nouvelles fonctions dans le secteur privé, bénéficier de contacts privilégiés ou être soupçonné d'avoir préparé sa future clientèle.
En bref, la commission ne contrôle pas obligatoirement tous les départs mais fort heureusement, dans la plupart des cas, les administrations n'hésitent pas à utiliser la possibilité de la saisine facultative.
L'étendue de la saisine obligatoire de la commission pour les cas de départ dans le privé s'est donc réduite entre 1993 et 2007. Parallèlement à cette tendance, dans un nombre croissant de secteurs de l'administration - d'abord dans les autorités administratives et les agences -, apparaissent des commissions ou des collèges de déontologie internes, ce qui montre que le champ de la déontologie est aujourd'hui beaucoup plus vaste que celui de la commission que je préside.
M. Éric Bocquet, rapporteur . - Merci, M. Arrighi de Casanova, de cette présentation. Pourriez-vous nous indiquer la composition exacte de la commission de déontologie de la fonction publique et le mode de désignation de ses membres ?
M. Jacques Arrighi de Casanova. - En vertu de la loi, son président est un conseiller d'État, proposé à la désignation du Premier ministre par le vice-président du Conseil d'État. Elle comporte, dans le collège que je qualifierais de « permanent », un magistrat qui, en pratique, est issu de la Cour de cassation, un conseiller-maître à la Cour des comptes, deux personnalités qualifiées dont l'une a une expérience du secteur privé, et chaque titulaire a un suppléant issu de la même catégorie que lui. À chacune des trois fonctions publiques correspond en outre une formation spécialisée ; s'agissant de la fonction publique d'État, siègent deux directeurs du personnel ou des « ressources humaines » d'administration centrale. La particularité du système actuel réside dans le fait que le représentant de l'autorité administrative employeur siège également, avec voix délibérative.
M. Éric Bocquet, rapporteur . - Je vais maintenant évoquer un cas réel, celui d'un conseiller-maître à la Cour des comptes en charge de la législation fiscale européenne et internationale, auteur de papiers très pointus sur l'évasion fiscale publiés dans une revue consacrée aux finances publiques. Cette personne, dont je ne citerai évidemment pas le nom, est devenue, au début de cette année, conseiller en fiscalité auprès de la banque BNP Paribas. J'ignore si la commission de déontologie de la fonction publique avait été saisie de ce dossier particulier, qui me pose question au regard du sujet qui nous intéresse.
M. Jacques Arrighi de Casanova. - Si j'identifie bien le dossier compte tenu des indications que vous avez données, le cas a été soumis à la commission. Il s'agissait d'une saisine à titre facultatif, et c'est l'une des failles du système, puisque ce cas de passage au privé pose des problèmes au moins aussi nombreux et délicats que celui du fonctionnaire qui a été appelé à contrôler une entreprise et qui souhaite s'en faire embaucher.
Le contexte ne saurait être ignoré, même s'il ne saurait suffire à justifier n'importe quel avis, notamment favorable. En effet, les hauts fonctionnaires du ministère des Finances, en particulier ceux affectés à la direction générale des finances publiques (DGFiP), ont vu leurs possibilités de débouchés et de perspectives de poste de fin de carrière à l'intérieur de leur administration singulièrement amoindries depuis la réorganisation des services. Les entreprises publiques au sens strict sont elles aussi moins nombreuses que par le passé. Au prétexte que la carrière serait bouchée au sein du service auquel l'intéressé est affecté, il ne faudrait néanmoins pas tout permettre.
Trois solutions s'offrent à la commission de déontologie. Les avis d'incompatibilité lient l'administration, qui n'a pas le droit d'autoriser le départ ; ces avis sont rares parce que la jurisprudence de la commission est assez bien connue, notamment au travers de ses rapports annuels. C'est un cas minoritaire statistiquement.
M. Éric Bocquet, rapporteur . - L'avis de la commission est-il souverain ?
M. Jacques Arrighi de Casanova. - L'administration peut demander une nouvelle délibération si elle dispose d'éléments nouveaux. Il est admis que l'intéressé dispose de la même faculté, bien que le texte n'ait pas été rédigé exactement en ces termes.
La commission peut également émettre un avis de compatibilité simple, nihil obstat. Cela est très fréquent lorsqu'il s'agit de cas « classiques », qui ne posent aucun problème, notamment parce qu'il n'y a aucun rapport entre les anciennes fonctions de l'intéressé et celles qu'il exercera dans le privé.
La zone intermédiaire est très importante ; pour la fonction publique d'État, elle correspond à plus de 40 % des cas. Il s'agit des avis avec réserves.
Dans le dossier que vous évoquez, il a été constaté que l'intéressé, fonctionnaire de la direction de la législation fiscale, n'avait pas exercé de fonctions opérationnelles, à l'inverse, par exemple, du chef du contrôle fiscal, qui lui est frappé d'une interdiction professionnelle dans à peu près toutes les entreprises pour trois ans, puisqu'il est réputé pouvoir les contrôler toutes. Il a été vérifié que l'intéressé n'avait pas eu à contrôler l'entreprise dont il s'agissait, de quelque manière que ce soit - par exemple en participant à des rescrits fiscaux - pendant la période de référence de trois ans. La réserve dont est assorti l'avis peut être une interdiction faite à l'intéressé d'entretenir toute relation professionnelle avec son administration d'origine pendant les trois années qui suivent. Cependant, dans le cas d'une personne qui doit rejoindre le service « fiscalité » d'une banque, cela équivaudrait à une interdiction pure et simple de départ. La réserve émise en l'espèce était assez circonstanciée ; elle interdisait tout contact professionnel avec le bureau, la sous-direction ou le service dont l'intéressé avait fait partie.
Pour le surplus, l'avis favorable repose, dès l'instant où aucun risque pénal n'est identifié, sur le pari selon lequel il n'est pas inutile qu'un fonctionnaire qui a la culture de l'administration fiscale aille dispenser la bonne parole dans le monde de l'entreprise. Ce pari s'est parfois vérifié. On ne saurait présumer qu'une telle personne contribuerait nécessairement à élaborer des montages pour le moins douteux.
M. Éric Bocquet, rapporteur . - Votre de champ de compétence recouvre-t-il également les collèges et autorités de supervision tels que ceux de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), de l'Autorité des marchés financiers (AMF), les organismes financiers publics, la Banque de France, la Caisse des dépôts, la Banque publique d'investissement (BPI) ?
M. Jacques Arrighi de Casanova. - Les textes, qui n'ont, sur ce point, pas changé depuis 1993, parlent des « fonctionnaires et agents publics », ce qui dans une première approche inclut les maires ou les ministres. Cependant, la définition qui a été retenue, en cohérence avec l'énumération faite à l'article 87 de la loi du 29 janvier 1993, ne comprend que les fonctionnaires statutaires, les agents non titulaires de droit public employés par l'État, les membres des cabinets ministériels et les agents contractuels de droit public ou de droit privé d'une autorité indépendante.
On déduit de cette liste relativement précise que les membres du collège d'une autorité indépendante ne sont pas visés. Il y a sans doute une lacune, qu'il n'est néanmoins pas facile de combler : les membres du collège d'une autorité indépendante, notamment dans le secteur financier, sont parfois des acteurs du secteur privé. Par conséquent, le contrôle n'est pas exactement de même nature. Ce problème peut se résoudre par un autre biais. J'ai en tête une affaire jugée par le Conseil d'État en tant que juge des sanctions de l'AMF, qui a annulé une sanction infligée par la commission compétente de l'AMF parce que l'un des membres de celle-ci, qui avait pris part à la délibération, avait été en relation d'affaires - de concurrence, plus précisément - avec la personne poursuivie : l'hypothèse de conflit d'intérêts et de manquement d'impartialité est de nature à vicier, le cas échéant, la décision prise par l'organe concerné. J'y insiste, ce genre de difficultés n'entre pas dans le champ de compétence de la commission que je préside.
M. Éric Bocquet, rapporteur. - Le rapport de la commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, dit « Rapport Sauvé », avait formulé plusieurs suggestions de modifications. Certaines ont-elles été mises en oeuvre ? Quelles réformes suggérez-vous, qui permettraient d'éviter les difficultés que nous venons d'aborder ? Enfin, pour terminer, j'aimerais évoquer le cas de M. François Pérol, dont la nomination, en 2009, à la tête du groupe BPCE, avait suscité une polémique. Quel était à l'époque l'avis de la commission de déontologie ?
M. Jacques Arrighi de Casanova. - Au début de l'année 2011, le Rapport Sauvé a donné lieu à un projet de loi qui en reprenait certaines propositions. Ce texte, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, est aujourd'hui caduc. Le gouvernement actuel a présenté un projet de loi sur la transparence de la vie publique, qui appréhende certaines des questions envisagées dans le Rapport Sauvé, ainsi que, d'ailleurs, dans le Rapport Jospin - le second avait repris du premier certaines propositions relatives au contrôle de la déontologie et des conflits d'intérêts. Ce texte, qui vient d'être adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, devrait être examiné au Sénat prochainement. Il définit les conflits d'intérêts et élargit le champ des questions de déontologie soumises à une autorité de contrôle, mais il ne fait pas le choix d'une autorité de contrôle unique, option proposée par les rapports Sauvé et Jospin. Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l'État, de la Décentralisation et de la Fonction publique, a annoncé qu'un projet de loi relatif aux droits et obligations des fonctionnaires serait présenté en Conseil des ministres dans le courant du mois de juillet. En l'état des informations dont je dispose, la commission de déontologie - distincte de la future Haute autorité - serait maintenue, avec des missions élargies, une saisine à nouveau obligatoire pour tous les cas de départ dans le privé et des attributions étendues à toutes sortes de questions de déontologie, y compris des recommandations générales et des cas particuliers.
On peut se demander s'il vaut mieux avoir une autorité unique, qui s'occuperait de tout, ou une Haute autorité pour un certain public et une commission de déontologie pour les fonctionnaires, telle qu'elle existe. Les rapports Sauvé et Jospin préconisaient une autorité unique ; l'actuel gouvernement, comme le précédent, fait le choix de proposer des autorités distinctes. Des problèmes de recoupements peuvent se poser mais, au vu des centaines de cas dont nous sommes saisis chaque année, il ne me paraîtrait pas très réaliste d'envisager qu'une Haute autorité - composée comme celle créée par la loi que l'Assemblée nationale vient d'adopter en première lecture - s'occupe de la question, aussi importante soit-elle pour l'intéressé, d'un fonctionnaire de catégorie B du service technique d'une commune qui souhaite rejoindre une entreprise, sans même parler des innombrables cas de cumul d'activités, qui concernent souvent des fonctionnaires de niveau modeste.
En résumé, je pense qu'il faudrait reconsidérer les modalités de saisine de la commission de déontologie, en la rendant à nouveau obligatoire pour tous les départs dans le secteur privé et facultative pour les cumuls d'activités, à supposer que le principe de cette possibilité de cumul soit maintenu dans le nouveau paysage statutaire de la fonction publique. Peut-être aurai-je l'honneur d'être entendu à l'Assemblée nationale ou au Sénat sur le prochain projet de loi sur la fonction publique, sur lequel nous aurons plus d'informations à la mi-juillet.
En ce qui concerne « l'affaire Pérol », il y a eu des malentendus, des polémiques et des propos prêtés à tort à mon prédécesseur. J'en dirai simplement qu'elle a mis en évidence une faille importante de la loi de 1993, modifiée en 2007, qui est l'absence de saisine obligatoire de la commission de déontologie en-dehors du cas où il est suffisamment établi que l'intéressé a pu être en situation de contrôler ou de proposer des décisions concernant l'entreprise où il souhaite travailler. La difficulté majeure, en ce qui concerne les membres des cabinets ministériels ou les collaborateurs du Président de la République, est l'absence d'organigramme précis, de délégation ministérielle, etc. Dans cas conditions, il n'est pas aisé de connaître le champ de compétences et les activités réelles du collaborateur d'un ministre ou du Président. Dans le cas M. Pérol, la réponse à la question de savoir si la commission devait être saisie n'était pas évidente, et celle-ci se confondait avec la question de savoir si la commission devrait alors donner un avis négatif quant aux futures responsabilités envisagées par l'intéressé.
Cette affaire malheureuse a néanmoins eu une conséquence heureuse, puisque la loi du 3 août 2009 a rendu obligatoire la saisine de la commission pour tous les anciens membres de cabinet ministériel et collaborateurs du Président de la République. Si, au cours de la période de référence, un administrateur civil est affecté pendant ne serait-ce que trois mois à un cabinet, son cas doit être soumis à la commission, même s'il rejoint par exemple un cabinet d'avocats, qui n'est pas une entreprise au sens de l'article 432-13 du Code pénal et qui, par conséquent, ne donne pas lieu au contrôle dit « pénal ». Un fonctionnaire qui devient avocat n'entre donc pas dans le champ de la saisine obligatoire, puisqu'il s'agit d'une activité libérale, sauf s'il a été membre d'un cabinet. Mon prédécesseur rapport avec le champ de compétence du ministre auprès duquel elles travaillaient se sont multipliés.
Les failles antérieures à « l'affaire Pérol » ont donc été comblées par le législateur en 2009. Reste la difficulté de savoir exactement ce que fait une personne qui ne figure pas dans un organigramme.
M. François Pillet, président. - Je vous remercie, M. le Président. Une dernière question : avez-vous été choqué par des faits qui n'ont pu se produire qu'en raison de la non-saisine de la commission ?
M. Jacques Arrighi de Casanova. - Je n'en ai pas connaissance, mais ai été nommé à la tête de cette commission il y a un peu moins d'un an seulement. Il se peut donc que de tels cas aient existé. J'espère qu'il n'en existera pas à l'avenir.
M. François Pillet, président. - Merci beaucoup.