B. LES FLUX FINANCIERS ENTRE LE CAS « PENSIONS » ET LA CNRACL
L'examen des équilibres à court et long termes du CAS « Pensions » implique également quelques développements sur les flux financiers entre le compte et la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).
Les transferts de personnels entre l'Etat et les collectivités territoriales se traduisent en effet par des flux croisés entre l'Etat et la CNRACL.
Ces flux, explicités ci-après, se traduisent dans l'immédiat par des recettes supplémentaires pour le CAS « Pensions », mais à plus long terme par des pertes nettes pour l'Etat.
1. La révision des relations entre le CAS et la CNRACL se traduit dans l'immédiat par des recettes supplémentaires pour le CAS
La décentralisation opérée par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales 51 ( * ) a permis à 130 000 fonctionnaires d'Etat d'intégrer la fonction publique territoriale ou de choisir de maintenir leur statut de fonctionnaire d'Etat .
Le choix d'intégrer la fonction publique territoriale entraîne l'affiliation au régime spécial de la CNRACL. La pension couvre alors l'ensemble des services accomplis, y compris pour l'Etat, antérieurement à l'intégration à la CNRACL.
Sans mesures correctrices, des déséquilibres naîtraient des conséquences suivantes de l'affiliation à la CNRACL :
- l'Etat serait privé des cotisations d'agents actifs finançant les pensions d'agents déjà retraités, mais serait dispensé du versement des futures pensions des agents intégrés dans la fonction publique territoriale ;
- la CNRACL percevrait les cotisations des nouveaux agents intégrés, mais aussi des charges de pensions afférentes qui croîtraient progressivement.
L'article 59 de la loi de finances pour 2010 52 ( * ) a introduit une disposition relative à ces agents transférés :
- la CNRACL reverse à l'Etat les cotisations perçues suite au transfert de personnels ;
- l'Etat rembourse à la CNRACL les pensions versées aux agents en retraite qui ont été intégrés, y compris les charges supplémentaires afférentes au titre de la compensation démographique inter-régimes visée à l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale 53 ( * ) .
Un arrêté conjoint annuel des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale précise les modalités d'application de ces dispositions.
Une convention a été signée le 3 janvier 2012 entre la direction du budget et la direction de la sécurité sociale, d'une part, et la CNRACL, d'autre part, afin de préciser :
- les méthodes de détermination du montant des cotisations et des prestations légales de toute nature par la CNRACL ;
- les modalités de calcul du différentiel de compensation démographique visé à l'article L. 134-1 de la sécurité sociale précité ;
- les modalités de reversement par la CNRACL des cotisations et contributions perçues et du différentiel de compensation ;
- les modalités de remboursement par l'Etat des prestations légales de toute nature et du différentiel de compensation.
Dans l'immédiat, le solde des flux financiers a été très favorable au CAS « Pensions » .
En 2011 , l'Etat a perçu 641 millions d'euros de recettes et payé 258 millions d'euros de dépenses, soit un solde de + 383 millions d'euros . Dans la loi de finances initiale pour 2012 , 639 millions d'euros ont été inscrits en recettes et 165 millions d'euros en dépenses, soit un solde net prévisionnel de + 474 millions d'euros .
2. Une situation uniquement transitoire
Cette situation favorable au budget de l'Etat tient à la structure démographique des agents concernés : comme le montre le graphique ci-après, jusqu'en 2022, le montant des pensions remboursées par l'Etat à la CNRACL sera inférieur à celui des cotisations reversées par la CNRACL . Dès 2022, la courbe des flux devrait s'inverser.
La direction du budget a mesuré le besoin de financement actualisé de ces engagements de retraite 54 ( * ) , au regard de ces engagements évalués au 31 décembre 2011 (hors compensation démographique entre régimes, dont les hypothèses ne peuvent pas donner lieu à une projection à long terme).
Dans le graphique ci-après, la direction du budget a utilisé des méthodes comparables à celles retenues pour le régime de retraite de la fonction publique d'Etat, suivant un taux d'actualisation (permettant de neutraliser l'inflation) de 1,62 %.
Les engagements de retraite au titre de l'ensemble des agents concernés s'élèvent à 9,5 milliards d'euros.
L'indicateur du besoin de financement actualisé , obtenu par le solde de l'actualisation des masses de cotisation et de prestations projetées à l'horizon 2060, s'élève à 12,3 milliards d'euros .
A long terme, les flux financiers entre l'Etat et la CNRACL sont donc nettement défavorables pour l'Etat.
Source : direction du budget
* 51 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
* 52 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.
* 53 Aux termes de l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale, « il est institué une compensation entre les régimes obligatoires de sécurité sociale comportant un effectif minimum, autres que les régimes complémentaires (...).
« La compensation tend à remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités contributives entre les différents régimes. Toutefois, tant que les capacités contributives de l'ensemble des non-salariés ne pourront être définies dans les mêmes conditions que celles des salariés, la compensation entre l'ensemble des régimes de salariés et les régimes de non-salariés aura uniquement pour objet de remédier aux déséquilibres démographiques.
« La compensation prévue au présent article est calculée sur la base d'une prestation de référence et d'une cotisation moyenne ; elle est opérée après application des compensations existantes.
« Les soldes qui en résultent entre les divers régimes sont fixés par arrêtés interministériels, après consultation de la commission de compensation prévue à l'article L. 114-3 ».
* 54 Le « besoin de financement actualisé » mesure les réserves qui seraient en théorie nécessaires aujourd'hui, en étant placées au taux d'intérêt du marché, pour faire face à l'ensemble des décaissements nécessaires pour combler les déficits anticipés. Les hypothèses de calcul se fondent sur la masse des prestations et des cotisations anticipées à législation constante, sur la base de taux de cotisations inchangés.