N° 94
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 octobre 2012 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur la formation des responsables locaux : un enjeu pour nos territoires ,
Par M. Antoine LEFÈVRE,
Sénateur.
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(1) La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation est composée de : Mme Jacqueline Gourault, présidente ; MM. Claude Belot, Christian Favier, Yves Krattinger, Antoine Lefèvre, Hervé Maurey, Jean-Claude Peyronnet, Rémy Pointereau et Mme Patricia Schillinger, v ice-présidents ; MM. Philippe Dallier et Claude Haut, secrétaires ; MM. Jean-Étienne Antoinette, Yannick Botrel, Mme Marie-Thérèse Bruguière, MM. François-Noël Buffet, Raymond Couderc, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Éric Doligé, Jean-Luc Fichet, François Grosdidier, Charles Guené, Pierre Hérisson, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Georges Labazée, Joël Labbé, Gérard Le Cam, Jean Louis Masson, Stéphane Mazars, Rachel Mazuir, Jacques Mézard, Mme Renée Nicoux, MM. André Reichardt, Bruno Retailleau et Alain Richard . |
INTRODUCTION
La formation des responsables locaux, un enjeu pour nos territoires
Votre délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation a confié à votre rapporteur le soin de réfléchir à la formation des responsables publics locaux , élus et fonctionnaires territoriaux à l'égard desquels nos concitoyens deviennent de plus en plus exigeants, notamment en termes de compétences dans l'exercice de leurs missions.
La démocratie représentative implique que chaque citoyen puisse, à travers des élections libres, être élu et avoir l'honneur de représenter la nation. Cet idéal démocratique ne doit toutefois pas occulter le fait que la conduite des affaires publiques nécessite aujourd'hui de larges compétences, au point même parfois de donner corps aux critiques relatives à la dérive technocratique de la démocratie.
Et le « gouvernement local » ne fait pas exception. La gestion d'une collectivité territoriale, en effet, ne s'improvise pas. L'exercice d'un mandat dans une commune, un département, une région ou encore une intercommunalité requiert des compétences et des connaissances de plus en plus pointues. D'autant qu'au fur et à mesure de l'approfondissement de la décentralisation, les élus locaux se voient confier des responsabilités importantes et variées. Les responsabilités qu'exerce aujourd'hui l'élu local sont sans commune mesure avec celles qu'il assumait il y a trente ans. L'élu local qui exerçait initialement une fonction représentative est devenu un véritable gestionnaire. La complexité de l'action locale et la diversité des domaines d'intervention des collectivités nécessitent plus que jamais une actualisation constante des compétences.
Dans cette optique, le droit à la formation des élus apparait comme une véritable condition de bon exercice du mandat. Au demeurant, lors des « états généraux de la démocratie territoriale », qui se sont déroulés au Sénat les 4 et 5 octobre derniers, les débats ont mis en lumière l'importance des préoccupations relatives à la formation des élus locaux 1 ( * ) .
Historiquement, la formation des élus était assurée par les partis politiques eux-mêmes. Ceux-ci disposent d'ailleurs d'une totale liberté pour le faire 2 ( * ) . Cette « internalisation » de la formation des élus n'a pas totalement disparu 3 ( * ) aujourd'hui mais elle est concurrencée par l'offre qui s'est déployée grâce à de nouveaux acteurs comme les organismes privés ou les associations d'élus. Cette « externalisation » a ainsi mis fin au monopole des partis politiques traditionnels dans le marché de la formation des élus.
Par ailleurs, le droit à la formation est une condition de la démocratisation de l'accès aux fonctions politiques . En effet, en compensant les inégalités de formation initiale, la formation permet de ne pas laisser aux « clercs » et aux savants professionnels des affaires publiques le monopole des mandats électifs. En se formant, d'autres catégories socioprofessionnelles peuvent s'imposer dans la compétition électorale.
L'enjeu technique et professionnel de la formation des fonctionnaires territoriaux est tout aussi évident . Si leur formation dépend d'un cadre juridique différent et répond à des objectifs différenciés, sa nécessité est, là encore, forte dans un contexte de consolidation et de diversification des compétences des collectivités territoriales, mais aussi à un moment où l'État se retire progressivement d'un certain nombre de missions qu'il exerçait dans les territoires .
Votre délégation forme ainsi plusieurs recommandations qui peuvent inspirer les élus dans l'exercice de leur mandat, mais également les collectivités employeurs des agents territoriaux.
I. LES ÉLUS LOCAUX BÉNÉFICIENT D'UN DROIT À LA FORMATION COMME TOUS LES SALARIÉS
Le mandat local est aujourd'hui devenu une charge importante s'exerçant dans les nombreux domaines de compétences des collectivités locales et dans un environnement juridique et technique extrêmement complexe . Désormais, l'élu local doit disposer des connaissances suffisantes pour lui permettre de prendre les bonnes décisions.
C'est pourquoi la formation est devenue un enjeu majeur de l'exercice du mandat local. Ceci est loin d'être anodin, car la préservation de la capacité de décision autonome des élus locaux est une condition même de la libre administration des collectivités territoriales . Cela est d'autant plus vrai au moment où, comme votre délégation a eu l'occasion de le souligner dans de récents rapports 4 ( * ) , les élus doivent faire face à l'inflation des normes, au retrait de l'État de certaines fonctions qu'il assumait en matière d'ingénierie territoriale, et aux attentes plus grandes des administrés.
A. LE DROIT INDIVIDUEL À LA FORMATION DES ÉLUS LOCAUX EST RECONNU PAR LA LOI
Afin d'exercer au mieux les compétences qui leur sont dévolues, les élus locaux ont le droit de bénéficier d'une formation adaptée à leurs fonctions .
1. Un droit institué par la loi n°92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux
a) Un droit qui concerne tous les élus locaux
Ce droit, codifié dans le Code général des collectivités territoriales, est reconnu aux élus municipaux en vertu de l'article L. 2123-12, aux conseillers généraux en vertu de l'article L. 3123-10, aux conseillers régionaux en vertu de l'article L. 4135-10, ainsi qu'aux membres des communautés urbaines et à ceux des communautés d'agglomérations , conformément aux articles L. 5215-16 et L. 5216-4.
Depuis la loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, ce droit est désormais ouvert aux élus des communautés de communes , dans les mêmes conditions que pour les élus municipaux, en vertu des dispositions de l'article L. 5214-8 du Code général des collectivités territoriales.
Lorsque les communes membres d'un EPCI transfèrent à ce dernier la compétence « formation », cela entraîne de plein droit la prise en charge par le budget de l'EPCI des frais de formation.
b) Un droit qui s'exerce dans les conditions prévues par la loi
Les modalités d'exercice du droit à la formation des élus locaux sont fixées par les articles R. 1221-1 à R. 1221-22 (décret n°92-1208 du 16 novembre 1992 codifié) et les articles suivants du Code général des collectivités territoriales.
Il s'agit d'un droit individuel et, à ce titre, l'élu a la faculté de choisir sa formation et l'organisme qui la lui dispensera (sous réserve que celui-ci soit agréé). C'est pourquoi, compte tenu des tarifs des formations (majoritairement entre 100 et 500 euros la journée par participant), la procédure des marchés publics n'a pas vocation à être appliquée, sauf cas exceptionnel.
La collectivité doit, dans les trois mois suivant son renouvellement 5 ( * ) , délibérer sur l'exercice du droit à la formation de ses membres, en déterminant les orientations et les crédits ouverts à ce titre.
Par ailleurs, un tableau récapitulant les actions de formation des élus financées par la collectivité est annexé au compte administratif de cette dernière. Ce document donne lieu à un débat annuel sur la formation des élus.
Il a été souligné à votre délégation qu'il n'était pas rare que des élus minoritaires aient du mal à obtenir des présidents d'exécutif locaux les crédits relatifs au droit à la formation. Certains élus doivent ainsi prendre à leur charge personnelle les formations suivies. Votre délégation considère qu'il est inacceptable que ce droit puisse être ainsi entravé. Il lui parait important, par exemple, que les organes délibérants compétents soient bien sensibilisés à la nécessité de prendre effectivement les délibérations qui s'imposent en début de mandat.
Les dépenses de formation sont prises en charge par la collectivité. Les frais d'enseignement , mais aussi de déplacement et de séjour 6 ( * ) résultant de l'exercice du droit à la formation, donnent droit à un remboursement par la collectivité ou par l'EPCI. Ces derniers doivent au préalable vérifier que l'organisme concerné dispose de l'agrément du ministre de l'Intérieur. Les frais de déplacement sont pris en charge dans les conditions applicables aux agents de l'État, évoquées par le décret du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements des personnels civils de l'État .
En outre, les pertes de revenus subies par l'élu 7 ( * ) du fait de l'exercice de son droit à la formation sont compensées par la collectivité ou l'EPCI, dans la limite de 18 jours par élu. Celles-ci sont remboursées forfaitairement dans la limite des indemnités journalières allouées aux fonctionnaires de l'État, fixées par arrêté des ministres du Budget et de la Fonction publique.
Le montant total des dépenses de formation constitue pour le budget des collectivités une dépense obligatoire 8 ( * ) . Pour autant, l'importance des moyens susceptibles d'être consacrés à la formation ne fait l'objet que d'une détermination relativement imprécise . En effet, la loi indique que ces dépenses ne peuvent excéder un plafond équivalent à 20 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux élus de la collectivité.
Cela implique que les crédits alloués à la formation peuvent être inférieurs à ce plafond, à condition que l'exercice de ce droit ne soit pas remis en cause . D'une manière générale, et spécifiquement dans les petites communes, la difficulté consiste en réalité pour l'essentiel à pouvoir financer une formation dans le respect des plafonds fixés.
Les communes membres d'un EPCI peuvent mutualiser les charges correspondant à la formation de leurs élus , en transférant à celui-ci leur compétence de formation . Ce transfert entraîne en effet de plein droit la prise en charge par le budget de l'établissement des frais précités. Dans les six mois suivant le transfert, et suivant le même principe qui s'applique à l'obligation faite aux assemblées locales renouvelées, l'organe délibérant de l'établissement délibère sur l'exercice des droits à formation des élus des communes membres, et détermine les orientations et les crédits ouverts à ce titre. Le compte administratif de l'établissement devra de même comporter un tableau récapitulant les actions de formation.
Les élus locaux peuvent, par ailleurs, solliciter de la part de leur employeur un congé pour pouvoir bénéficier des actions de formation. Ce congé, renouvelable en cas de réélection , est de 18 jours pour toute la durée de son mandat.
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La demande de congé de formation de l'élu salarié ou fonctionnaire Les élus salariés doivent faire une demande écrite à leur employeur au moins 30 jours avant le stage en précisant la date, la durée du stage et le nom de l'organisme de formation agréé par le ministre de l'Intérieur. L'employeur privé accuse réception de cette demande. Si l'employeur privé n'a pas répondu 15 jours avant le début du stage, la demande est considérée comme accordée. En revanche, si l'employeur privé estime, après avis du comité d'entreprise ou des délégués du personnel, que l'absence du salarié aurait des conséquences préjudiciables à la production et à la bonne marche de l'entreprise, la demande peut être refusée, à condition toutefois d'être motivée et notifiée à l'intéressé. Si l'élu salarié renouvelle sa demande 4 mois après la notification d'un premier refus, l'employeur est obligé de lui répondre favorablement. Les élus fonctionnaires ou contractuels sont soumis au même régime mais les décisions de refus, s'appuyant sur les nécessités de fonctionnement du service, doivent être communiquées avec leur motif à la commission administrative paritaire au cours de la réunion qui suit cette décision. Dans tous les cas, l'organisme dispensateur de formation doit délivrer à l'élu une attestation constatant sa fréquentation effective, que l'employeur peut exiger au moment de la reprise du travail. Source : Rapport sur le statut de l'élu(e) local(e), AMF, 2012. |
Si le législateur a entendu limiter à 18 jours le nombre de jours de congés de formation auxquels peut prétendre un élu, quel que soit le nombre de mandats dont il est investi, il n'a pas entendu réduire le nombre de jours de formation auxquels il peut prétendre, avec la limite cependant que seuls 18 jours de formation par mandat bénéficient de la prise en charge financière de la collectivité.
Le bénéfice de ces dispositions ne s'applique que si l'organisme qui dispense la formation a reçu un agrément délivré par le ministre de l'Intérieur, après avis du Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL), conformément aux dispositions des articles L. 2123-16, L. 3123-14 et L. 4135-14 du Code général des collectivités territoriales.
c) La formation des élus dans les démocraties européennes : les exemples de l'Allemagne, de l'Italie, du Royaume-Uni et de l'Espagne
Le droit à la formation, tel qu'il est conçu dans le système politique français, constitue une spécificité en Europe dont on ne trouve pas d'équivalent. Toutefois, cela ne signifie pas que, chez nos voisins européens, aucun dispositif de formation n'existe au bénéfice de leurs élus locaux.
En réalité, les conditions d'exercice des mandats locaux diffèrent d'un pays à l'autre en fonction de la nature du régime constitutionnel : États unitaires, fédéraux ou décentralisés. Les règles varient également suivant le mode « d'indemnisation » ou de « rémunération » des élus et de leur statut. La quasi-totalité des pays de l'Union européenne assurent, sous une forme ou sous une autre, une formation à leurs nouveaux élus, mais les moyens utilisés varient d'un État à l'autre et au sein même des différentes entités locales d'un même pays.
Dans certains cas, ce sont les fonctionnaires de l'administration centrale (à l'échelon gouvernemental en charge des entités locales) qui assurent la formation. Dans d'autres cas, chaque collectivité ou entité locale s'organise pour offrir cette formation. Par ailleurs, les associations nationales de collectivités et les partis politiques ont aussi un rôle important en matière de formation de leurs élus.
Les dispositifs de formation s'adressent soit aux nouveaux élus , soit ont pour objectif d'assurer une information et une mise à niveau sur les évolutions de réglementation.
(1) La formation des élus en Allemagne
Les possibilités de formation varient d'un Land à l'autre. Seuls les élus au niveau des Länder disposent d'un service de documentation spécifique, même si, pour les autres élus, l'information reste disponible par d'autres moyens.
Il faut signaler le cas particulier des maires, qui ont le statut de fonctionnaires communaux élus par la population ou l'organe représentatif de la commune. Ils sont désignés au poste de direction suprême en tant que fonctionnaires élus (« Wahlbeamter ») . Leur situation juridique relève donc à la fois du droit général de la fonction publique et de la politique locale. Ils peuvent, à ce titre, bénéficier des outils et de l'offre de formation mis à disposition des agents locaux.
Pour les autres élus, la formation n'est pas institutionnalisée et repose sur les dispositifs mis en place par les partis politiques.
(2) La formation des élus en Italie
Il n'existe pas de système structuré de formation des élus locaux en Italie, mais la loi leur garantit un accès à un service de documentation.
Certaines structures proposent cependant des dispositifs à l'attention des responsables de collectivités locales. C'est notamment le cas du Centre d'études pour les collectivités locales (« Centro Studi Enti Locali ») , dont le siège est dans la région de Pise, qui dispose de six structures locales sur le territoire italien (Marches, Abruzzes, Molise, Lombardie, Vénétie, Sicile).
Le Centre d'études pour les collectivités locales propose des missions d'assistance et de conseil aux collectivités (mise en place de stratégie en ressources humaines, stratégie de gestion, conseil juridique, etc.), ainsi que des formations de base ou de perfectionnement, de suivi de l'actualité avec des modules en présentiel et une importante offre en e-learning , pour les élus locaux (présidents de conseil, secrétaires communaux, membres des conseils municipaux, etc.).
(3) La formation des élus en Royaume-Uni
Il n'existe pas non plus de dispositif uniforme au Royaume-Uni. Des initiatives et des pratiques spécifiques ont été développées sur certains territoires, car la formation des élus est entièrement laissée à l'initiative des collectivités locales.
Les associations de collectivités locales ont un programme de formation coordonné à l'échelon national et financé par un prélèvement obligatoire imposé par les associations aux collectivités.
Les partis politiques jouent également un rôle important en matière de formation de leurs élus.
Plus particulièrement en Angleterre, il existe au niveau central des informations sur les compétences attendues de la part des élus locaux. Il s'agit notamment de l'ex-Agence pour la modernisation et le développement ( « Improvement and Development Agency » - IdeA), devenue la « Local Governement Improvement and Development Agency » et rattachée à la « Local Governement Association » (LGA), qui émet des recommandations sur les compétences dont doivent disposer les élus. Elle a, par exemple, publié un guide intitulé « Skill framework for elected member » , « cadre de référence des qualifications des élus ».
On trouve également des publications à destination des élus locaux, sur des sujets particuliers. Par exemple, dans le domaine de la planification stratégique, le Service de conseil en planification ( « The Planning Advisory Service » - PAS), financé par les départements, les communes et le gouvernement local (DCLG), propose des publications spécifiques à destinations des élus. Le PAS a ainsi publié en 2006 un document-cadre des compétences des élus en matière de planification, intitulé « Elected members'planning skills framework » .
Plusieurs universités dispensent également des cours de formation à l'attention des élus, comme l'Université de West England.
(4) La formation des élus en Espagne
Formellement, l'administration n'est pas tenue de former les candidats aux postes d'élus locaux.
Néanmoins, tous les partis importants disposent d'écoles de cadres locaux dans lesquelles ils forment leurs conseillers municipaux.
Certaines écoles et certains instituts dispensant des formations à l'attention des agents publics des Communautés autonomes consacrent certains de leurs cours à des élus locaux. De même, certaines institutions et écoles privées importantes consacrent des activités à la formation des élus locaux.
Il n'existe pas de documentation unique « officielle » sur le fonctionnement des entités locales et sur les responsabilités des élus locaux. En revanche, on trouve de nombreuses parutions qui traitent de ces sujets, en partie ou dans leur totalité, éditées par des entités publiques ou privées.
2. Un régulateur essentiel du « marché » de la formation : le Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL)
Afin de garantir la qualité et le pluralisme des organismes de formation des élus locaux, le législateur à tenu à ce que ceux-ci obtiennent un agrément préalablement à leurs interventions auprès des titulaires de mandats locaux.
a) Deux missions phares pour le CNFEL
Créé par la loi du 3 février 1992 9 ( * ) relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, le CNFEL est une instance placée auprès du ministre de l'Intérieur, avec pour mission de définir les orientations générales de la formation des élus locaux et de donner un avis préalable aux décisions ministérielles d'agrément (procédures de demande ou de renouvellement d'agrément) délivrées aux organismes publics ou privés , indépendants ou non d'un parti politique, souhaitant dispenser une telle formation.
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L'article L. 1221-1 du Code général des collectivités territoriales « Il est créé un Conseil national de la formation des élus locaux, présidé par un élu local, composé de personnalités qualifiées et, pour moitié au moins, de représentants des élus locaux, ayant pour mission de définir les orientations générales de la formation des élus locaux concernés par les dispositions relatives aux droits des élus locaux à la formation et de donner un avis préalable sur les demandes d'agrément. La délivrance de l'agrément à la personne qui exerce à titre individuel ou qui dirige ou gère la personne morale exerçant l'activité de formation est subordonnée à la condition que cette personne n'ait pas fait l'objet d'une condamnation à une peine criminelle ou à une peine correctionnelle d'emprisonnement sans sursis, prononcée depuis moins de dix ans et inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ou, pour les ressortissants étrangers, dans un document équivalent, pour des motifs incompatibles avec l'activité de formation considérée. Des décrets en Conseil d'État fixent les conditions de délivrance des agréments ainsi que la composition et les modalités de désignation des membres et de fonctionnement de ce conseil ». |
b) Une composition équilibrée accordant une place aux élus des différentes catégories de collectivités
Conformément aux dispositions de l'article R. 1221-21 du Code général des collectivités territoriales, le CNFEL est composé de vingt-quatre membres , nommés pour un mandat de trois ans , renouvelable , par arrêté du ministre de l'Intérieur , selon la répartition suivante :
- douze élus locaux 10 ( * ) , représentant les différentes catégories de collectivités territoriales, désignés après consultation des associations représentatives d'élus locaux (AMF, ADF, ARF) ;
- douze personnalités qualifiées , comprenant un membre du Conseil d'État, un magistrat de la Cour des Comptes, désignés par leur administration, et quatre professeurs d'enseignement supérieur et six personnalités qualifiées choisies par le ministère en fonction de leur compétence et de leur expérience.
Un représentant du ministre de l'Intérieur 11 ( * ) participe à ses réunions sans voix délibérative. Le dernier renouvellement du CNFEL a été réalisé par l'arrêté ministériel du 16 juin 2010 paru au Journal Officiel du 20 juin. Sa présidence est assurée, depuis octobre 2001 par M. Pierre Bourguignon , maire de Sotteville-lès-Rouen, dans le département de la Seine-Maritime (76).
Le président du CNFEL remet au ministre de l'Intérieur un rapport d'activité , annuel ou bisannuel, qui retrace les principaux axes de la politique de formation des élus locaux au cours de l'année écoulée et formule, le cas échéant, des propositions et des recommandations dans les domaines de ses compétences.
En termes d'activité, le Conseil 12 ( * ) se réunit en moyenne cinq fois par an . Selon les données disponibles, il a examiné 99 dossiers en 2011 et 41 dossiers au cours du premier semestre 2012.
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Composition du conseil national de la formation des élus locaux - Mandature 2010-2013 Arrêté ministériel du 16 juin 2010 (JO du 20 juin 2010) modifié par l'arrêté du 4 avril 2012 Douze élus Communes de moins de 500 habitants M. Vanik Berberian, maire de Gargilesse-Dampierre (36) M. Yves Coussain, maire de Teissières-lès-Boulies (15) Communes de 500 à 999 habitants M. Jean-Claude Opec, maire de Pusy-et-Epenoux (70) M. Pierre THOMAS, maire d'Ygrande (03) Communes de 1 000 à 3 499 habitants M. Guy Billoudet, maire de Feillens (01) M. Thierry Tassez, maire de Verquin (62) Communes de 3 500 à 9 999 habitants M. Louis Caseilles, maire de Toulouges (66) Communes de 10 000 à 99 999 habitants M. Pierre Bourguignon, maire de Sotteville-lès-Rouen (76) Communes de 100 000 habitants Mme Michèle Monties-Courtois, maire-adjoint de Boulogne-Billancourt (92) Conseils généraux M. Claude Jeannerot, président du conseil général du Doubs (25) M. Guy de Kersabiec, vice-président du conseil général du Morbihan (56) Conseils régionaux et Assemblée de Corse Mme Michèle Sabban, vice-présidente du conseil régional d'Île-de-France Douze personnalités Conseil d'Etat M. Pierre Chaubon, maître des requêtes Cour des comptes M. Bruno Remond, conseiller maître Professeurs de l'enseignement supérieur ou directeurs de recherche du CNRS ou organismes similaires M. Jacques Caillosse, professeur de droit public M. Olivier Dord, professeur de droit public M. Claude Miqueu, maître de conférences M. Philippe Sueur, professeur de droit public Personnalités qualifiées M. Marcel Astruc, ancien maire de Montpeyroux (63) Mme Geneviève Broussy, ancienne conseillère municipale d'Auch (32) Mme Claudette BRUNET Lechenault, vice-présidente du Conseil général de Saône-et-Loire M. Thierry Chandernagor, ancien maire de Mortroux (23) Mme Danièle Pages, maire-adjoint de Perpignan (66) M. Bertrand Sabot, ancien adjoint au maire de Meudon (92) |
c) Après une période d'expansion, le nombre d'agréments délivrés par le CNFEL est désormais stable, mais concentré géographiquement
L'agrément ministériel accordé aux organismes, dont la durée à été modifiée en 2009, est de deux ans pour une première demande et de quatre ans pour les renouvellements . Il est indéfiniment renouvelable au terme d'une procédure identique à celle suivie pour une première demande d'agrément.
Il est extrêmement rare que le ministère de l'Intérieur s'écarte de l'avis rendu par le CNFEL qui procède à un véritable examen de la situation de l'organisme demandeur. Pour autant, le ministre a toute latitude pour refuser la délivrance de l'agrément, cette décision étant alors susceptible de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif.
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La procédure d'agrément fixée aux
articles R. 1221-12 à R. 1221-22
Tout d'abord, la demande d'agrément, accompagnée des pièces nécessaires au traitement du dossier, doit être introduite auprès du préfet du département siège du principal établissement de l'organisme demandeur . Ce dépôt est effectué contre récépissé, délivré par les services préfectoraux après vérification du contenu du dossier. Le dossier complet est ensuite transmis à la Direction générale des collectivités locales pour instruction . Les organismes sont invités à vérifier les informations données et la liste des documents à fournir, tant pour la première demande que pour les renouvellements, sur le site Internet du ministère de l'Intérieur, Direction générale des collectivités locales, rubrique conseils, CNFEL, car des précisions peuvent y être apportées afin de mieux informer les organismes demandeurs sur la procédure et de les aider dans la constitution la plus complète possible de leur dossier. Depuis la loi n°2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale qui a modifié l'article L. 1221-1 du CGCT, la demande est subordonnée à la condition que « la personne qui exerce à titre individuel ou qui dirige ou gère la personne morale exerçant l'activité de formation n'ait pas fait l'objet d'une condamnation à une peine criminelle ou à une peine correctionnelle d'emprisonnement sans sursis, prononcée depuis moins de dix ans et inscrite au bulletin n°2 du casier judiciaire ou, pour les ressortissants étrangers, dans un document équivalent, pour des motifs incompatibles avec l'activité de formation considérée. » Le Conseil national de la formation des élus locaux est ensuite appelé à émettre un avis sur le dossier présenté par l'organisme. Au vu de cet avis, le ministre de l'intérieur accorde ou refuse l'agrément sollicité. La décision ministérielle est enfin notifiée à l'organisme par le préfet du département. Lors du premier agrément, c'est la date de réception de la décision par l'organisme qui fait débuter la période d'application de cet agrément. Depuis la parution du décret n°2009-8 du 5 janvier 2009 relatif au Conseil national de la formation des élus locaux et portant diverses mesures de coordination relatives aux conditions d'exercice des mandats locaux, le 7 janvier 2009, le premier agrément est accordé pour une durée de deux ans mais, à compter du premier renouvellement, l'agrément est accordé pour une durée de quatre ans selon une procédure identique. La délivrance par le préfet du récépissé de dépôt de la demande de renouvellement proroge de droit l'agrément en cours si la demande de renouvellement est formulée deux mois au moins avant sa date d'expiration pour la première demande et six mois avant l'expiration de l'agrément en cours pour les dossiers de demande de renouvellement suivants. Si la demande n'a pas été reçue en préfecture dans ces délais, l'agrément en cours devient caduc à la fin de la durée réglementairement prévue. Si l'agrément est renouvelé à l'organisme, c'est, comme pour le premier agrément, la date de réception de la nouvelle décision par l'organisme qui fait débuter la période d'application du renouvellement de l'agrément. Dans le cas contraire, l'agrément cesse à compter de la réception de la décision. Source : Rapport d'activité 2010-2011 du CNFEL |
Au 28 juin 2012, 187 organismes de formation sont agréés ou en cours d'agrément. Il convient de préciser que ce nombre, qui a été en augmentation significative entre 2002 et 2009 (ils étaient 115 en 2002, 162 en 2007 et 189 en 2009), est stable depuis 2009 , comme l'indique le CNFEL dans son rapport d'activité 13 ( * ) . En effet, la publication de la loi relative à la démocratie de proximité en 2002 prévoyant l'augmentation du nombre de jours de formation de 6 à 18 sur la durée du mandat, avait conduit à une forte augmentation du nombre d'organismes agréés les années suivantes, de nombreuses sociétés privées ayant profité d'un « effet d'aubaine ». Sur la période 2010-2011, le CNFEL a prononcé 139 avis favorables et 53 avis défavorables à l'agrément ministériel.
Aujourd'hui, le nombre d'organismes nouvellement agréés est désormais compensé par le nombre de ceux qui perdent leur agrément, soit parce qu'ils n'ont pas sollicité le renouvellement de celui-ci, soit parce que leur agrément n'a pas été renouvelé faute de bilan pédagogique satisfaisant.
Différent types d'organismes sollicitent aujourd'hui ces agréments : les associations d'élus, les autres associations, les sociétés privées, les établissements publics et les professions libérales constituées en entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL).
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Les organismes demandeurs de l'agrément en 2010-2011
Source : Rapport d'activité 2010-2011 du CNFEL |
Le CNFEL relève ainsi que « l'analyse du type d'organismes ayant sollicité l'agrément fait apparaître que, sur la période 2010-2011, ce sont les sociétés privées et les associations d'élus qui ont progressé, les autres catégories ont stagné ou ont légèrement régressé ».
Par ailleurs, il apparait que les organismes agréés sont majoritairement implantés en région parisienne , principalement à Paris , qui totalise 42 des 55 organismes de la région, soit près de 30 % du total des organismes agréés .
En 2011, on dénombre : 14 organismes dans le Rhône ; 7 en Isère ; 5 dans les Bouches-du-Rhône, la Haute-Garonne et la Loire ; 4 en Gironde, Hérault, Loire-Atlantique, Pas-de-Calais et les Hauts-de-Seine ; 3 dans le Calvados, l'Ille-et-Vilaine, le Maine-et-Loire, le Bas-Rhin et la Seine-Saint-Denis.
Ainsi, ces quinze départements totalisent 40 % des organismes agréés. Si, depuis 2011, l'Ain, l'Aveyron et le Lot-et-Garonne disposent enfin d'un organisme, non moins de 31 départements ne disposent actuellement en France d'aucun organisme agréé de formation des élus locaux 14 ( * ) .
La situation dans les départements d'outre-mer s'est récemment améliorée puisque, comme l'indique le CNFEL, « sur les 5 départements d'outre-mer actuels, 4 sont désormais pourvus d'au moins un organisme agréé, Mayotte en comptant un depuis 2009 ». La Guyane reste le seul département à ne pas disposer sur son sol d'organisme agréé 15 ( * ) .
Dans les territoires d'outre-mer , on compte 2 organismes implantés en Nouvelle-Calédonie et 4 en Polynésie. Rappelons que, depuis 2008, les élus polynésiens bénéficient du droit à la formation et de la procédure d'agrément identique à celle des autres élus locaux, la décision d'agrément étant signée par le Haut-commissaire de la Polynésie française.
Si on observe la situation au niveau régional on note que certaines régions sont, en considération du nombre de leurs élus, sous dotées en offre de formation. C'est le cas en Champagne-Ardenne, qui ne compte que 3 organismes, ou encore des régions de Corse, du Limousin, de Picardie et de Haute-Normandie, qui ne disposent chacune que de 2 organismes agréés. Deux régions ne disposent d'aucun organisme agréé : la Bourgogne et l'Auvergne.
Votre délégation estime que cette inégale répartition géographique dans l'implantation des organismes des formations peut constituer un obstacle à la mise en oeuvre uniforme du droit à la formation des élus dans notre pays .
Pour nuancer son propos, elle observe toutefois que la majorité des organismes agréés effectuent des formations au niveau national , leurs formateurs se déplaçant à la demande des collectivités, au plus près des élus souhaitant suivre une formation. Ceci implique que les élus de ces régions sous dotées ne sont pas forcément exclus du bénéfice du dispositif relatif à leur formation, même si, votre délégation tient à le souligner, il est important que les organismes soient porteurs d'une culture territoriale ou qu'ils disposent au moins d'une connaissance des collectivités locales et des élus locaux .
* 1 Celles-ci, envisagées à travers le prisme de la question du statut de l'élu, dont votre délégation s'était déjà saisie (« Faciliter l'exercice des mandats locaux : réflexions autour du statut de l'élu », rapport d'information de MM. Philippe Dallier et Jean-Claude Peyronnet, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, n° 318, 31 janvier 2012) suscitent en effet des attentes de la part de nos collègues dans les territoires.
* 2 A la condition que n'importe quel élu puisse être accueilli.
* 3 De nombreux partis politiques continuent d'assurer, directement ou par l'intermédiaire d'associations périphériques, la formation de leurs élus. Les universités d'été des partis politiques sont d'ailleurs l'occasion de proposer, en amont ou en aval, des cycles de formations aux élus locaux.
* 4 « Les collectivités territoriales : moteurs de l'ingénierie publique », rapport d'information de M. Yves Daudigny, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, n° 557 (2009-2010) ; « Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme », Rapport d'information de M. Pierre Jarlier, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, n° 654 (2011-2012).
* 5 Dans les six mois suivant le transfert, l'organe délibérant de l'EPCI délibère sur l'exercice du droit à la formation des élus des communes membres et détermine les orientations et les crédits ouverts à ce titre.
* 6 Comprenant les frais de transport, d'hébergement et de restauration.
* 7 La loi relative à la démocratie de proximité (codifiée dans le Code général des collectivités territoriales (voir encadré suivant) précise que le volume des compensations des pertes de revenu des élus en formation, qu'ils soient salariés ou non salariés, est remboursé forfaitairement, sur la base d'une fois et demie la valeur horaire du SMIC (possible durant 18 jours maximum). Ainsi, depuis le 1 er janvier 2012, ce plafond s'élève à 1991,52 euros (18 fois 8 heures à une fois et demie la valeur horaire du SMIC). La compensation est de même nature que l'indemnité de fonction et est donc soumise aux cotisations de sécurité sociale.
* 8 S'agissant d'une dépense obligatoire, le préfet serait donc en droit d'inscrire d'office au budget de la collectivité les crédits nécessaires à l'exercice du droit à la formation, au cas où le budget ne les aurait pas prévus.
* 9 Le premier Conseil fut installé en 1994.
* 10 Pour les membres élus locaux, la perte du mandat électif au titre duquel ils ont été désignés entraîne leur démission, qui ne prend effet qu'à la date de désignation du successeur (article R. 1221-2 du CGCT).
* 11 Le Directeur général des collectivités locales ou son représentant ont été désignés pour représenter le ministre de l'Intérieur au sein de cette instance.
* 12 Les membres du Conseil ont obligation de discrétion professionnelle pour toute information dont ils ont connaissance ès qualité (article R.1221-10).
* 13 Rapport d'activité 2010-2011 du Conseil national de la formation des élus locaux, ministère de l'Intérieur.
* 14 La situation s'est toutefois améliorée par rapport à 2003, puisque 42 départements étaient dans cette situation.
* 15 Il convient de préciser que, depuis 2003, aucun organisme n'a déposé de demande d'agrément dans ce département.