DEUXIÈME PARTIE - VOIES ET MOYENS DE LA LUTTE CONTRE LE DOPAGE
I. RENFORCER LA PRÉVENTION
A. LE RÔLE DE L'ÉTAT
1. Une responsabilité inscrite dans le code du sport
La loi n° 99-223 du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage, dite « Buffet », a été la première à mettre l'accent sur la prévention contre le dopage. Elle a, en particulier, créé le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD), dont l'une des missions était de coordonner les actions de prévention à l'échelle nationale . Elle a également créé les Antennes médicales de lutte contre le dopage (AMLD) , qui ont été placées sous la responsabilité du CPLD.
La loi n° 2006-405 du 5 avril 2006 relative à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs, dite « Lamour », en transformant le CPLD en Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), a retiré à cette autorité indépendante la mission de prévention . Depuis lors, c'est le ministère des sports et, en particulier, le bureau de la protection du public, de la promotion de la santé et de la lutte contre le dopage qui sont en charge du pilotage des actions de prévention en la matière. Les AMLD sont devenues antennes médicales de prévention du dopage (AMPD) , sous la tutelle du ministère des sports, et leurs missions recentrées sur la prévention.
Ainsi, l'article L. 230-1 du code du sport , premier article du titre III du code du sport consacré à la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage, dispose que « le ministre chargé des sports, en liaison avec les autres ministres et organismes intéressés, engage et coordonne les actions de prévention, de surveillance médicale, de recherche et d'éducation mises en oeuvre avec le concours, notamment, des fédérations sportives agréées dans les conditions définies à l'article L. 131-8, pour assurer la protection de la santé des sportifs et lutter contre le dopage ».
Dans ce cadre, un plan triennal de prévention des conduites dopantes a été élaboré en 2008. En 2011, il a été reconduit sous la forme d'un plan national de prévention du dopage et de lutte contre le trafic des produits dopants (2011-2014) . Il s'articule autour de trois volets :
- un volet à destination du grand public associant des actions de sensibilisation lancées lors des grandes manifestations sportives et des campagnes médiatiques avec l'appui du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), dans le cadre des dispositions de la loi du 1 er février 2012 ;
- un volet à destination du milieu sportif recherchant l'implication des fédérations sportives, des clubs et de l'encadrement des sportifs au travers de plusieurs dispositifs et d'actions de sensibilisation à la prévention du dopage ;
- un volet de lutte contre les trafics afin de soutenir et de suivre l'action des commissions régionales de lutte contre le trafic de produits dopants pilotées par les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale.
Le comité d'accompagnement, d'évaluation et de validation des outils de prévention du dopage , présidé par le professeur Philippe-Jean Parquet, a pour mission de définir et de valider les outils (kits, affiches, saynètes vidéo, etc.) élaborés par le ministère des sports. L'ensemble de ces outils sont ensuite mis à la disposition des services déconcentrés qui les mettent en place auprès des fédérations et des clubs ou dans les antennes médicales. À l'échelle nationale, le ministère lance également des appels à projets auprès des fédérations pour la mise en oeuvre de dispositifs de prévention des pratiques dopantes.
Si l'essentiel du financement est assuré directement par le ministère, à hauteur de 1,7 million d'euros en 2012 , Jean-Pierre Bourely, chef du bureau de la protection du public, de la promotion de la santé et de la prévention du dopage à la direction des sports, a indiqué lors de son audition avoir « obtenu que le Centre national pour le développement du sport (CNDS) puisse financer des projets de prévention du dopage » 180 ( * ) , à hauteur d'environ 170 000 euros en 2011.
2. Une responsabilité interministérielle
De nombreuses personnes auditionnées par votre commission ont insisté sur la nécessité de renforcer la prévention contre le dopage, en particulier auprès des plus jeunes . À cet égard, la prévention doit s'organiser à la fois dans les clubs, les compétitions, mais aussi par le biais de l'éducation nationale (sections générales et sections sportives scolaires).
Jean Lafontan, responsable national du Snep-FSU, a rappelé les actions déjà mises en oeuvre par l'éducation nationale et leurs limites : « dans les lycées, un enseignement d'exploration est proposé, pour une minorité de 3 000 élèves, avec 5 heures par semaine en plus de l'éducation physique. Il existe également une option facultative, qui comprend des thèmes d'étude dans lesquels le dopage est abordé. Nous avons aussi des sections sportives dans les collèges, pour 44 000 élèves. Le thème du dopage doit y être abordé au détour de débats plus généraux » 181 ( * ) . Dans la même perspective, Bruno Sesboüé, médecin, pour qui « l'école est un endroit de choix », a rappelé que l'expérience menée en 2002-2003 avec certains proviseurs afin d'évoquer le dopage dans les classes s'était rapidement essoufflée 182 ( * ) .
Dans ce contexte, John Fahey, président de l'AMA, a mis en exergue le modèle du Japon : « au Japon, en revanche, il y a dans chaque école primaire et secondaire un module d'éducation sur les dangers des drogues dans le sport ».
Conscient que ce modèle n'est pas directement transposable et que de nombreuses missions ont déjà été confiées à l'école, votre rapporteur considère qu'une action plus ciblée pourrait être entreprise, dans le second degré, et en direction des jeunes les plus intéressés par les activités sportives.
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Proposition n° 12 Mettre en place des conventions entre l'AFLD et les associations de sport scolaire dans le second degré (UNSS et UGSEL 183 ( * ) ) portant sur des actions de prévention du dopage |
Par ailleurs, la prévention doit également prendre pour cible le développement du dopage « de masse », lié à la pratique de la musculation et du bodybuilding , comme il a été indiqué précédemment. Dans ce cadre, il conviendrait de mettre en place des campagnes d'informations systématiques auprès des pratiquants dans les clubs de remise en forme , ainsi qu'un dispositif d'alertes s'agissant des ventes sur Internet , qui constituent l'essentiel des achats de stimulants, hormones de croissance ou stéroïdes anabolisants d'après les informations transmises par les forces de police.
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Proposition n° 13 Mettre en place des campagnes de
sensibilisation spécifiques sur les risques
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Pour faire face à ce type de dopage, les médias de masse sont sans doute bien adaptés. La loi du 30 septembre 1986 prévoyait l'insertion d'encarts relatifs à la lutte antidopage au cours de la retransmission d'événements sportifs. Trop ambitieuse, la loi n'avait pas été suivie d'effets. Cependant, la loi n° 2012-158 du 1 er février 2012 a réécrit l'article 20-3 de la loi de 1986 et a chargé le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) d'en fixer les conditions d'application.
Une délibération a été prise le 26 juin 2012 fixant les modalités de diffusion, par les chaînes de télévision, de programmes concernant la lutte contre le dopage et la protection des personnes pratiquant des activités physiques et sportives : il s'agit pour les chaînes diffusant du sport de programmer aussi des émissions relatives au dopage, et de diversifier, sur une période de quatre ans, « les sujets traités, les formats et les genres de programmes, les horaires de diffusion et les publics visés ».
Un bilan de cette délibération devra sans doute être fait à mi-parcours, à savoir deux ans après sa mise en oeuvre (juin 2014).
3. Des outils de prévention faiblement mobilisés
Outre les campagnes régulières lancées par le ministère ou ses services déconcentrés, la prévention contre le dopage s'organise autour de trois principales structures permanentes : les commissions régionales de prévention et de lutte contre le dopage (CRPLD), les antennes médicales de prévention du dopage (AMPD) et le numéro vert Écoute Dopage .
a) Les commissions régionales de prévention et de lutte contre le dopage
Les commissions régionales de prévention et de lutte contre le dopage ont été créées en 2003 afin de fluidifier les échanges d'informations entre les différents acteurs (services déconcentrés de l'État, forces de police, douane, mouvement sportif, etc.) , notamment sur les trafics de produits dopants, de partager les bonnes pratiques , ou encore d'alerter sur les situations problématiques . Elles sont présidées conjointement par le préfet de région et le procureur de la République près le tribunal de grande instance du chef-lieu de région et leur secrétariat est assuré par les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale et, plus spécifiquement, par le correspondant régional antidopage (voir infra ).
Mais ces commissions, qui n'avaient pas été mises en place dans toutes les régions, ont en outre étonnamment été supprimées par décret en 2007 (voir infra ). De plus, elles n'avaient pas de relais national capable d'impulser des axes stratégiques et d'organiser la circulation d'informations à l'échelle nationale. Il est donc nécessaire de relancer les commissions régionales à travers la publication d'un nouveau décret, comme l'a annoncé Valérie Fourneyron, ministre des sports, mais aussi de créer une instance nationale qui coordonne l'action des commissions régionales.
En tout état de cause, en lien avec la proposition visant à mutualiser entre plusieurs régions le poste de « correspondant antidopage », votre rapporteur estime que ce correspondant interrégional devrait assurer le secrétariat des différentes commissions régionales de son périmètre . Le maintien d'un périmètre régional garantit en effet, pour ces dernières, la cohérence de la circulation d'informations entre différents acteurs essentiellement régionaux ; dans le même temps, le correspondant interrégional, chargé du secrétariat, permettra de faire le lien non seulement avec l'instance nationale mais aussi avec les autres commissions régionales dont il a la charge et, ainsi, de décloisonner les circuits traditionnels d'échange d'information.
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Proposition n° 14 Relancer des commissions
régionales de prévention et de lutte contre le
dopage,
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b) Les antennes médicales de prévention du dopage
Créées par la loi du 23 mars 1999, les Antennes médicales de prévention du dopage (AMPD) étaient initialement sous la tutelle du conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD). Elles sont depuis 2006 sous la tutelle du ministère. On en compte vingt-quatre, soit une par région métropolitaine, à l'exception de la Corse où aucune antenne n'a été ouverte, et de la région Paca qui est dotée de deux antennes (Marseille et Nice), à quoi s'ajoute une antenne implantée en Martinique (pour les Antilles et la Guyane) et une à la Réunion.
Aux termes de l'article L. 232-1 du code du sport, elles sont implantées dans des établissements publics de santé pour apporter toutes informations et conseils aux sportifs et à leur entourage, y compris médicaux . De plus, elles ont pour mission de délivrer aux sportifs ayant été sanctionnés pour prise de produits dopants une attestation nominative préalable à la restitution de la licence par la fédération. Enfin, elles ont une mission générale de recherche sur les thèmes comme les compléments alimentaires, ainsi qu'un rôle de veille sanitaire .
Les AMPD sont généralement ouvertes un ou deux jours par semaine ; elles mettent en place également un accueil téléphonique disponible pendant les jours ouvrés de la semaine. On constate cependant, à la lecture de la liste diffusée par le ministère des sports, que nombre d'entre elles ont des horaires d'ouverture très limités (une demi-journée par semaine), voire seulement sur rendez-vous.
Cela témoigne de leur très faible activité générale , qui a été constatée par de nombreuses personnes auditionnées par votre commission d'enquête.
Cette faiblesse a trois causes principales :
- La première cause, conjoncturelle, est liée à un problème récent de financement . En effet, les AMPD sont traditionnellement financées par la part nationale du Centre national pour le développement du sport (CNDS) ; en 2012, ce financement s'est établi à environ 600 000 euros . Or, à compter de 2013, les antennes seront financées par la part territoriale du CNDS , ce qui signifie que les dotations des unes et des autres évolueront en fonction des priorités et des situations régionales. D'après le docteur Bruno Sesboüé, responsable de l'antenne de Basse-Normandie, « pour certaines antennes, cela signifie une baisse de la dotation de près de 60 % » 184 ( * ) . Jean-Pierre Bourely, chef de bureau au ministère des sports, l'a reconnu : « elles dépendent d'ailleurs, sur le plan financier, de la part territoriale du CNDS, qui va poser des questions très concrètes pour savoir ce qu'elles font... » 185 ( * ) . D'après Bruno Sesboüé, trois antennes ont d'ores et déjà fermé , le financement accordé étant trop inférieur au coût qu'elles représentent pour les établissements hospitaliers.
- La deuxième cause, structurelle, résulte de l'ambiguïté et du manque de visibilité liés à leur statut et à leur implantation . Jean-Pierre Bourely a ainsi souligné que « ces antennes n'ont pas d'assise juridique ; elles sont créées au sein d'établissements de santé et leurs implantations sont d'une grande hétérogénéité » 186 ( * ) . Le rattachement des antennes se traduit par des lourdeurs importantes en termes de gestion ; ainsi Bruno Sesboüé se plaint d'un « millefeuille administratif dans lequel [ils doivent se] débattre : les dossiers que nous préparons doivent être adressés au responsable de l'antenne, puis au chef de service, au chef de pôle, à la direction de l'hôpital, à l'Agence régionale de santé (ARS), à la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale et au ministère » 187 ( * ) . Outre la lourdeur administrative, leur implantation dans des établissements hospitaliers se traduit par un manque de visibilité pour le monde sportif. Elles sont méconnues et peu attractives pour le public sportif , qui devrait pourtant en être le principal destinataire et utilisateur.
- Enfin, un dernier problème a été soulevé par Bruno Sesboüé, qui rejoint le constat dressé pour les commissions régionales : l'absence de pilotage stratégique par le ministère des sports , ce qui ne peut qu'aggraver le problème de financement et de statut juridique et accélérer le désengagement des agents. Il a ainsi souligné qu'« il n'y a plus de pilotage national effectif : nous n'avons pas eu de réunion avec notre ministère de tutelle depuis deux ans ! » 188 ( * ) .
Certaines AMPD connaissent une activité plus soutenue, du fait « qu'elles bénéficient, dans certains hôpitaux, de l'obligation de consultation psychologique, dans le cadre du suivi médical réglementaire » 189 ( * ) . En revanche, alors que les AMPD reçoivent, en théorie, tous les sportifs sanctionnés pour violation des règles antidopage et leur délivrent une attestation, il s'avère que cette activité « obligatoire » n'est pas systématique : Jean-Pierre Bourely a ainsi reconnu que « seules trente-cinq ou trente-huit personnes ont été orientées vers les AMPD », alors qu'on compte environ 200 sportifs sanctionnés par an ; de même, le professeur Parquet, responsable de l'AMPD de Nord-Pas-de-Calais, a indiqué qu'« en réalité, très peu s'y rendent . Les certificats de reprise de licence sont donc délivrés dans d'autres officines » 190 ( * ) .
Dans ce contexte, une réforme globale des AMPD est indispensable .
Votre rapporteur regrette déjà que, contrairement aux termes mêmes des articles L. 231-8 et L. 232-1, les sportifs sanctionnés pour violation des règles antidopage puissent récupérer leur licence sportive sans entretien au sein d'une AMPD. Il convient de rétablir le monopole des AMPD en matière de délivrance des attestations permettant aux sportifs de récupérer leurs licences.
Afin de mieux assurer ce monopole en articulant sanction et visite en AMPD mais aussi afin de garantir un pilotage national effectif de ces structures , votre rapporteur propose que l'animation des AMPD soit à nouveau confiée à l'AFLD, dans le cadre du rétablissement de ses compétences en matière de prévention du dopage.
S'agissant de leur implantation, l'une des principales pistes évoquées consisterait à les sortir du milieu hospitalier pour les implanter au sein des Centres de ressources, d'expertise et de performances sportives (Creps) . Cette idée, avancée notamment par Jean-Pierre Bourely, vise principalement à les rapprocher des sportifs : « il faut vraiment que le monde sportif puisse plus facilement accéder à de telles antennes » 191 ( * ) . Bruno Sesboüé s'y oppose, en considérant notamment que les sportifs ne sont pas nécessairement les plus dopés : cet argument illustre le fait que les AMPD, en raison de leur implantation, ont perdu de vue leur objectif initial de la prévention du dopage chez les sportifs.
Votre rapporteur estime que cette réforme de la carte des AMPD, pour importante qu'elle soit, ne doit pas être précipitée ni dogmatique. Il estime ainsi qu'il faudrait laisser à l'AFLD le soin de conduire cette réforme, qui pourrait passer par une mutualisation interrégionale, et un assouplissement du cadre d'implantation, qui pourrait être un centre hospitalier ou un lieu dédié au sport selon les zones.
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Proposition n° 15 Confier à l'AFLD la responsabilité des AMPD |
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Proposition n° 16 Rétablir le monopole des AMPD en
matière d'attestation avant remise de licences
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Proposition n° 17 Rationaliser la carte des AMPD et assouplir leur cadre d'implantation |
c) Le numéro vert Écoute Dopage
Créé en novembre 1998, le numéro vert Écoute dopage est une singularité française. Il s'agit, selon le ministère des sports, « d'un espace privilégié d'écoute et de prévention destiné à informer, aider et orienter les sportifs et toute personne qui le souhaite pour n'importe quelle problématique qui touche, directement ou indirectement, le dopage » 192 ( * ) .
Écoute dopage est un service géré par une association , Dopage info service, pour le compte du ministère des sports qui le finance à hauteur d'environ 260 000 euros par an . Il comprend non seulement une ligne téléphonique (numéro vert gratuit et anonyme) 193 ( * ) , mais également un service courriel , ainsi qu'un site Internet .
Depuis 1998, le service a traité plus de 100 000 questions, par appel, par courriel ou par Internet, selon les statistiques de l'association.
En 2011, seulement 2 800 appels ont été traités par le service, 52 % des appelants étant des sportifs et 18 % des adolescents, population en forte augmentation sur les dernières années.
Jean-Pierre Bourely a indiqué à votre commission que « l'activité du numéro vert n'est en effet pas pleinement satisfaisante . Un travail est en cours avec le nouveau président, Denis Hauw, pour y remédier, notamment en matière de partenariat avec les AMPD ».
En conséquence, il convient de systématiser l'information sur le numéro vert dans le cadre des campagnes de prévention contre le dopage, à la fois au sein des AMPD et, le cas échéant, dans le cadre de la charte antidopage affichée par les EAPS .
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Proposition n° 18 Mieux informer sur l'existence du numéro vert au sein des AMPD et des EAPS |
4. Redonner à l'AFLD un rôle majeur dans la prévention
Alors que le CPLD était, comme son nom l'indique, responsable de la prévention contre le dopage, l'AFLD ne joue, depuis sa création en 2006, qu'un rôle subsidiaire à côté du ministère en la matière.
Le retour de la prévention dans le giron du ministère se justifie, comme l'avance Jean-Pierre Bourely, par le fait qu'il est « l'interlocuteur privilégié des fédérations sportives . Il existe, dans le cadre des conventions d'objectifs, un volet médical comportant trois objectifs qui structurent nos financements. Je dispose d'une enveloppe de 6 millions d'euros pour financer le volet médical des conventions d'objectifs » 194 ( * ) .
S'agissant de l'AFLD, si l'article L. 232-5 du code du sport indique que l'AFLD « met en oeuvre des actions de prévention et de recherche en matière de lutte contre le dopage » , il n'a été modifié en ce sens que par la loi du 1 er février 2012 précitée sur l'éthique du sport et la protection des sportifs. Ce nouveau rôle de prévention, associé à celui de recherche, est principalement assuré en son sein par le comité d'orientation scientifique de l'Agence , composé de onze membres, tous docteurs ou professeurs d'université. Ce comité joue un rôle de veille et d'orientation des recherches sur l'évolution des pratiques dopantes et de leurs effets secondaires .
Votre rapporteur souhaite que le rôle de l'AFLD dans la prévention contre le dopage soit considérablement renforcé. Plusieurs arguments militent en effet en ce sens :
- une plus grande cohérence avec les contrôles dont certains, pour les jeunes sportifs notamment, ont également un rôle de prévention ;
- une meilleure lisibilité et visibilité des actions de prévention vis-à-vis des sportifs et du grand public ;
- un renforcement des relations, de la connaissance réciproque et des partenariats entre les fédérations sportives et l'AFLD , ce qui peut avoir un effet positif y compris sur le contrôle.
De plus, il est manifeste que, s'agissant des AMPD notamment, le ministère n'a pas su, depuis 2006, insuffler de dynamique forte en matière de prévention du dopage.
Cette proposition de votre rapporteur doit être mise en perspective avec celles concernant les AMPD ou encore la mise en place de correspondants interrégionaux de lutte contre le dopage (voir infra ). Ces correspondants, installés au sein des directions régionales, seraient mis à la disposition de l'AFLD et pourraient ainsi, outre la poursuite de l'activité de contrôle actuellement exercée, avoir pour mission de coordonner, pour le compte de l'AFLD, l'ensemble des actions de prévention mises en oeuvre dans la région ainsi que d'animer les AMPD. En tout état de cause, l'absence de pilotage des AMPD par le ministère plaide dans le sens d'un rattachement de ces dernières à l'AFLD .
Ce retour de la prévention et, notamment, des AMPD, parmi les missions de l'AFLD a été évoqué par plusieurs personnes auditionnées. Ainsi Pierre Bordry a souligné devant votre commission que « le plus gênant réside dans le fait que l'AFLD perd les antennes médicales au profit du ministère, qui ne les a pas développées, ainsi qu'un certain nombre de moyens en matière de recherche et de prévention » 195 ( * ) . De même Michel Rieu, ancien conseiller scientifique de l'AFLD, a parlé de « rupture calamiteuse entre les antennes médicales de lutte contre le dopage et l'AFLD » 196 ( * ) .
En tout état de cause, ce transfert de compétences doit s'opérer à budget constant , étant entendu que hors les dispositifs spécifiques (AMPD, Écoute Dopage ), le budget d'intervention en matière de prévention porté par le ministère, directement, à travers les directions régionales ou via le CNDS, est relativement limité, soit 500 000 euros en 2011 .
D'après les informations fournies à votre rapporteur, environ quinze agents sont aujourd'hui dédiés, au ministère, à la prévention du dopage, à la promotion de la santé par le sport et à la protection du public. Le seul domaine de la prévention du dopage représenterait environ cinq ETPT 197 ( * ) . Le transfert partiel de compétences proposé conduirait donc au transfert d'environ trois de ces agents vers l'AFLD .
Dans le schéma proposé, le ministère conserverait le volet de prévention lié à l'exercice de sa tutelle sur les fédérations : ce n'est en effet pas à l'AFLD de négocier les conventions d'objectifs et de moyens avec les fédérations pour leur imposer des obligations en matière de prévention du dopage.
De même, le ministère conserverait l'action internationale en faveur de la lutte antidopage ; il s'agit, en particulier, de porter la voix de la France au sein de l'AMA ou dans ses relations avec les fédérations internationales.
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Proposition n° 19 Confier à l'AFLD la
compétence en matière de prévention du dopage, en la
chargeant
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* 180 Audition du 27 mars 2013.
* 181 Audition du 18 avril 2013.
* 182 Audition du 5 juin 2013.
* 183 Union nationale du sport scolaire et Union générale sportive de l'enseignement libre.
* 184 Audition du 5 juin 2013.
* 185 Audition de Jean-Pierre Bourely du 27 mars 2013.
* 186 Ibid.
* 187 Audition du 5 juin 2013.
* 188 Ibid.
* 189 Audition du 27 mars 2013.
* 190 Audition du 28 mars 2013.
* 191 Audition du 27 mars 2013.
* 192 Site Internet du ministère des sports.
* 193 Le numéro vert 0800 15 2000, ouvert du lundi au vendredi de 10 heures à 20 heures.
* 194 Audition du 27 mars 2013.
* 195 Audition du 20 mars 2013.
* 196 Audition du 4 avril 2013.
* 197 D'après les informations recueillies par votre rapporteur, ces ETPT se répartissent globalement comme suit, outre le directeur et son adjoint : un agent sur l'animation de la prévention du dopage ; un juriste orienté sur les relations internationales (AMA, etc.) ; un pharmacien et deux médecins (environ 1/5 de temps) sur les thématiques de protection de la santé et de la recherche ; un agent chargé des relations avec les AMPD.