ANNEXE
Réunion de la délégation à la prospective du 6 février 2013
Présidence de M. Joël Bourdin , président
Bilan de la réunion commune Sénat - CESE du 5 décembre 2012
M. Joël Bourdin , président . - Mes chers collègues, le 5 décembre dernier, notre délégation a conduit une opération, jusqu'alors inédite, de collaboration avec une structure similaire créée, un an après la nôtre, au sein du Conseil économique, social et environnemental (CESE). Cette opération a pris la forme d'une réunion conjointe organisée entre nos deux délégations, en liaison avec Jean-Paul Bailly, président du groupe La Poste et de la délégation à la prospective et à l'évaluation des politiques publiques du CESE, sur le thème de l'avenir de la planification stratégique, que le président du Sénat, Jean-Pierre Bel, nous a fait l'honneur d'ouvrir.
Le choix de ce sujet de réflexion n'était pas anodin. Voilà quelque temps déjà, et notamment sous l'impulsion de notre collègue vice-président du Sénat et ancien Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin , relayé par Alain Fouché , membre de notre délégation, nous nous interrogions sur les structures de vision et de perspective à long terme dont disposent les pouvoirs publics pour préparer l'avenir de notre pays.
On pouvait en effet se demander si la suppression, un peu précipitée somme toute, du Commissariat général du Plan, en 2006, n'avait pas affecté notre capacité à préparer le futur. Certes, cette structure avait été remplacée par une autre, le CAS, le Centre d'analyse stratégique, lequel produit régulièrement des documents et études intéressants mais qui sont établis sur des bases un peu différentes et peut-être moins globales et moins empreintes de concertation qu'elles ne l'étaient auparavant.
Ces observations nous ont donc conduits, avec le CESE, à envisager de croiser nos regards sur l'utilité d'inventer une « nouvelle planification stratégique », qui sache s'inscrire dans le cadre mondialisé qui est désormais celui de notre société d'aujourd'hui, et sur les outils à mettre en oeuvre pour répondre aux besoins.
Il faut croire que nous avons su être visionnaires à l'époque puisque, six semaines après nous, le nouveau Gouvernement issu des élections présidentielle et législatives de 2012 a, à son tour, mis ce sujet sur la table. Au cours de la grande conférence sociale tenue au Palais d'Iéna les 9 et 10 juillet 2012, le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, annonçait, en clôture, son souhait de créer un nouveau lieu de dialogue, de réflexion prospective et d'expertise sur les politiques publiques, ouvert à l'ensemble des acteurs sociaux. Le 12 septembre, il confiait à une mission, présidée par Yannick Moreau, présidente de section au Conseil d'État et ancienne présidente du COR, le Conseil d'orientation des retraites, le soin de réfléchir à la nature et aux compétences de ce nouveau commissariat.
C'est donc dans un contexte totalement en phase avec l'actualité que nous avons tenu cette réunion commune, qui s'est, je crois, parfaitement bien déroulée. J'en veux pour preuve l'affluence record et la présence très nombreuse du public, qui nous ont conduits à refuser du monde !
Nous avions organisé cette après-midi de travail en deux temps : d'abord, l'analyse des besoins en souffrance ; ensuite, celle des moyens à mettre en oeuvre. Chacun de ces aspects a fait l'objet d'une table ronde dédiée, à laquelle nous avions convié de nombreux experts, au premier rang desquels deux anciens Premiers ministres : Jean-Pierre Raffarin, pour la première, Michel Rocard, pour la seconde, que je remercie de nouveau pour leur participation active et efficace à nos débats, qui ont été de très grande qualité.
C'est pourquoi, mes chers collègues, j'ai pensé qu'il serait très utile que le compte rendu intégral de nos échanges puisse faire l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information, si vous en êtes d'accord. Cette publication me paraît d'autant plus opportune que, précisément la veille de notre réunion, Mme Moreau a remis au Premier ministre le rapport dont celui-ci lui avait confié la charge, rapport qui conclut à l'opportunité de créer un « commissariat général à la stratégie et à la prospective ». Cette structure devrait être mise en place très prochainement et nous serions ainsi en mesure d'en suivre de très près l'installation.
Je vous signale, au passage, que, dans le cadre du rapport qu'il a établi en novembre dernier, à la demande du Gouvernement, sur le thème de la compétitivité de notre économie, rapport qui a eu un grand retentissement, Louis Gallois était parvenu à la même conclusion du bien-fondé de cette démarche. Sa troisième proposition préconise ainsi de « créer un commissariat à la prospective, lieu d'expertise et de dialogue social » et d'« accompagner chaque loi de finances d'un rapport sur la situation de l'appareil productif fondé sur les travaux du commissariat ».
En quelques mots, permettez-moi de faire la synthèse des observations et préconisations formulées au cours de nos deux tables rondes.
Tout d'abord, il en est ressorti que, en dépit - ou à cause - de la multitude actuelle de structures de veille, d'analyse et d'évaluation, les décideurs publics ont du mal à disposer de repères de long terme. Je parlais du CAS, mais je pourrais aussi citer le Conseil d'analyse économique (CAE), le Commissariat général à l'investissement (CGI), la Cour des comptes, bien sûr, le COR, le Conseil d'orientation pour l'emploi (COE), le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, la Datar, sans oublier les manifestations ponctuelles qui ont un objet similaire, comme les Grenelle de l'environnement ou la grande conférence sociale. Il en résulte probablement une vision fragmentée des choses et un degré de concertation qui pourrait être amélioré.
Ensuite, l'utilité de penser à moyen et long termes les politiques, plutôt que d'agir dans l'immédiateté, a été résolument affirmée. Certains pays le font bien mieux que nous : les pays émergents, dont la Chine, évoquée par le président Raffarin et qui a une réelle vision à long terme ; la Finlande, les États-Unis, le Danemark ou la Suède au sein de l'OCDE.
En outre, la ligne de partage entre la prospective et la prévision a été clairement définie : outre la différence tenant à l'horizon temporel de référence, la prospective embrassant une vision beaucoup plus large, cette dernière repose sur le postulat que le futur n'est pas écrit d'avance mais qu'il doit être construit par tous ses acteurs, dans le cadre des avenirs possible ; d'où l'élaboration de scénarios.
Par ailleurs, le futur doit se penser non pas uniquement au niveau national, qui était le périmètre du Commissariat général du Plan, mais aussi au niveau des territoires, des départements, des métropoles, des communautés d'agglomération.
Autre observation : la planification stratégique à réinventer suppose de laisser plus de place à la concertation et au dialogue social : les travaux menés dans le domaine économique montrent que performance économique et performance sociale marchent ensemble, en favorisant la confiance des citoyens envers l'État.
Cela étant, le rapport de Yannick Moreau préconise de ne pas dédier le futur commissariat au dialogue social : celui-ci aurait pour vocation de produire un travail concerté, pour une réflexion située en amont du dialogue social, à conduire ensuite entre les partenaires sociaux ou entre ceux-ci et l'État.
Enfin, il a été souligné que la culture de l'évaluation des politiques publiques reste faible dans notre pays, très faible même, alors qu'elle conditionne une gouvernance transparente et équitable. Sur ce point, certains, notamment Michel Rocard, ont mis en garde contre le risque de confier au futur commissariat cette mission d'évaluation, qui pourrait faire peser sur lui de trop lourdes responsabilités, insistant sur la nécessité de séparer le travail de prospective et le travail d'évaluation.
Je vous indique toutefois que, à l'inverse, le rapport de Mme Moreau préconise que ce commissariat siège dans les instances d'évaluation pour en être « l'observateur avisé ». Nous regarderons évidemment tout cela de près.
Je conclurai en évoquant les mots subtils du président du CESE, Jean-Paul Delevoye, un ancien collègue, lequel a souligné l'impertinence, nécessaire, dont les délégations à la prospective doivent faire preuve pour savoir sortir des chemins balisés où l'on peut vouloir les contenir. Soyons donc capables, mes chers collègues, d'une telle impertinence. Je m'empresse d'ajouter, en bon conservateur : « sans aller trop loin tout de même » !
M. Alain Fouché . - Que va-t-il advenir des très nombreux organismes qui ont été cités, parmi lesquels le Conseil d'analyse économique et le Commissariat général à l'investissement ? Le Premier ministre a annoncé son intention d'en supprimer un certain nombre et c'est déjà le cas, je crois, pour quelques-uns.
M. Joël Bourdin , président . - Si certaines des structures que j'ai énumérées tout à l'heure, et encore n'ai-je pas été jusqu'au bout de la liste, ont vocation à perdurer, il conviendrait, dans le cadre du nouveau commissariat, de les coordonner, de les fédérer. Ce dernier pourrait s'appuyer sur ces différentes institutions, en leur proposant peut-être de nouvelles orientations et une autre façon de travailler.
M. Yannick Vaugrenard . - J'ai trouvé moi aussi très intéressants les échanges qui ont eu lieu le 5 décembre dernier et je souscris tout à fait à l'idée de les publier sous la forme d'un rapport d'information. Il est toujours souhaitable de conserver la mémoire des propos tenus dans de tels contextes ; je pense notamment aux interventions des deux anciens Premiers ministres.
M. Joël Bourdin , président . - Toutes les interventions étaient intéressantes. Je citerai celle de M. Charpin.
M. Yannick Vaugrenard . - Elles ont beaucoup apporté en effet.
Nous vivons dans une période de zapping permanent. Les structures mises en place n'échappent pas à la règle. Certaines sont supprimées, d'autres perdurent, même si on ne sait toujours pourquoi.
Je me demande finalement si le futur commissariat général à la stratégie et à la prospective ne sera pas l'équivalent du Commissariat général au Plan supprimé en 2006. Peut-être n'aurait-on pas dû prendre cette décision à l'époque. Nous verrons bien ce qu'il en est.
Dans la période que nous vivons, comme nous avons déjà eu l'occasion de le dire, il est absolument nécessaire de mettre en place une planification au regard des perspectives dont nous disposons, non seulement à moyen terme, mais aussi à court terme. Sinon, c'est systématiquement la politique du coup par coup qui est privilégiée, à l'heure où les médias exercent une pression permanente pour réagir uniquement sur le court terme.
Dans notre société court-termiste, il nous est demandé d'être des repères et d'avoir des perspectives d'avenir. Il est donc intéressant de continuer à travailler dans le domaine à la fois de la planification et de l'évaluation des politiques publiques.
Les politiques publiques sont trop peu évaluées, que ce soit au niveau national ou décentralisé. Dans nos régions et départements, nous n'avons pas suffisamment l'habitude d'évaluer les politiques que nous mettons en place, alors que cela nous permettrait de nous rendre compte que certaines, parce qu'elles se juxtaposent, ne sont pas optimales sur le plan financier.
Je soulignerai également l'importance de contrôler l'application des lois que nous votons et leur efficacité. Entre l'esprit des textes adoptés à l'Assemblée nationale ou au Sénat et leur réalité, il y a parfois un fossé, qui a tendance à se creuser. La forme risque même d'être contradictoire avec le fond.
Je me félicite de la création annoncée d'un nouveau commissariat, que je considère comme le prolongement du Commissariat général du Plan, mis en place à l'époque par Olivier Guichard. Il était d'une autre génération que la mienne, mais je l'ai côtoyé, fût-ce brièvement.
Je terminerai sur l'impertinence. C'est bien d'être impertinent ! Cela permet de bousculer un peu les choses.
M. Joël Bourdin , président . - C'est beaucoup plus difficile quand on appartient à la majorité !
M. Yannick Vaugrenard . - Je m'en suis rendu compte ! C'est bien de l'être, y compris avec soi-même et de ne pas se prendre au sérieux.
M. Joël Bourdin , président . - Le Gouvernement a l'intention de créer un « commissariat général à la stratégie et à la prospective ». Le mot « planification » n'apparaît pas et il ne s'agit pas de cela.
La planification différait de la prospective en ce qu'elle prévoyait la fixation d'objectifs avec, en face, la mise en place de moyens. Cela traduisait un mode d'action politique et économique assez éloigné de ce que l'on observe maintenant, ici ou là, dans les grands pays.
L'idée, me semble-t-il, est de partir des organismes déjà existants, avec sans doute des moyens différents, et d'essayer de faire au niveau national, avec beaucoup plus de marges de manoeuvre, ce que nous-mêmes essayons de faire au sein de la délégation : tirer sur les fils pour voir, à partir de scénarios divers, sans les pondérer, comment les choses peuvent évoluer selon les décisions prises.
Je ne crois pas que le Gouvernement ait dans l'esprit de recréer une instance de planification. La planification fonctionnait à un horizon de quatre ou cinq ans. La prospective vise un horizon de dix, quinze ans.
Par ailleurs, monsieur Vaugrenard , la France n'a sans doute pas suffisamment la culture de l'évaluation. Vous parliez de l'application des textes de loi. Heureusement, il y a tout de même eu un sacré progrès : la Cour des comptes, sur des sujets très précis, fait un travail considérable d'évaluation, de bonne qualité d'ailleurs, mais dont on ne rend pas toujours compte.
Mais les Français n'ont pas une réelle culture de l'évaluation, comme l'ont, par exemple, les Américains. Dans le cadre de la délégation à la planification du Sénat, à laquelle a succédé la délégation à la prospective, je me souviens d'avoir fait un travail sur les modalités choisies par les États pour faire de l'évaluation. Cette mission m'avait conduit aux États-Unis, où je m'étais aperçu qu'il existait des organismes d'État chargés de l'évaluation et disposant de gros moyens. Je m'étais notamment rendu compte que, dans tout projet de texte ayant une incidence financière, figurait, en encadré, le coût, et éventuellement le produit, de chaque mesure envisagée. Étaient mentionnées les charges directes, pas les effets indirects pour lesquels il aurait fallu une étude approfondie.
Cela n'existe pas en France. En général, sauf peut-être en matière financière, les textes ne sont pas accompagnés de telles fiches de données. Dans les commentaires du rapporteur, le sujet est parfois évoqué, mais ce n'est pas systématique.
En tant que membres de la délégation à la prospective, nous pouvons souhaiter, bien que nous ne soyons pas des évaluateurs, que, parallèlement à la mise en place du futur commissariat, soient étoffés les organismes d'évaluation. Nous avons d'ores et déjà une bonne base avec la Cour des comptes, qui fait un travail tout de même assez formidable en la matière, par rapport à ce que nous pouvons voir ailleurs, même si, évidemment, son action ne peut embrasser tous les secteurs.
Quant à l'impertinence, monsieur Vaugrenard , et bien, oui, soyez impertinent ! Cela vous sera plus difficile qu'à nous !
Pour en revenir à la réunion commune organisée le 5 décembre dernier avec le CESE, l'idée est de publier, sous la forme d'un rapport d'information, le compte rendu des échanges qui ont eu lieu à cette occasion, avec, en guise de chapeau, un propos introductif que je signerai.
Pour tout vous dire, mes chers collègues, le CESE avait émis le souhait que nous publions un rapport commun. Cela n'est pas possible puisque nos délégations respectives sont autonomes. Toutefois, nous indiquerons bien en couverture que cette réunion a été organisée sous le double timbre du Sénat et du CESE. Ce dernier publiera, de son côté et dans les mêmes termes, le compte rendu que nous avons établi et que nous lui transmettrons.
La délégation autorise la publication du rapport d'information.