C. UNE DIFFICILE ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE
Comme toutes les missions budgétaires, le CAS « Pensions » est assorti d'un dispositif d'évaluation de la performance. Bien qu'ayant le mérite d'exister, ce dispositif n'en présente pas moins un certain nombre de limites, auxquelles le SRE, notamment, s'efforce de remédier.
1. Le dispositif actuel d'évaluation de la performance : trois objectifs et cinq indicateurs
Trois objectifs et cinq indicateurs de performance sont associés au programme 741 :
- l'objectif n° 1 « Maîtriser le coût de gestion des pensions civiles et militaires de retraite » est mesuré par l'indicateur 1.1 relatif au coût unitaire d'une primo-liquidation ;
- l'objectif n° 2 « Maîtriser le besoin de financement du programme » est assorti de trois indicateurs, (2.1) « Age moyen à la date de radiation des cadres » 40 ( * ) , (2.2) « Durée moyenne de cotisation » 41 ( * ) et (2.3) « Part des agents concernés par la décote et par la surcote » 42 ( * ) ;
- l'objectif n° 3 « Optimiser la prévision de dépenses et recettes des pensions » donne lieu à un indicateur (3.1) qui mesure les différences entre les prévisions et les exécutions de dépenses, en dissociant les écarts dus à l'inflation constatée, et se décline en trois sous-indicateurs : (3.1.1) « écart entre la prévision et l'exécution », (3.1.2) « écart hors effet de revalorisation » et (3.1.3) « écarts hors effet de revalorisation et des changements de comportements de départ » en retraite.
Trois de ces indicateurs, associés à l'objectif n° 2, sont des indicateurs de contexte, offrant certes des informations utiles, notamment pour les hypothèses démographiques de construction du PLF, mais pour lesquels le gestionnaire du programme ne dispose pas de leviers d'action.
Les deux indicateurs de performance les plus importants portent sur la qualité de la prévision des dépenses de pensions (3.1) et le coût lié à une primo-liquidation (1.1).
L'indicateur 3.1 a été analysé dans la première partie du présent rapport. Depuis la LFI 2012, il a été complété par le troisième sous-indicateur (3.1.3), ce qui permet de mieux identifier les différents facteurs d'évolution du principal sous-indicateur (3.1.1) qui mesure l'écart entre la prévision et l'exécution.
S'agissant de l'indicateur 1.1, il mesure les frais de gestion supportés à la fois par le SRE (chargé de l'enregistrement des droits, de leur contrôle, de leur liquidation et de la concession) et les centres de paiement, selon les précisions méthodologiques suivantes figurant au RAP 2011.
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Construction et résultats de l'indicateur de
performance 1.1 du programme 741
Source des données : DGFiP - Service des retraites de l'Etat Commentaires techniques Les données relatives au nombre de liquidation portent sur les seules pensions de droit direct (admission à la retraite) et de droit dérivé (réversion, orphelins). Il n'est pas tenu compte des révisions de pensions, étant donné la variabilité des dossiers de cette nature, en termes de volume annuel et de charge de travail unitaire. Les données sont établies à coûts complets. Le coût pour le Service des retraites de l'Etat inclut la contribution employeur au CAS « Pensions » et le déversement proportionnel des coûts de certaines fonctions support du ministère. Les coûts des centres de gestion des retraites sont retraités pour ne prendre en compte que les paiements relatifs au code des pensions civiles et militaires de retraite, par application des unités d'oeuvre des différents types de dossiers traités. Analyse des résultats La différence entre le coût unitaire de primo-liquidation définitif de l'année 2010 (707 euros) et la réalisation de l'année 2011 (668 euros) s'explique principalement par l'augmentation du nombre de premières liquidations de pensions civiles et militaires de retraite (110 280 en 2010 et 115 564 en 2011). Cet effet est accentué par une baisse de 2,5 % des coûts complets de paiement des pensions par le réseau des centres de gestion des retraites (CGR), liée à la fois à la diminution des effectifs dans ces structures et à la maîtrise des dépenses de fonctionnement. Les coûts complets de gestion propres au Service des retraites de l'Etat sont quant à eux inférieurs de 0,75 % à ceux de l'année précédente, la progression des dépenses de personnel étant compensée par une diminution plus importante des dépenses de fonctionnement et d'investissement. Source : RAP du CAS « Pensions » annexé au projet de loi de règlement pour 2011 |
La diminution importante entre les données en exécution 2010 et 2011 ( le coût unitaire est en baisse de 39 euros, soit 5,5 %, entre 2010 et 2011, pour s'établir à 668 euros en 2011 ) tient en partie à des facteurs conjoncturels, comme le nombre accru (de 5 %) des pensions liquidées. Mais cette évolution provient également d'une baisse des dépenses de fonctionnement et d'une diminution des effectifs dans les centres de gestion de retraite, ce qui traduit des gains de productivité : les économies sur les coûts complets de paiement des pensions par les centres de gestion de retraite s'élèvent à 2,5 %.
Mais deux limites plus fondamentales affectent cet indicateur. D'une part, il est incomplet , car ne prenant pas en compte les coûts de la fonction pensions pour les ministères employeurs qui interviennent, encore aujourd'hui, en amont pour préparer la primo-liquidation. D'autre part, sa portée est limitée , en l'absence de données comparables pour les autres régimes de retraite qui apporteraient des éléments de comparaison.
2. Une tentative d'enrichissement de l'indicateur de coût d'une primo-liquidation
Compte tenu notamment des limites de l'indicateur 1.1, des travaux ont été menés dans deux directions : d'une part, intégrer l'ensemble des coûts (y compris ceux incombant aux ministères employeurs) afin de s'approcher d'un ratio de productivité ; d'autre part, dans le cadre de travaux menés sous l'égide de la direction de la sécurité sociale , disposer de données permettant des comparaisons entre tous les régimes .
La conduite de ces travaux en 2011 a ainsi été décrite par la direction du budget et le service des retraites de l'Etat dans les réponses aux questionnaires de votre rapporteur spécial :
« Au cours de l'année 2011, des travaux de mesure commune des coûts de gestion des régimes par processus, supervisés par la direction de la sécurité sociale, ont été réalisés dans le cadre des sous-groupes retraite, maladie, famille et recouvrement du groupe « benchmarking ». L'objectif fixé était la construction d'un modèle de mesure de la performance basé sur les processus. Une méthodologie visant à identifier progressivement la totalité des activités et à construire des coûts par processus comparables entre régimes a été déterminée au cours d'une phase de test, réunissant au premier semestre 2011 un nombre restreint de régimes pilotes.
« La poursuite des travaux et leur extension aux autres régimes membres du groupe s'est déroulée sur le second semestre de l'année. Le SRE a participé aux travaux de la branche retraite, qui ont concerné le processus « gérer les pensions et les prestations » borné lors de la phase pilote de l'étude » 43 ( * ) .
La direction du budget et le service des retraites de l'Etat ont indiqué que ces travaux se poursuivaient :
« Lors du comité de direction du groupe « benchmarking », qui s'est tenu le 15 décembre 2011, la continuation des travaux des groupes projets consacrés à la mesure des coûts (...) a été actée . Le groupe se consacrera prioritairement à l'approfondissement des travaux menés en 2011, notamment en progressant sur les méthodes d'affectation des coûts informatiques, et à la construction des unités d'oeuvre pertinentes 44 ( * ) .
« Parallèlement, le SRE travaille à affiner la mesure de ses coûts et à approcher un ratio de productivité, soit sur la totalité de son périmètre (tous régimes gérés confondus), soit pour le seul régime des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR) » 45 ( * ) .
Sur un plan méthodologique, le SRE évoque la nécessaire définition, préalablement, du processus d'établissement du coût des pensions. Il faut en effet retenir un même processus pour l'ensemble des régimes.
A chacune des étapes de ce processus sont identifiés des coûts, qui doivent donner lieu à une harmonisation comptable. A cet égard, la phase expérimentale conduite en 2011 a fait surgir des difficultés a priori inattendues ou sous-estimées initialement, comme l'affectation des coûts informatiques.
Il convient d'observer que le SRE n'a pas encore arbitré entre une mesure de productivité pour l'ensemble des régimes, ou seulement celui des pensions civiles et militaires de retraite , ce qui témoigne de la difficulté de pouvoir établir des données comparatives inter-régimes.
Manifestement, une estimation fiable du coût des pensions représente un processus long, et les perspectives de comparaisons avec d'autres régimes relèvent davantage du moyen terme que du court terme. En effet, il n'a pas été indiqué à votre rapporteur spécial le délai au terme duquel ces travaux, engagés en 2011 et toujours en cours en 2012, seront menés à bien.
* 40 Cet indicateur distingue les personnels civils et militaires. En réalisation 2011, selon les données figurant au RAP, l'âge moyen à la date de radiation des cadres s'établissait à 60,19 ans pour les personnels civils, soit un niveau très proche de la cible figurant dans le PAP 2011 (60,23 ans), en nette hausse par rapport à l'exécution 2010 (59,79 ans). En revanche, pour les personnels militaires, l'âge moyen en 2011 (soit 46,56 ans) était quasi-identique au résultat de 2010 (46,55 ans) et nettement en-deçà de la cible figurant dans le PAP 2011 (47,26 ans).
* 41 Cet indicateur distingue aussi les personnels civils (143,34 trimestres en réalisation 2011) et militaires (134,25 ans). Ces résultats sont en légère régression par rapport à 2010 (143,59 trimestres pour les personnels civils et 134,48 trimestres pour les personnels militaires), ce qui s'explique notamment par l'évolution des bonifications (comme les bonifications pour enfants).
* 42 Cet indicateur ne concerne que les personnels civils. En 2011, 16 % des agents ont été concernés par la décote (en baisse par rapport à 2010, où ce taux s'établissait à 17 %) et 28 % des agents ont été concernés par la surcote (soit une proportion identique à celle de l'année 2010).
* 43 Source : réponses aux questionnaires de votre rapporteur spécial. Les éléments soulignés le sont par votre rapporteur spécial.
* 44 Les unités d'oeuvre désignent, en comptabilité analytique, les unités de répartition des charges indirectes en fonction de critères tels que le volume d'heures utilisé, le volume de chiffres d'affaires ou encore le nombre de salariés. Elles servent à calculer le coût de revient d'un bien ou d'un service.
* 45 Ibid .