B. UNE PROPOSITION DE LOI POUR INITIER LE MOUVEMENT : DESCRIPTION DU DISPOSITIF
L'économie générale de la proposition de loi déposée par votre rapporteur prévoit l'insertion d' un nouveau chapitre dans le code général des impôts, intitulé « Fiscalité numérique » , et comporte deux volets ( cf. le texte du dispositif en annexe VI) :
- d'une part, un volet procédural mettant en oeuvre une obligation de déclaration d'activité par les acteurs de services en ligne basés à l'étranger à partir de certains seuils d'activités et selon deux variantes ; l'entreprise assujettie opterait, soit pour la désignation d'un représentant fiscal sur le modèle procédural de l'agrément accordé aux sites de jeux en ligne, soit pour le régime spécial de déclaration des services fournis par voie électronique qui est une procédure simplifiée et dématérialisée permettant de respecter les principes du droit européen de non discrimination et de proportionnalité ;
- d'autre part, un volet fiscal comportant une série de taxations. Elle est destinée à assurer la neutralité fiscale en matière de taxation sur la publicité en ligne et sur les services de commerce électronique (Tascoé) au dessus de certains seuils d'activité. De manière complémentaire, une seconde catégorie de taxation, ayant pour objet d'établir l'équité fiscale en étendant aux acteurs étrangers de l'Internet les dispositifs existant au profit de la culture, est proposée au titre de la fourniture de vidéogrammes à la demande ( article 2 ).
1. Le volet procédural : instaurer une obligation déclarative pour les redevables non établis en France
L' article premier de la proposition de loi insère un nouveau chapitre , intitulé « Fiscalité numérique », au sein du code général des impôts. La section I relative au « Régime d'imposition de certains services fournis par voie électronique » instaure une obligation déclarative pour les redevables non établis en France .
a) S'inspirer de l'expérience réussie du cadre juridique de l'agrément des sites de jeux en ligne...
Le cadre juridique de l'agrément des sites de jeux en ligne opérant en France constitue un précédent en matière d'encadrement de l'activité des sites Internet et en démontre le caractère opérationnel 54 ( * ) .
Depuis 2010, 59 agréments ont été délivrés, permettant à de nombreux opérateurs étrangers d'opérer sur le territoire français en toute légalité et à l'Etat d'enregistrer 629 millions d'euros de recettes fiscales 55 ( * ) entre juin 2010 et juin 2012, dont 307 millions d'euros en année pleine pour 2011.
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L'encadrement fiscal des opérateurs de jeux en
ligne agréés
Le cadre de la régulation des jeux en ligne instauré par la loi du 12 mai 2010 repose sur le principe de la délivrance d'agrément, imposant une série de contraintes aux opérateurs et rendant ainsi possible la collecte de l'impôt, il s'agit notamment de : - L'obligation d'établissement dans un état de l'UE ou ayant signé un accord de coopération fiscal avec la France - La nomination d'un représentant fiscal en France, qui s'assure du paiement de l'ensemble des prélèvements obligatoires - La possibilité de contrôler l'assiette et les déclarations fiscales des opérateurs par un système informatique, situé en France, de captage et d'archivage des données entre les joueurs et l'opérateur. Ce mécanisme lourd et contraignant répond également à d'autres objectifs de régulation, puisqu'il assure la transparence des opérations de jeux et des processus d'enregistrement des joueurs. Il permet donc de contrôler, sans manipulation possible des opérateurs, le respect par ces derniers des dispositifs de lutte contre le jeu excessif, le jeu des mineurs, le blanchiment et la fraude. Enfin, en assurant la traçabilité des opérations de jeu, ce dispositif d'archivage permet d'analyser plus facilement les paris anormaux ou suspicieux ayant pu être pris, notamment en paris sportifs. Enfin, le modèle fiscal adopté à l'occasion de l'ouverture des jeux d'argent et de hasard en ligne repose sur une fiscalité assise sur les mises. En effet, en application de la norme OCDE relative à l'imposition des bénéfices, et en l'absence d'obligation d'établissement stable en France des opérateurs de jeux en ligne, le gouvernement a choisi d'asseoir la fiscalité sur les mises plutôt que sur le Produit Brut des Jeux (PBJ) bien que ce PBJ, correspondant aux mises diminuées des gains reversés aux joueurs, s'apparente au prix réel dont s'acquittent les joueurs pour disposer d'un service de jeux en ligne organisé par l'opérateur. Il doit également être noté que la loi du 12 mai 2010 prévoit des dispositifs de financement des filières, directement concernées par les jeux en ligne ouverts à la concurrence. Ainsi, le Centre National pour le Développement du Sport (CNDS) et les communes abritant un ou plusieurs casinos et/ou hippodromes, perçoivent un prélèvement sur les mises enregistrées par les opérateurs de jeux en ligne agréés. Depuis l'ouverture du marché en juin 2010 et jusqu'à fin juin 2012, les opérateurs agréés ont généré près de 629 millions d'euros de recettes fiscales dont : - 467 M€ ont été reversés au budget de l'Etat - 79 M€ ont été reversés à l'assurance maladie - 24 M€ ont été reversés aux communes abritant un casino - 22 M€ ont été reversés au Centre des musées nationaux - 21 M€ ont été reversés au Centre National de Développement du Sport (CNDS) - 12 M€ ont été reversés aux communes abritant un hippodrome - 4 M€ ont été reversés à l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) Pour le seul exercice 2011, les recettes fiscales du secteur se sont élevées à 307 millions d'euros, dont : - 53 M€ pour les paris sportifs - 149 M€ pour les paris hippiques - 105 M€ pour le poker Source : ARJEL - Direction des Agréments et de la Supervision (2 juillet 2012) |
b) ...et veiller à l'euro compatibilité du dispositif déclaratoire
Toutefois, à la différence de la procédure d'agrément préalable propre aux jeux en ligne, rendue possible pour des motifs d'ordre public et qui ne concerne qu'un nombre limité de sites, les acteurs Internet de la publicité en ligne, du commerce électronique ou de certains services connectés sont potentiellement très nombreux. Par ailleurs, comme la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne prohibe le caractère général d'une obligation de représentation fiscale 56 ( * ) , il convient de proposer la mise en oeuvre d'un dispositif déclaratif, compatible avec le droit communautaire, qui ne serait ni discriminatoire, ni disproportionné.
Aussi, afin d'assurer l'euro compatibilité du dispositif, est-il ici proposé plusieurs options : celle du représentant fiscal (procédure lourde) ou celle du régime spécial de déclaration des services fournis par voie électronique (procédure simplifiée et dématérialisée) prévue à l'article 298 sexdecies F du code général des impôts. Il convient de souligner que ce régime spécial résulte de la transposition en droit français de la directive n° 2002/38/CE du 7 mai 2002 relative à la TVA et est d'ores et déjà applicable aux redevables de la TVA établis hors de l'Union européenne . Le dispositif proposé par la proposition de loi n'a d'autre but que d'en élargir le champ d'application aux personnes établies dans un pays de l'Union. Cette obligation déclarative, soumise a posteriori à contrôle fiscal, constituerait par ailleurs un bon test de l'effectivité des conventions bilatérales en vigueur en matière de coopération fiscale.
Pour éloigner tout soupçon de procédure discriminatoire, les prélèvements applicables aux personnes non établies en France le seraient au même titre que pour celles qui y sont établies , et ne seraient donc pas des prélèvements appliqués aux seules entreprises étrangères.
Enfin, il est proposé de ne retenir qu'un nombre limité de taxations au titre de cette nouvelle procédure. Ainsi, les prélèvements soumis à l'obligation de déclaration concerneraient la taxe sur la publicité en ligne , la taxe sur les services de commerce électronique (Tascoé), et la taxe sur les ventes et les locations de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public 57 ( * ) .
2. Le volet fiscal
L' article premier de la proposition de loi insère également une section II relative aux « Prélèvements sur certains services fournis par voie électronique » .
a) Une nouvelle version de la taxe sur la publicité en ligne
En application du principe de la neutralité technologique, la taxe sur la publicité en ligne a pour objet de transposer au média Internet l'actuelle taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision due par les régies publicitaires . Il faut aussi rappeler que la « publicité physique » fait également l'objet d'une taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) recouvrée par les communes. Cette taxe serait assise sur les sommes, hors commission d'agence et hors taxe sur la valeur ajoutée, payées par les annonceurs aux régies pour les services de publicité dont l'audience est obtenue en France. Cette nouvelle version de la taxe sur la publicité en ligne diffère radicalement de la précédente car elle s'appliquerait dorénavant aux régies, où qu'elles se situent, et non aux annonceurs , et serait calculée en appliquant un taux de 0,5 % à la fraction de l'assiette comprise entre 20 et 250 millions d'euros et de 1 % au-delà, ce qui produirait un gain fiscal de moins de 20 millions d'euros 58 ( * ) . Il ne s'agit donc pas d'une mesure de rendement mais de neutralité fiscale .
Pour répondre par avance aux critiques formulées à l'encontre de cette initiative, il faut rappeler que si la publicité en ligne est un marché encore limité, il connaît une très forte progression. Il est évalué par le syndicat des régies Internet à 2,5 milliards d'euros en 2011, dont 1,1 milliard pour la seule publicité sur les moteurs de recherches (dont 90 % à 95 % de part de marché pour Google) et 600 millions d'euros pour la publicité graphique (bannières, messages, etc.). En 2012, le marché publicitaire en ligne devrait atteindre 2,8 milliards d'euros. La configuration de cette nouvelle taxe écarte donc le risque de délocalisation, car elle s'applique à toutes les régies, qu'elles soient basées en France ou à l'étranger , et prend en considération la masse critique de leur activité en mettant en place un mode de calcul progressif, par tranches de chiffre d'affaires, des taux applicables.
De ce fait, Google Ireland sera redevable de la taxe au regard du milliard, et plus, d'euros de chiffre d'affaires réalisé au titre de son audience sur le marché français en qualité de régie publicitaire. Naturellement, le débat qui aura lieu le moment venu contribuera à affiner la définition de ces seuils 59 ( * ) .
b) La taxe sur les services de commerce électronique « Tascoé », une extension de la Tascom
Sur le même principe, la taxe sur les services de commerce électronique (Tascoé) vise à transposer au commerce électronique la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) 60 ( * ) tout en intégrant un dispositif de déductibilité pour les commerçants utilisant les deux canaux de commercialisation. Son produit aurait vocation à être affecté aux collectivités locales qui bénéficient de versements du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).
Cette nouvelle version de la taxe sur les services de commerce électronique (Tascoé) diffère très sensiblement de la taxe initialement proposée en loi de finances pour 2011 qui était due par le preneur établi en France et assise sur les activités de commerce électronique entre professionnels. Le rendement fiscal de cette Tascoé, première formule, pouvait atteindre 500 millions d'euros (0,5 % d'un chiffre d'affaires de 100 milliards d'euros dans le e-commerce B to B ) et sa portée dépassait très largement la seule transposition de la Tascom, sans pour autant impacter les principaux sites visés, notamment Amazon et Apple.
Aussi, la Tascoé ici présentée prévoit-elle, dans le même esprit que la Tascom, une taxation du vendeur professionnel au consommateur final ( B to C ) par parallélisme entre commerce de détail physique assujetti à la Tascom et commerce de détail électronique soumis à la Tascoé . La Tascoé serait soumise à l'obligation de déclaration d'activité pour les redevables non établis en France, ce qui permettrait d'assujettir les grands groupes de vente en ligne à cette taxe ( cf. schéma ci-après).
Concernant l'assiette de la Tascoé, les estimations de la Fédération de l'e-commerce et de la vente à distance (Fevad) font état d'un chiffre d'affaires de vente en ligne de 37 milliards d'euros en 2011. Toutefois, les projections pour 2012 tablent sur une croissance de 20% et un chiffre d'affaires de l'e-commerce avoisinant 45 milliards d'euros, pour dépasser les 70 milliards d'euros en 2015. A cette échéance, le rendement d'une taxe de 0,25 % pourrait atteindre environ 100 millions d'euros dès 2013 et 175 millions d'euros en 2015 . Ces estimations devront être ajustées à la baisse pour tenir compte de l'exonération des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 460 000 euros (ce montant étant le même que celui qui déclenche l'exigibilité de la Tascom) et de la déductibilité de la Tascom, dans la limite de 50 % du montant de la Tascoé, pour les entreprises qui pratiquent à la fois le commerce physique et le commerce électronique.
Le rendement d'une telle taxe présente, d'ores et déjà, un intérêt à ne pas négliger et l'avantage de pouvoir être envisagée très rapidement, dès 2013, sans attendre les négociations à moyen et long terme nécessaires en matière de TVA et d'imposition sur les sociétés .
Par ailleurs, l'affectation, au même titre que la Tascom, au « bloc communal », comme ressource du FPIC, serait en cohérence avec la perspective d'érosion du commerce physique au profit du e-commerce et donc de la compensation du préjudice ainsi causé aux territoires. Or, sans financement spécifique, les progrès dans la péréquation des ressources commerciales et intercommunales seront difficiles, comme le montrent les débats préparatoires de la loi de finances pour 2012.
c) Étendre aux acteurs de l'Internet certaines taxes existantes au profit de la culture
L' article 2 de la proposition de loi étend aux acteurs étrangers de l'Internet établis en France et à l'étranger la taxe actuelle sur la fourniture de vidéogrammes à la demande (VOD) pour rétablir une forme d'équité fiscale et trouver une convergence d'approche avec nos collègues de la commission de la culture. Ces prélèvements étant effectués au bénéfice du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), l'élargissement de l'assiette proposé pourrait alimenter une réflexion plus globale sur la réduction des taux actuels 61 ( * ) .
A ce stade, il n'a pas été jugé opportun de proposer d'élargir les assiettes de la taxe sur les services de télévision 62 ( * ) et de la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communication électronique (art. 302 bis KH du code général des impôts) car celle-ci fait l'objet d'une procédure devant la Commission européenne et la CJUE. En effet, en 2009, pour compenser partiellement la suppression de la publicité à la télévision publique, la France a introduit une taxe spécifique sur le chiffre d'affaires des opérateurs de télécommunications au titre de leur autorisation à fournir des services de télécommunications (y compris l'Internet et la téléphonie mobile). Or, selon la Commission, une telle taxe constitue en réalité une charge administrative incompatible avec le droit européen.
3. Engager le Gouvernement dans la voie de la fiscalité numérique
Enfin, la proposition de loi déposée par votre rapporteur n'a vocation ni à l'exhaustivité, ni à l'épuisement du sujet. Aussi, l' article 3 du dispositif proposé prévoit-il la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur l'impact sur les finances publiques des pratiques d'optimisation fiscale mises en oeuvre par certains acteurs de l'économie numérique . Dans un esprit que semble partager le Gouvernement, à la lumière de la mission qu'il a lancée ( cf. supra ), il est demandé que la faisabilité et l'impact de nouvelles taxations soient analysés et chiffrés en ce qui concerne de nouvelles assiettes basées sur les flux numériques, le concept de « contribution sur la valeur ajoutée numérique » (CVAN) - par analogie avec la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) -, ou encore l'extension aux nouveaux acteurs de la télévision connectée des prélèvements en faveur de la culture et de l'audiovisuel.
Il prévoit également que le Gouvernement expose son analyse sur les voies et moyens qui permettraient :
- l'anticipation au 1 er janvier 2014, au lieu du 1 er janvier 2015, de la date d'entrée en vigueur de la taxe sur la valeur ajoutée du pays de consommation applicable aux services électroniques, au sens de la directive 2008/8/CE du 12 février 2008, et la réduction de la durée de la période transitoire ;
- et la redéfinition, au niveau européen et international, des règles d'imposition des bénéfices des entreprises dans le contexte du commerce électronique.
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Au terme du présent rapport, il faut souhaiter que les travaux menés par votre commission des finances trouvent une issue opérationnelle et législative qui puisse servir à la définition d'une position commune européenne. Aussi, ce message mérite-t-il d'être porté largement au-delà de nos frontières.
Il y a urgence à ce que les gouvernements incitent l'Union européenne et l'OCDE à inscrire le thème de la fiscalité numérique dans leurs agendas de travail. Cela apparaît indispensable pour assurer des recettes fiscales aux Etats où réside la création de valeur et non à ceux où sont domiciliés les groupes .
Dans ce contexte, la proposition de loi pour une fiscalité neutre et équitable doit être considérée comme une des composantes d'un plan d'action global et une contribution au débat pour « faire bouger les lignes ». Ainsi, il ne s'agit pas ici de proposer un dispositif législatif « clé en main » - ce qui serait illusoire au vu de l'évolution incessante des nouvelles technologies - mais de fournir le socle d'une fiscalité numérique nouvelle, évolutive et adaptable aux usages à venir de l'Internet . C'est pourquoi, par souci d'efficacité, les dispositions proposées se limitent-elles à quelques mesures d'ordre procédural et fiscal qui se veulent les plus simples et opérationnelles possibles . Elles ont vocation à être adoptées - et certainement améliorées - mais aussi à accueillir, autour d'un principe simple de déclaration d'activité quel que soit le lieu d'établissement de la société, toute initiative complémentaire.
* 54 Le cadre de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne repose sur le principe de la délivrance d'un agrément et impose une série de conditions aux opérateurs afin de rendre possible la collecte des prélèvements obligatoires.
* 55 Source : Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).
* 56 « L'obligation de désigner un représentant fiscal est, selon la Commission, contraire à la libre circulation des personnes et des capitaux dans la mesure où elle s'avère à la fois discriminatoire et disproportionnée au regard de l'objectif tendant à assurer l'efficacité du contrôle fiscal et à lutter contre l'évasion fiscale » (CJUE - 5 mai 2011 - C 267/09 Commission / Portugal).
* 57 A ce stade, il n'a pas été jugé opportun de proposer d'élargir l'assiette des taxes sur les services de télévision (art. L. 115-6 et suivants du code du cinéma et de l'image animée) et sur services fournis par les opérateurs de communication électronique (art. 302 bis KH du CGI) car celles-ci font l'objet de procédures en cours devant la commission européenne et la CJUE. La taxe actuelle sur les services de télévision est loin d'être négligeable, et représente 558 millions d'euros pour 2012.
* 58 Ce rendement peut être comparé au montant de la taxe sur la publicité télévisée qui est évalué à 54 millions d'euros pour 2012 (fascicule « Voies et moyens » annexé au PLF 2012).
* 59 Il convient de préciser que le seuil de 20 millions d'euros d'entrée dans le champ d'application de la taxe correspond au chiffre d'affaires moyen des régies Internet mentionné par Luc Tran Thang, président du syndicat des régies Internet, lors du forum de fiscalité numérique du 14 février 2012. Par ailleurs, bien que le SRI soit tenu par le secret des affaires de ne pas divulguer le chiffre d'affaires de ses membres en matière de publicité en ligne, il peut être considéré qu'entrent dans le taux de 0,5 % les grandes régies françaises (Orange, Lagardère, TF1 ou Amaury Média) et dans le taux de 1 % Google et le groupe PagesJaunes. (Source : www.latribune.fr , 19 juillet 2012, « La nouvelle taxe Google toucherait-elle Google ? »).
* 60 Pour mémoire, le rendement fiscal de la Tascom s'établit à 600 millions d'euros au bénéfice des collectivités locales et est applicable aux surfaces de vente au détail supérieures à 400 m 2 dont le chiffre d'affaires est supérieur ou égal à 460 000 euros.
* 61 Le rendement de la taxe sur la vente et la location de vidéogramme représente 32 millions d'euros.
* 62 Le rendement de l'extension de la taxe sur les services de télévision aux services en ligne est difficilement chiffrable dans la mesure où les principaux acteurs du marché n'ont pas encore déployé leurs services ou ne publient pas de chiffre d'affaires pour la part de leur audience française. A titre d'ordre de grandeur, le rendement de la taxe actuelle sur les services de télévision est évalué à 558 millions d'euros pour 2012 (fascicule voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2012).