C. DES PERSPECTIVES PRÉOCCUPANTES
Au total, près de 13 milliards d'euros de recettes nouvelles auront été votés au cours des deux dernières années pour une réduction effective des déficits du régime général et du FSV de 3,6 milliards d'euros !
Votre rapporteur estime que ces mesures de recettes étaient nécessaires pour rompre avec la dérive des comptes sociaux constatée entre 2009 et 2011. Il tient à rappeler qu'en leur absence le déficit avoisinerait cette année les 26 milliards d'euros ...
Les prévisions à moyen terme réalisées par la Cour des comptes à l'occasion de la publication de son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques viennent toutefois souligner le caractère tendanciel de la dégradation des comptes des régimes sociaux.
Compte tenu des risques pesant sur l'évolution de la masse salariale et des taux d'intérêt à long terme, ces perspectives préoccupantes en termes de déficit et de dette viennent conforter le choix du Gouvernement d'accomplir dès l'automne les réformes structurelles susceptibles de restaurer la crédibilité de nos finances sociales.
1. Un solde global appelé à se dégrader à législation constante
Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques publié le 26 juin dernier, la Cour des comptes s'est attachée à établir les perspectives de moyen terme des soldes du régime général et du FSV.
Calculées en fonction de la législation et de la réglementation en vigueur en juin 2013, ces projections sont extrêmement préoccupantes : quelles que soient les hypothèses de calcul retenues, les soldes cumulés du régime général et du FSV seraient constamment déficitaires d'ici 2030 (graphique ci-après) :
Evolution des soldes du régime
général et du FSV
sous différentes hypothèses
économiques
Source : Cour des comptes - Rapport sur la
situation
et les perspectives des finances publiques, juin 2013
Selon le premier scénario, qui reprend les hypothèses économiques retenues par la loi de financement pour 2013 en les prolongeant jusqu'en 2030 par celles utilisées dans le cadre du scénario C du Conseil d'orientation des retraites, le déficit cumulé se réduirait jusqu'en 2020 (- 5 milliards d'euros) avant d'augmenter sous l'effet de la dégradation des résultats de la branche retraite pour atteindre 12 milliards d'euros en 2030.
Au terme du second scénario, appelé scénario « central », qui tient compte de la révision des hypothèses macro-économiques réalisée en avril dernier à l'occasion de la présentation du programme de stabilité 2013-2017, les déficits s'établiraient à plus de 15 milliards d'euros en 2020 pour atteindre près de 25 milliards en 2030.
Le dernier scénario, qualifié de scénario « dégradé », qui prend en compte une progression de la masse salariale plafonnée à 3,7 % entre 2015 et 2017 puis limitée à 3,25 % jusqu'en 2030, conclut à la persistance d'un déficit annuel supérieur à 20 milliards d'euros sur l'ensemble de la période, atteignant près de 50 milliards d'euros en 2030 .
Evolution des soldes du régime
général et du FSV
sous différentes hypothèses
économiques
(en milliards d'euros)
Source : Cour des comptes - Rapport sur la
situation et les perspectives
des finances publiques, juin 2013.
Si ces prévisions doivent être considérées avec précaution, elles ont le mérite de mettre en évidence les conséquences potentielles de la dégradation du contexte économique sur l'évolution tendancielle des comptes du régime général.
Votre rapporteur tient à faire remarquer qu'elles sont d'autant plus inquiétantes qu'une partie des hypothèses utilisées pour leur élaboration peut être considérée comme optimiste au regard des résultats obtenus au cours des dernières années.
Le taux de chômage utilisé (7 %) ne correspond ainsi ni à la moyenne observée au cours des vingt dernières années ni à la tendance envisagée pour les mois à venir. De même, les choix réalisés en matière d'évolution de la masse salariale (entre 3,25 % et 4 %), principal déterminant des ressources du régime général, s'écartent sensiblement de la progression moyenne constatée au cours des cinq dernières années, à savoir 1,5 % (2,2 % si l'on écarte l'année 2010 qui peut être considérée comme exceptionnelle).
Ces prévisions confortent en tous cas le choix du Gouvernement de mettre en oeuvre dès l'automne, après en avoir défini les contours avec les partenaires sociaux, les nécessaires réformes de la branche famille - en déséquilibre depuis dix ans - et de la branche vieillesse - dont le solde est appelé à peser lourdement sur les comptes du régime général dans les prochaines années.
2. Une dégradation inquiétante des comptes de la branche vieillesse
Au niveau des différentes branches du régime général, les prévisions de la Cour mettent en évidence l'amélioration progressive du solde de la branche famille, la stagnation de celui de la branche maladie à un niveau de déficit élevé et la dégradation régulière de celui de la branche vieillesse (agrégé à celui du FSV).
Confirmant les prévisions réalisées il y a quelques mois par le Haut Conseil de la famille, la Cour souligne que le solde de la branche famille - compte non tenu des mesures nouvelles annoncées le 3 juin dernier - devrait s'améliorer progressivement au cours des prochaines années pour atteindre l'équilibre à partir de 2022, soit trois ans après les prévisions du Haut Conseil de la famille, ce délai supplémentaire résultant de la révision des hypothèses économiques de moyen terme à l'occasion de la transmission du programme de stabilité ainsi que de l'hypothèse d'une évolution des ressources à long terme moins dynamique que le PIB.
Dans la variante macro-économique « dégradée », l'horizon du rééquilibrage de la branche reculerait d'au moins quatre ans, et pourrait même être repoussé au-delà de 2030 selon l'ampleur des effets d'une dégradation des conditions économiques sur le volume des prestations.
La Cour souligne toutefois que la tendance mécanique à l'amélioration des soldes de la branche famille liée à la progression modérée des barèmes de prestations par rapport à celle des revenus, repose sur l'hypothèse que les pouvoirs publics laisseraient diminuer régulièrement le nombre des bénéficiaires des prestations liées aux ressources sans compenser partiellement cet effet ou recycler une partie des économies sur des dépenses nouvelles au sein de la branche.
S'agissant de la branche maladie , la Cour évalue à 5 milliards d'euros le montant du déficit annuel sur l'ensemble de la période 2018-2030 dans l'hypothèse d'une progression de l'Ondam maintenue à + 2,5 % par an.
Pour ramener sans mesures de recettes la branche à l'équilibre dès 2020 et le maintenir sur la décennie suivante, la Cour estime que la progression annuelle de l'Ondam devrait être fixée à + 2,2 % sur la période 2014-2030.
Votre rapporteur rappelle que le taux de progression de l'Ondam prévu pour les années à venir par l'annexe B de la loi de financement pour 2013 est supérieur à celui recommandé par la Cour : il s'établit à 2,6 % en 2014 puis à 2,5 % de 2014 à 2017.
La Cour insiste enfin sur l'ampleur du déficit prévisible de la branche vieillesse (Cnav et FSV) en 2030 qui pourrait atteindre 22 milliards d'euros dans le cadre du scénario central et 33 milliards d'euros dans le cadre de la variante dégradée.
Elle estime qu'afin de parvenir à l'équilibre du solde de la Cnav à horizon 2030 dans le cadre du scénario central, « il faudrait une augmentation d'au moins 0,15 point de cotisation par an si tout l'effort était porté sur les actifs, en sus des augmentations de cotisations déjà programmées, ou une moindre indexation des pensions d'environ un point par an (par rapport à l'indexation actuelle sur l'inflation), si tout l'effort était porté par les retraités. »
3. Des déficits bientôt insoutenables
Dans l'attente d'un retour éventuel à l'équilibre des comptes sociaux, la question des modalités de financement des déficits et de la dette du régime général et du FSV reste d'actualité.
A court terme , la principale interrogation qui pèse en ce domaine concerne le financement des déficits des branches maladie et famille, estimés à 19,5 milliards d'euros pour les seules années 2012 et 2013.
Alors que l'article 9 de la loi de financement pour 2011 a programmé - et couvert par l'octroi de ressources nouvelles - la reprise annuelle par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) des déficits de la branche vieillesse et du FSV jusqu'en 2018, ceux de la branche maladie et famille postérieurs à 2011 n'ont fait l'objet d'aucune disposition législative spécifique et sont par conséquent financés en trésorerie par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss).
Pour l'heure, cette situation est d'autant moins préjudiciable que l'Acoss bénéficie du niveau exceptionnellement bas des taux d'intérêt dont elle tire parti en faisant une place importante aux instruments de marché dans sa structure de financement. Toutefois, cette pratique ne pourra pas être prolongée indéfiniment : l'accumulation d'importants déficits et le risque d'un retournement des taux nécessitent, selon votre rapporteur, de prévoir une nouvelle mesure de transfert vers la caisse d'amortissement dès 2014.
A l'horizon 2030 , l'accumulation des déficits mise en perspective par les projections de la Cour des comptes pose des questions bien plus essentielles encore.
A défaut de mesures correctrices, la Cour estime que le montant des déficits accumulés entre 2012 et 2030 selon le scénario central pourrait atteindre plus de 360 milliards d'euros dont 110 milliards au titre de la branche maladie et 240 milliards au titre de la branche vieillesse (52,5 milliards étant toutefois transférés à la Cades en vertu des dispositions de l'article 9 de la loi de financement pour 2011).
La Cour observe que pour ne pas avoir à prolonger la durée de vie de la Cades au-delà de 2025, laps de temps prévu pour amortir la totalité des déficits cumulés du régime général et du FSV au 31 décembre 2010, des déficits 2011 de la branche famille et maladie ainsi que le total des déficits enregistrés par la branche vieillesse et le FSV entre 2011 et 2018, l'effort de rééquilibrage nécessaire s'élèverait à 4,5 milliards de recettes ou d'économies supplémentaires à trouver chaque année de 2014 à 2017.
Elle ajoute surtout qu'un maintien des conditions économiques défavorables illustrées par le scénario « dégradé » « ne permettait pas, avec ces seules mesures, d'espérer une résorption totale de la dette à l'horizon 2025. Celle-ci pourrait tout au plus être divisée par deux à l'horizon 2027 avant de progresser à nouveau (...).
« Seul l'apport de ressources nouvelles à la Cades permettrait alors à cette dernière de reprendre et d'amortir au plus tard en 2025 les déficits accumulés à court terme par les branches maladie et famille tandis que la résorption à long terme des déficits eux-mêmes supposerait des infléchissements durables de l'évolution des dépenses maladie et des dépenses de pensions ».
Il s'agit bien là du défi que se propose de relever le Gouvernement dès la rentrée prochaine par le biais du dépôt d'un projet de loi proposant une réforme des retraites associant volonté d'un retour à l'équilibre financier et nécessité de justice.