B. LE RENFORCEMENT DES OUTILS DE MAÎTRISE DE L'ÉNERGIE DANS LE CADRE DE LA LOI DU 12 JUILLET 2010 PORTANT ENGAGEMENT NATIONAL POUR L'ENVIRONNEMENT
1. Les outils de planification d'une politique de développement durable à l'usage des collectivités
a) Un instrument de coordination : les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE)
Afin de permettre à la France de respecter ses engagements de réduction d'émissions de gaz à effet de serre, la loi dite « Grenelle II » instaure un nouvel instrument de coordination en matière de maîtrise de l'énergie : le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE).
Ce dernier, introduit par l'article 68 38 ( * ) , est élaboré conjointement par la région et par l'État (préfet de région), après consultation des collectivités territoriales concernées. Le SRCAE définit, entre autres, les objectifs régionaux de maîtrise de l'énergie.
Sur la base d'une évaluation énergétique, ce schéma, qui est révisé au bout de cinq ans, fixe à l'échelon du territoire régional et à l'horizon 2020 et 2050 : les orientations permettant d'atténuer les effets du changement climatique ; les orientations permettant de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ; les objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique, par zone géographique. A ce titre, est annexé 39 ( * ) au SRCAE, le schéma régional éolien , qui définit les parties favorables du territoire au développement de l'énergie mécanique du vent.
Les schémas régionaux mobilisent les régions et les collectivités depuis plus de deux ans. Pour ceux qui ont été adoptés 40 ( * ) , ils s'axent notamment sur la réhabilitation du bâti, la formation de la filière bâtiment en matière d'efficacité énergétique, le développement de transports sobres en carbone et de modes alternatifs à la voiture individuelle, l'aménagement du territoire, la sensibilisation et l'incitation des acteurs à l'efficacité énergétique et le développement des énergies renouvelables.
Dans la mesure où les plans climat-énergie territoriaux (PCET) doivent être compatibles avec les SRCAE, portés à la fois par les services de l'État et les conseils régionaux, votre rapporteur souligne l'importance qu'ils intègrent à terme les modalités d'un suivi partenarial avec les communautés porteuses de PCET .
b) Un outil d'élaboration et de programmation des politiques locales d'énergie : les plans énergie-climat territoriaux et les bilans des émissions de gaz à effets de serre
L'article 75 41 ( * ) impose à l'État, aux régions, aux départements, aux communautés urbaines, aux communautés d'agglomération et aux communes ou communautés de communes de plus de 50 000 habitants ainsi qu'aux autres personnes morales de droit public employant plus de 250 personnes l'établissement, avant le 31 décembre 2012, d'un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre , ainsi que des propositions pour les réduire. Le décret d'application du 11 juillet 2011 précise le périmètre de ce bilan en prévoyant que doivent être distinguées les émissions directement produites par la collectivité des émissions indirectes liées à l'utilisation de l'électricité, de la chaleur ou de la vapeur. Là encore, le préfet et le président du conseil régional jouent un rôle particulier, puisqu'ils sont chargés de la bonne mise en oeuvre du dispositif.
Mais, au-delà de l'évaluation, l'article 75 impose à ces mêmes personnes morales d'adopter, sur la base de ces bilans, un plan climat-énergie territorial (PCET) avant le 31 décembre 2012. Ainsi, la mesure qui n'était qu'incitative dans la précédente loi devient une obligation.
Ce plan définit notamment : les objectifs stratégiques et opérationnels de la collectivité pour lutter contre le réchauffement climatique ; le programme des actions à réaliser pour améliorer l'efficacité énergétique et augmenter la production d'énergie renouvelable ; un dispositif de suivi et d'évaluation des résultats de la politique menée. Le décret d'application du 11 juillet 2011 précise que les objectifs opérationnels des PCET doivent être chiffrés, ainsi que les modalités d'élaboration 42 ( * ) de ces PCET.
Les PCET sont en cours de réalisation pour la majorité des communes et collectivités 43 ( * ) définies par la loi, avec l'appui de l'ADEME. Les services déconcentrés de l'État ont été appelés 44 ( * ) à se mobiliser pour appuyer ces collectivités et animer des réseaux territoriaux avec elles afin de faciliter, le plus en amont possible, l'articulation entre les PCET et les SRCAE.
Votre rapporteur appelle les collectivités territoriales à se saisir du PCET pour en faire un outil efficace de planification des politiques locales d'énergie, de réduction des émissions de GES et d'adaptation au changement climatique . En clair, il doit devenir le support des stratégies locales dans le domaine de l'énergie et du climat.
Il tient toutefois à attirer l'attention des collectivités sur le coût de réalisation d'un PCET, qui ne doit pas être négligé, comme le montre le tableau suivant.
Au poids financier s'ajoutent également les enjeux d'ingénierie pour les collectivités dans la réalisation des PCET, mais aussi dans leur suivi et leur mise en oeuvre. Les démarches de PCET se structurent généralement en quatre phases :
- un bilan des émissions de gaz à effet de serre et des consommations énergétiques est réalisé en amont de la démarche. Ce « bilan GES », désormais obligatoire pour les collectivités, permet de repérer les principaux gisements d'émission et de consommation. Il peut également être l'occasion d'évaluer le potentiel de production d'énergies renouvelables, sans que cela soit obligatoire ;
- la seconde phase correspond à l'élaboration du PCET lui-même. Outil stratégique déclinant les actions, il décrit les modalités concrètes de réduction des émissions de GES et des consommations énergétiques, et de production d'énergies renouvelables.
- la troisième phase de mise en oeuvre revêt une importance capitale, car au-delà des objectifs intrinsèques de réduction des émissions et des consommations, l'efficacité des actions dépend également de l'adéquation avec les moyens qui résultent de la mobilisation des différentes parties prenantes (services, partenaires techniques et financiers).
- la quatrième phase, celle du suivi, est généralement adossée à un observatoire des émissions et des suivis de consommation. Elle permet d'observer les progrès réalisés en matière de diminution des émissions, par exemple, et d'évaluer les effets des actions en fonction des moyens mobilisés. Le cas échéant, cette phase est l'occasion d'apporter les changements et améliorations utiles, d'actualiser les visées stratégiques et/ou les moyens mis en oeuvre.
Si la généralisation des plans climat-énergie territoriaux (PCET) mérite d'être saluée , votre rapporteur s'interroge toutefois sur leur superposition à de multiples échelles (commune-centre, communauté, département, région). Il paraitrait plus opportun de concevoir un plan unique à l'échelle d'un bassin de vie cohérent, si possible organisé en intercommunalité. Il conviendrait donc d'optimiser ces plans en les articulant avec le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE), dans le cadre d'une stratégie territoriale cohérente. Surtout, votre rapporteur insiste sur la nécessaire appropriation locale de ces outils . Ils n'ont de sens, selon lui, que si les habitants d'un territoire et les élus peuvent se l'approprier, et qu'il ne s'agisse pas de documents venus de l'extérieur sans véritable réflexion et appropriation locales.
2. Les actions des collectivités pour maîtriser la demande d'énergie et développer les énergies renouvelables
a) Les compétences des collectivités en faveur de la maîtrise de l'énergie
L'article L. 2224-34 du CGCT donne la possibilité aux collectivités territoriales , aux établissements publics de coopération intercommunale ou aux syndicats mixtes compétents en matière de distribution publique d'énergie de réaliser des actions tendant à maîtriser la demande d'énergie des consommateurs.
A titre d'exemples, ces collectivités peuvent :
- apporter une aide aux consommateurs en subventionnant une partie des travaux d'isolation, de régulation thermique, ou l'acquisition d'équipements domestiques à faible consommation ;
- obtenir des certificats d'économies d'énergie 45 ( * ) pour les actions menées dans ce sens. Votre rapporteur estime à cet égard que le dispositif actuel mériterait d'être plus simple et plus efficace pour être pleinement exploité par les acteurs du secteur .
- créer des infrastructures de charge nécessaires à l'usage de voitures électriques ou hybrides ;
- réaliser des actions tendant à maîtriser la demande d'énergies de réseau, lorsque ces actions sont de nature à éviter ou différer, dans le cadre du cahier des charges de concession, l'extension ou le renforcement des réseaux publics de distribution d'énergie relevant de la compétence de la collectivité autorité organisatrice. À cet égard, votre rapporteur recommande aux maires d'être très présents dans la définition des cahiers des charges , car il s'agit bien de leur compétence en tant qu'autorité organisatrice. En clair, même si cette compétence a été déléguée à des opérateurs, cela ne doit pas empêcher le contrôle des élus .
Ces différentes actions sont éligibles aux aides du fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACÉ) pour inciter et aider les collectivités à les développer, pour un montant de 8 millions d'euros dans le budget du FACÉ en 2012.
Enfin, l'article 255 de la loi Grenelle 2 prévoit, préalablement aux débats sur le projet de budget, la présentation d'un rapport sur la situation en matière de développement durable relative au fonctionnement de la collectivité, aux politiques menées, ainsi qu'aux orientations envisagées dans les collectivités suivantes : les communes de plus de 50 000 habitants ; les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plus de 50 000 habitants ; les départements ; les régions.
b) Les compétences des collectivités dans le développement de la production d'énergies renouvelables
Il n'a pas fallu attendre le Grenelle de l'environnement pour voir les collectivités territoriales se saisir de l'enjeu de la production des énergies renouvelables . Ainsi, la loi n° 80-531 du 15 juillet 1980 relative aux économies d'énergie et à l'utilisation de la chaleur ouvre la possibilité, pour celles-ci ou leurs groupements, de créer et de gérer un réseau de chaleur alimenté par une installation utilisant le pouvoir calorifique des résidus et déchets collectés.
Mais la loi « Grenelle II » poursuit cette orientation en introduisant plusieurs mesures de promotion de ces énergies.
L'article 88 de la loi du 12 juillet 2010 étend la compétence de production des énergies renouvelables aux départements , aux régions et aux EPCI . Ceux-ci peuvent « aménager, faire aménager, exploiter ou faire exploiter des installations de production utilisant des énergies renouvelables », à condition que l'électricité produite soit destinée pour leur propre usage, ou revendue à EDF ou un distributeur non nationalisé (DNN), conformément à l'article 10 de la loi de 2000.
L'article 12 introduit par ailleurs un nouvel article L. 111-6-2 dans le Code de l'urbanisme, qui prévoit que « [...] le permis de construire ou d'aménager ou la décision prise sur une déclaration préalable ne peut s'opposer à l'utilisation de matériaux renouvelables ou de matériaux ou procédés de construction permettant d'éviter l'émission de gaz à effet de serre, [...] ou [à] la production d'énergie renouvelable correspondant aux besoins de la consommation domestique des occupants de l'immeuble ou de la partie d'immeuble concernée » 46 ( * ) .
Enfin, l'article 20 porte de 20 à 30 % l'autorisation de dépassement des règles relatives au gabarit et à la densité d'occupation des sols résultant du plan local d'urbanisme ou du document d'urbanisme pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou alimentées à partir d'équipements performants de production d'énergie renouvelable ou de récupération.
* 38 Dont les dispositions ont été intégrées aux articles L. 222-1 et suivants du Code de l'environnement.
* 39 Le décret d'application du 16 juin 2011 précise que le SRCAE est composé d'un rapport, d'un document d'orientation et d'une annexe intitulée « Schéma régional de l'éolien ».
* 40 Onze ont été adoptés au cours du premier semestre, et une dizaine devant être adoptés d'ici la fin de l'année 2012.
* 41 Article L. 229-25 du Code de l'environnement, créé par la loi Grenelle 2 de 2010.
* 42 Informations transmises en amont de l'élaboration du PCET par le préfet de région relatives au SRCAE ; avis du préfet de région, du président du conseil régional et du président de l'organisme régional HLM sur le projet de PCET en aval.
* 43 440 collectivités concernées, dont 235 communautés, doivent avoir adopté un PCET d'ici fin 2012. Selon les données transmises par l'Assemblée des communautés de France (AdCF), à l'été 2011, 65 communautés de communes, d'agglomération ou urbaines étaient déjà engagées dans une démarche de PCET. Sur les 207 PCET comptabilisés par l'ADEME, tous échelons confondus, un sur trois est porté par une communauté.
* 44 Circulaire du 23 décembre 2011.
* 45 Dans les conditions prévues aux articles 15 et 16 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.
* 46 Ce dispositif n'est toutefois pas applicable dans les aires de mise en valeur du patrimoine.