Le rôle des organisations de producteurs dans la négociation du prix du lait

EXAMEN EN COMMISSION

La commission s'est réunie jeudi 26 juillet 2012 pour l'examen du présent rapport.

M. Jean Bizet . - Les producteurs de lait sont aujourd'hui dans une situation plutôt inconfortable. La politique du lait a longtemps été - et restera longtemps - une politique d'aménagement du territoire rural. Les évolutions du cours des céréales ayant un impact très fort sur les élevages, il est important de se pencher sur l'histoire des organisations de producteurs.

Ce rapport résulte d'un constat : la réforme du secteur laitier, telle qu'elle a été envisagée par le « mini paquet lait » adopté par l'Union européenne en début d'année, s'engage assez mal. Cette réforme fait suite à la crise du secteur laitier en 2009 : les prix avaient baissé de 50 %, voire de 80 % dans certains pays de l'Union. La crise mêlait l'internationalisation du marché du lait et l'inquiétude des éleveurs devant la fin des quotas laitiers, annoncée pour 2015 - et que la France avait été l'une des dernières à accepter.

Avec la loi de modernisation de l'agriculture de 2010, la France avait choisi d'engager le secteur dans la voie - révolutionnaire ! - de la contractualisation. Des contrats passés entre éleveurs et fabricants devaient succéder au cadre sécurisant des quotas. Mais que pèse un éleveur qui a trente ou quarante vaches face à un industriel présent dans trente ou quarante pays ? Pour équilibrer le rapport de forces entre les deux parties, il était prévu que les éleveurs puissent se regrouper en organisations de producteurs, afin de peser dans la négociation des contrats, en particulier dans la négociation des prix. Tel fut l'objet du « mini paquet lait », adopté en mars 2012 à la suite d'une intense pression de la France. M. Bruno Le Maire, alors ministre de l'agriculture, et notre commissaire M. Michel Barnier, ancien ministre de l'agriculture, s'étaient montrés très pugnaces pour convaincre le commissaire à la concurrence, M. Almunia.

Cette disposition est très novatrice. Le droit agricole et le droit de la concurrence ont toujours été dans une complémentarité difficile. Bruxelles fait toujours primer le droit de la concurrence et sanctionne toute entrave à la concurrence. L'article 42 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne prévoit toutefois des dérogations pour l'agriculture ; les accords et ententes sont autorisés lorsqu'ils sont nécessaires à la réalisation des objectifs de la PAC, mais ces dérogations sont limitées par les interprétations restrictives des institutions de contrôle. En 2003, la Commission a condamné une entente dans le secteur bovin. La Cour de justice de l'Union européenne fait prévaloir le droit de la concurrence chaque fois que possible. L'Autorité de la concurrence française a quant à elle dénoncé en 2008 les recommandations de prix établies par l'interprofession laitière ; en début d'année, elle a également sanctionné le cartel des endiviers.

En 2008, j'ai eu des rapports difficiles avec le conseiller agriculture du président de la République de l'époque : en condamnant de manière trop autoritaire le rôle des indicateurs de tendance, il avait brutalement amplifié la crise qui se profilait.

Organisations à statut, reconnues par l'Etat et qui visent une mutualisation des moyens de leurs membres, les OP sont mentionnées dans le droit agricole européen. Selon la Commission, « ces OP ont pour but de renforcer la position des producteurs sur le marché ». Ce « mini paquet lait » apporte deux nouveautés. En premier lieu, les OP dans le secteur laitier sont expressément reconnues, comme l'étaient, avant elles, les OP des producteurs de fruits et légumes. Le seuil de constitution est fixé à deux cents adhérents. Avant ce règlement, les éleveurs étaient regroupés soit en coopératives, ce qui implique un transfert de propriété de la marchandise, soit sous différents statuts. Les OP supposent quant à elles une organisation plus formelle et ont des missions plus importantes.

Le droit de la concurrence interdisait aux agriculteurs de se regrouper pour peser face à la grande distribution. Le règlement confie aux OP la capacité de négocier des contrats portant sur les volumes et les prix, à condition de ne pas dépasser 3,5 % de la production totale de l'Union ou 33 % de la production nationale. Cette possibilité n'est plus réservée aux seuls cas où il y a transfert de propriété de la marchandise. Il s'agit, ni plus ni moins, de la reconnaissance explicite d'une entente. Dans un contexte européen très favorable à la concurrence, c'est un saut majeur, et une victoire française.

On constate pourtant beaucoup d'attentisme sur le terrain. Seuls deux projets d'OP sont en cours de validation. Les éleveurs sont réticents. L'OP impose un formalisme lourd et doit obtenir des mandats de vente de ses adhérents, or les agriculteurs sont souvent très individualistes. Beaucoup sont déjà regroupés en différentes formes d'associations et se demandent à quoi servent ces OP sinon à créer une structure supplémentaire.

Mentionnons aussi les difficultés humaines puisque les responsables des groupements actuels appréhendent d'être remis en cause par une nouvelle OP. Certains militent parfois pour la constitution d'OP, mais s'empressent de négocier à l'ancienne avec les industriels.

Le doute s'installe d'autant plus que les contrats ne règleront ni le niveau des prix ni leur volatilité ; les contrats n'empêcheront pas la restructuration. La filière lait prend une large part dans l'aménagement du territoire. Nous sommes dans un marché très internationalisé. La restructuration de la filière sera inévitable. En France, elle a eu lieu en amont (nous avons 400 transformateurs et 4 à 5 grands industriels sur le marché mondial), mais peu en amont. Outre-Rhin, la restructuration s'est faite du côté des producteurs et non des transformateurs.

Les industriels n'ont guère été partisans de la mesure. Leur approche a un impact direct sur l'attitude des éleveurs. Cet attentisme est très embarrassant.

Les groupements actuels n'ont aucune sécurité juridique. Seules les OP sont reconnues par le paquet lait. Toute négociation de contrats par une entité autre que les OP n'est pas prévue.

Il est crucial de redonner confiance et espoir aux éleveurs. Il est fondamental que les éleveurs s'organisent : groupés, ils peuvent être forts et gagner ; isolés, ils sont sûrs de perdre. Mes contacts avec mes collègues des départements laitiers m'inclinent à penser que nous pouvons nous attendre à de nouvelles turbulences à l'automne, à cause de la hausse des prix des céréales...

Mme Bernadette Bourzai . - ...qui aura des conséquences sur les revenus.

M. Jean Bizet . - S'il faut admettre que son influence sur le niveau des prix sera sans doute faible, l'OP trouvera sa place dans la vie du contrat. L'industriel ne pourra plus sélectionner ses partenaires, mais il devra négocier avec l'OP dans son ensemble.

La création des OP et leur mission dans la négociation des prix est une étape dans l'agriculture française. Espérons que ce mode d'organisation soit un modèle pour les autres filières.

Lors de notre premier rapport sur la réforme de la PAC, nous avions imaginé une nouvelle forme de conditionnalité des aides directes du premier pilier. Cette idée n'a pas été retenue.

La deuxième idée consiste à soutenir la création des OP dans le cadre du deuxième pilier. Cela est prévu mais les groupements de producteurs figurent seulement dans une liste d'une vingtaine d'autres mesures en annexe du nouveau règlement OCM unique. Cette possibilité n'est d'ailleurs guère utilisée aujourd'hui.

Le rôle de l'interprofession doit être conforté dans l'ensemble de la filière : producteurs, transformateurs, distributeurs. Le dispositif de recommandation des prix établi par l'interprofession laitière avait été condamné en 2008. Un système plus souple a été formalisé et légalisé en 2009 sous la forme d'indices de tendance prévisionnels. Mais ce dispositif n'est pas assuré. Le paquet lait autorise la publication de données statistiques relatives aux prix, ainsi que la réalisation d'études sur les perspectives du marché, mais ne prévoit pas la publication d'indicateurs, a fortiori d'indicateurs prévisionnels permettant d'estimer une évolution des prix. L'articulation des dispositions nationales et communautaires laisse planer un doute. La suppression de cette fonction d'information affecterait le fonctionnement du centre national interprofessionnel de l'économie laitière (CNIEL) et priverait la profession d'un outil de concertation précieux. C'est pour sécuriser cette pratique si utile à tous que je vous propose une proposition de résolution. Après avoir rappelé l'exception agricole dans le jeu de la concurrence, elle appelle le Gouvernement à l'action et ajoute, ce qui est novateur, des propositions de rédaction du règlement communautaire actuellement examiné par le législateur européen. Deux adjonctions sont envisagées : la première soutient la mise en place des groupements de producteurs dans le cadre du deuxième pilier. Comme vous le savez, les agriculteurs aiment bien les carottes, y compris financières. Ce peut être le déclic qui les conduit à s'engager dans la voie des OP. Le second ajout proposé garantit la pérennité du système d'information de l'interprofession laitière représenté par le CNIEL, qui publie régulièrement des indicateurs de tendance.

Mme Bernadette Bourzai . - Votre rapport et votre proposition de résolution sont très utiles au moment où la PAC est réformée. Nous devons faire des propositions pour l'adapter à une situation effectivement difficile. Je reste convaincue que la suppression des quotas laitiers va perturber le marché et l'aménagement du territoire, comme un exemple précis l'a montré dans mon département, j'y reviendrai. Nous savons ce qui nous attend.

Comme vous l'avez rappelé, l'initiative française des OP a été regardée dans les pays de l'Union européenne comme intéressante. Il est important que les producteurs s'organisent pour peser face à un système commercial très lourd qui leur impose ses prix et ses pratiques, dont beaucoup sont inacceptables. La loi de modernisation agricole (LMA) a officialisé les OP. Il est regrettable que le décret sur la contractualisation soit passé avant celui sur les OP, parce que Bruxelles tardait à fournir les éléments nécessaires. Nos producteurs se sont trouvés dans une négociation très difficile avec les collecteurs et les transformateurs, Lactalis par exemple abusait de sa position. Les producteurs ont intérêt à s'engager dans une négociation collective, plutôt que dans des négociations individuelles qui s'apparentent à la lutte du pot de terre contre le pot de fer.

Votre proposition de résolution encourage le ministre. C'est important. Heureusement M. Le Foll a déjà pris certaines mesures. Un bilan de la contractualisation lui a été remis le 13 juillet. Il a déclaré lors de son audition qu'il allait en tenir compte pour l'avenir, en donnant la priorité à la négociation collective. Il a indiqué son intention d'offrir une garantie des prix plus longue aux producteurs, évoquant une durée de six mois. Cette perspective, qui réduira le caractère aléatoire des variations de prix d'un mois sur l'autre, recueille tous nos encouragements. Les relations commerciales ont trop longtemps été défavorables aux producteurs. Le mimnistre souhaite réactiver l'observatoire des prix et des marges pour développer une logique de contractuelle entre producteurs, transformateurs et distributeurs. Peut-être pourrons-nous à l'automne entendre le président de cet observatoire.

Vos suggestions sur le soutien du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) sont intéressantes. Je relève les aides aux regroupements de producteurs déjà mentionnées dans l'annexe de la proposition de règlement, mais je pense qu'il est judicieux de les faire remonter dans le texte même de la proposition de règlement pour donner plus de visibilité.

J'approuve la démarche de notre commission sur le droit de plantation de la vigne. Je regrette que nous n'ayons pas eu la même tonicité pour les quotas laitiers. Dans la partie de la Corrèze limitrophe du Cantal, qui fournit du lait à l'AOP Cantal, deux exploitations ne font plus l'objet de collecte au motif de leur éloignement du circuit habituel et celles qui sont collectées subissent une baisse des prix de 15 %, ce qui n'est pas rien ! Une exploitation ayant 300 000 hectolitres de quotas n'aura pas de repreneur et ses quotas iront dans une région où les conditions de production sont moins difficiles. Cela peut entraîner de lourdes conséquences en termes d'aménagement du territoire. Je le regrette. J'ai vécu la crise des quotas laitiers à Bruxelles. Nous n'avons pas été assez incisifs. Nous avons besoin de vrais outils de régulation pour éviter les excès d'une libéralisation généralisée, qui n'est pas adaptée à une politique de maintien de la vie et de l'activité économique des territoires ruraux.

J'approuve pleinement le point 11 de votre proposition, mais je reconnais que les producteurs de lait et de viande ne sont guère enclins au transfert de propriété. Concernant l'interprofession, je propose d'ajouter les mots « et assurer le pluralisme syndical de leur gouvernance ». Pour mobiliser, il faut rassembler tout le monde. Je me réfère au conflit sur la gouvernance du CNIEL, qui n'est pas pluraliste.

M. Jean Bizet . - Merci pour vos analyses que je partage pour la plupart. Oui, nous nous inscrivons dans le calendrier de la réforme de la PAC. Je doute que le cadre financier pluriannuel soit adopté en février 2013 ; il est possible que cette date dérive. Cette résolution vient à point nommé pour le Gouvernement et les éleveurs.

Je déplore que les agriculteurs aient été incités à signer dès le 1 ^er avril 2011, alors que le paquet n'a été finalisé qu'en mars 2012, ce qui est incohérent. La France a exercé une forte pression sur les agriculteurs, ce ne sera bientôt plus qu'un mauvais souvenir.

Sur l'élaboration des contrats, la LMA a prévu la nomination d'un contrôleur saisi de la proposition de contrat. Lactalis a été obligé de revoir sa copie.

Je me réjouis de l'état d'esprit de M. Le Foll, qui ne me surprend pas, puisqu'il n'a pas changé depuis qu'il s'intéressait au sujet comme parlementaire européen. Une durée de prix plus longue est souhaitable. Je suis aussi tout à fait d'accord pour donner plus de poids à l'observatoire des prix et des marges. La situation sera de plus en plus de conflictuelle, en raison de la récolte de céréales en cours. Un accord automatique avait été organisé par l'ancien ministre Bruno Le Maire en mai 2011, mais la grande distribution n'est jamais venue. Si cet accord peut être conforté, je suis partant.

Sur deux autres points, je ne partage pas votre analyse. Pour assurer la pérennité des quotas laitiers, il fallait pouvoir nouer des alliances parmi les 27 États membres. Or, à la fin, nous nous sommes retrouvés seuls avec un Land allemand. Les quotas ont correspondu à une époque. Chaque époque a sa vérité. Nous connaissons la réactivité du marché depuis qu'ils ont été institués en 1984. Les quotas n'ont pas su répondre à l'effondrement de la demande ni au redémarrage de l'offre. Insuffisamment réactifs, ils ne répondent plus à la situation actuelle. J'ai toujours déploré que la France se situe entre 3 % et 8 % en-dessous de son quota national. Les quotas sont moins pertinents, sur un marché actuellement très ouvert, soumis à une forte concurrence, y compris intra-européenne. Oui, il faudra être inventif et attractif. Les outils d'aménagement du territoire vont être fragilisés. La solution, pour les régions les plus fragiles, est de produire sous le signe de la qualité...

Mme Bernadette Bourzai . - A condition que le lait soit collecté !

M. Jean Bizet . - Il faut que l'État, les régions, les transformateurs, voire les consommateurs travaillent ensemble, à réunir les conditions d'un maintien de la présence de tous. Il faut être inventifs. En termes de volume, les transformateurs et les producteurs pourraient se limiter au grand Ouest français...

M. Jean-François Humbert . - Il n'y pas que l'Ouest !

M. Jean Bizet . - ou au grand Est, mais il y a bien d'autres régions qui ont beaucoup à offrir... Songez au fromage corse !

M. Nicolas Alfonsi . - Et au brocciu !

M. Jean Bizet . - Il y a là une grande richesse nationale. C'est peut-être davantage à la commission des affaires économiques qu'il appartient de la défendre. Nous devrons veiller au respect du pluralisme syndical dans la gouvernance des OP ; je suis d'accord avec vous sur le fond. Nous pouvons y consacrer quelques lignes dans le rapport. Mais le pointer dans la résolution risquerait d'entraîner des crispations.

En Basse-Normandie, lorsque je plaide pour la création des OP, je dis aux agriculteurs que s'ils veulent réussir, les organisations doivent avoir une certaine dimension pour pouvoir peser, et surtout qu'ils s'abstiennent de faire de la politique en leur sein, sinon, comme en Suisse, elles se battront entre elles et il n'en sortira rien de bon.

La création des OP sur le fondement de l'article 42 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne permet aux agriculteurs de déroger au droit de la concurrence. Secouer les grilles des sous-préfectures quand les cours s'effondrent, c'est fini. Les agriculteurs doivent saisir la chance qui s'offre à eux de peser dans la chaîne de la valeur ajoutée. Qu'ils la saisissent, sans faire de politique ! D'accord donc pour l'inclure dans le rapport, mais pas dans la résolution, pour ne pas susciter des réactions qui n'ont pas lieu d'être.

Mme Bernadette Bourzai . - La question sera certainement réglée sans nous...

M. Jean-François Humbert . - Sûrement !

Mme Bernadette Bourzai . - Il s'agit de rassembler : nous aurons besoin de faire appel aux OP dans les années qui viennent, chacun doit s'y reconnaître. J'ai rendu visite au CNIEL lors du long conflit qu'elle a connu, pour soutenir la Confédération paysanne...

M. Jean Bizet . - Je ne savais pas qu'il s'agissait de ce syndicat !

Mme Bernadette Bourzai . - Pour moi, le pluralisme syndical est aussi important que le pluralisme politique. Il faut soutenir les forces vives des territoires ruraux ! Je veux bien retirer cet amendement pour l'instant. Il y a d'autres questions en suspens, comme celle des chambres d'agriculture...

M. Jean Bizet . - J'allais vous le dire. Soyons très attentifs au terrain !

*

A l'issue du débat, la commission a autorisé, à l'unanimité, la publication du rapport. Elle a ensuite conclu sur proposition du rapporteur au dépôt de la proposition de résolution européenne suivante :

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le règlement (UE) n° 261/2012 du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2012 portant modification du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne les relations contractuelles dans le secteur du lait et des produits laitiers,

Vu la proposition de règlement délégué de la Commission du 28 juin 2012 complétant le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la coopération transnationale et les négociations contractuelles des organisations de producteurs dans le secteur du lait et des produits laitiers (texte E 7476),

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant organisation commune des marchés des produits agricoles - Règlement OCM unique - (texte E 6723),

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural - (texte E 6724),

Rappelle que l'article 42 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne dispose que : « Les dispositions du chapitre relatif aux règles de concurrence ne sont applicables à la production et au commerce des produits agricoles que dans la mesure déterminée par le Parlement européen et le Conseil » ;

Considérant que les organisations de producteurs sont amenées à jouer un rôle structurant et déterminant pour le secteur laitier, et qu'il faut accompagner les éleveurs dans leur démarche d'adhésion ;

Considérant que l'interprofession laitière - le CNIEL - joue un rôle essentiel dans l'organisation de la filière et que son rôle d'éclairage des marchés par la publication d'indices de tendance doit être conforté ;

Considérant que la publication d'indices de tendances peut apporter une contribution utile à l'ensemble de la filière et paraît parfaitement conciliable avec le respect des règles de concurrence ;

Encourage le Gouvernement à développer des actions d'information partout en France pour expliquer le rôle des organisations de producteurs ;

Souhaite que la réussite des organisations de producteurs du secteur laitier puisse servir de modèle et de référence à d'autres secteurs ;

Estime que l'article 8.2 de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) - COM (2011) 627 - pourrait être complété par les mots : « ils peuvent également être consacrés aux regroupements des producteurs afin de leur permettre de mieux peser dans le partage de la valeur ajoutée et de renforcer la position des producteurs sur le marché » ;

Souhaite que le 1c) de l'article 108 de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant organisation commune des marchés des produits agricoles - Règlement OCM unique COM (2011) 626 - relatif aux interprofessions, soit complété par un alinéa xii) : « Publier des données statistiques et des indices de tendance relatifs aux marchés, aux coûts de production et aux prix ».