B. LES PROPOSITIONS DE VOS RAPPORTEURS : UN CUMUL PLUS ENCADRÉ POUR UNE DÉMOCRATIE PLUS EFFICIENTE
La question du cumul des mandats et des fonctions est un marronnier de la vie politique française, celle-ci se posant à chaque échéance électorale et faisant l'objet de nombreux colloques. Des sondages mettent également régulièrement en évidence l'opposition de la population à la pratique du cumul. Force est de constater, toutefois, que ces appréciations ne se traduisent pas dans les urnes : le citoyen et l'électeur seraient-ils si différents ?
1. L'échec des tentatives de restriction de la législation relative au cumul des mandats et des fonctions
Rappelons, en préambule de nos propositions, que malgré la publication de plusieurs rapports dénonçant le cumul à la française 45 ( * ) et de propositions visant à le limiter, aucune restriction n'a été apportée aux lois du 5 avril 2000 relatives au cumul des mandats et des fonctions électives.
a) Le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République
Dans le cadre de la réforme de la Constitution de la V e République, initiée en 2007, un Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions a été mis en place. Remis le 29 octobre 2007, le rapport de ce comité, présidé par M. Edouard Balladur, comptait 77 propositions dont certaines étaient destinées à renforcer le poids du Parlement.
Parmi celles-ci, la proposition n° 56 , visait à assurer une meilleure disponibilité des parlementaires, en interdisant tout cumul entre un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale . En effet, les membres du comité estimaient que le mandat unique est la seule mesure qui corresponde véritablement aux exigences d'une démocratie parlementaire moderne.
Si une majorité des membres du comité jugeait que le cumul entre un mandat de parlementaire et de fonctions exécutives non locales pouvait être encore autorisé, le comité dans son ensemble estimait nécessaire de proscrire le cumul entre un mandat national et des fonctions exécutives locales , y compris la présidence d'un EPCI.
In fine , cette disposition n'a été reprise ni par le projet de loi constitutionnelle soumis au vote du Parlement le 23 avril 2008, ni par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V e République .
b) Les propositions de loi
Au cours des dernières années, de nombreuses propositions de loi ont été déposées au Parlement, par des députés ou sénateurs de sensibilités politiques différentes, afin de limiter le phénomène de cumul 46 ( * ) . La plupart de ces textes visaient à interdire le cumul d'un mandat national avec un mandat local, voire avec toute fonction exécutive locale.
Néanmoins, l'ensemble de ces textes déposés restent en attente d'examen ou ont été déclarés « caducs », soulignant ainsi la difficulté de créer un compromis satisfaisant sur un sujet d'une telle sensibilité.
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Sous la XII e législature (2002-2007) |
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- proposition de loi organique n° 1849 visant à instaurer la représentation proportionnelle pour l'élection des délégués des communes aux conseils des principaux établissements publics de coopération intercommunale et à limiter le cumul des fonctions électives , par M. François Rochebloine (enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 octobre 2004) ; |
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- proposition de loi n° 2484 tendant à assurer la représentation de l'opposition communale dans les assemblées délibérantes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et à limiter le cumul des mandats , présentée par M. Rudy Salles (enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 juillet 2005) ; |
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- proposition de loi n° 2703 visant à ce que les délégués des communes de plus de 3 500 habitants aux conseils des communautés de communes ou d'agglomération soient élus au scrutin de liste à la proportionnelle et à interdire certains cumuls de fonctions aux présidents de communauté urbaine ou de communauté d'agglomération , présentée par Mme Marie-Jo Zimmermann (enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 novembre 2005) ; |
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- proposition de loi organique n° 3108 visant à supprimer le cumul des mandats, présentée par M. Christian Blanc (enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 mai 2006). |
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Sous la XIII e législature (depuis 2007 ) |
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- proposition de loi organique n° 624 visant à rendre incompatible le mandat de parlementaire avec l'exercice de fonctions électives locales , présentée par M. Philippe-Armand Martin, (enregistrée à la Présidence de l'Assemblée Nationale le 23 janvier 2008) ; |
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- proposition de loi organique n° 914 , relative au régime d'incompatibilités applicables à la fonction de président d'une communauté d'agglomération , présentée par M. Claude Bodin, (enregistrée à la Présidence de l'Assemblée Nationale le 28 mai 2008) ; |
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- proposition de loi n° 935 , relative à la composition des communautés d'agglomération présentée par Monsieur Claude Bodin, (enregistrée à la Présidence de l'Assemblée Nationale le 4 juin 2008) ; |
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- proposition de loi organique n° 1439 relative à la limitation du cumul des mandats , présentée par Lionel Tardy (enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 février 2009) ; |
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- proposition de loi organique n° 1735 visant à limiter le cumul des mandats électoraux , présentée par M. Jean-Marc Roubaud (enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 juin 2009) ; |
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- proposition de loi organique n° 2776 visant à interdire le cumul du mandat de parlementaire avec l'exercice d'une fonction exécutive locale , présentée par MM. Jean-Marc Ayrault, Jacques Valax et Christophe Caresche et plusieurs de leurs collègues (enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1 er septembre 2010) ; |
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- proposition de loi organique n° 3454 visant à limiter le cumul des mandats électoraux , présentée par M. Alain Ferry (enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 mai 2011) ; |
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- proposition de loi n° 3699 visant à imposer en situation de cumul, le choix du mandat antérieurement à la déclaration de candidature à l'élection , présentée par Mme Marie-Christine Dalloz et plusieurs de ses collègues (enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 juillet 2011). |
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Session ordinaire 2005-2006 |
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- proposition de loi organique n° 350 tendant à interdire le cumul des mandats parlementaires et des fonctions exécutives locales et à limiter le nombre de mandats parlementaires pouvant être exercés, sa vie durant, par une même personne , présentée par M. Michel Teston et plusieurs de ses collègues (déposée au Sénat le 11 mai 2006, devenu caduque) ; |
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- proposition de loi n° 351 tendant à interdire le cumul des mandats parlementaires ou de représentant au Parlement européen et des fonctions exécutives locales et à limiter la durée des fonctions exécutives pouvant être exercées, sa vie durant, par une même personne , présentée par M. Michel Teston et plusieurs de ses collègues (déposée au Sénat le 11 mai 2006, devenue caduque). |
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Session ordinaire 2006-2007 |
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- proposition de loi constitutionnelle n° 386 tendant à réviser la Constitution du 4 octobre 1958 afin de rééquilibrer les institutions en renforçant les pouvoirs du Parlement , présentée par M. Jean-Pierre Bel et des membres du groupe socialiste et apparentés (déposée au Sénat le 12 juillet 2007). |
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Session ordinaire 2007-2008 |
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- proposition de loi organique n° 31 tendant à remédier à l'absentéisme parlementaire par une interdiction stricte de cumul avec toute fonction exécutive locale , présentée par M. Jean-Louis Masson (déposée au Sénat le 16 octobre 2007). |
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Session ordinaire 2009-2010 |
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- proposition de loi organique n° 697 , visant à interdire le cumul du mandat de parlementaire avec l'exercice d'une fonction exécutive locale , présentée par M. Jean- Pierre Bel et les membres du groupe socialiste et apparentés (déposée au Sénat le 8 septembre 2010) ; |
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- proposition de loi constitutionnelle n° 108 , tendant à modifier l'article 23 de la Constitution pour interdire le cumul d'une fonction ministérielle avec l'exercice d'un mandat exécutif local et pour renforcer les règles interdisant les conflits d'intérêts , présentée par M Jean-Louis Masson (déposée au Sénat le 16 novembre 2010). |
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Session ordinaire 2010-2011 |
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- proposition de loi n° 449 visant à renforcer l'attractivité et à faciliter l'exercice du mandat local , présentée par M. Bernard Saugey et Mme Marie-Hélène Des Esgaulx (déposée au Sénat le 20 avril 2011) ; |
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- proposition de loi n° 448 tendant à limiter les cumuls de fonctions exécutives locales et à prendre en compte les responsabilités exercées dans les intercommunalités à fiscalité propre , présentée par M. Jean-Louis Masson (déposée au Sénat le 20 avril 2011) ; |
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- proposition de loi organique n° 647 , portant sur l'incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions exécutives locales , présentée par MM. François Pillet et François-Noël Buffet et plusieurs de leurs collègues (déposée au Sénat le 17 juin 2011). |
c) Le rapport d'information du groupe de travail sur les conflits d'intérêts
Dans le contexte de la réflexion de la commission de prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, présidée par le vice-président du Conseil d'Etat, le Sénat a institué un groupe de travail sur le même thème au sein de la commission des lois, chargé de réfléchir à ce sujet tout en prenant en compte la spécificité du Parlement. Le rapport d'information n° 518 publié le 12 mai dernier est le fruit de cette réflexion.
S'il s'est interrogé sur le bien-fondé et les moyens de renforcer les incompatibilités entre mandat parlementaire et activité professionnelle, il a, en revanche, exclu explicitement de son champ d'étude la question du cumul des mandats électifs. Ainsi, dans la définition retenue par le groupe de travail, « le conflit d'intérêt vise la divergence entre l'intérêt général et des intérêts privés et ne saurait concerner plusieurs intérêts publics, qu'ils soient nationaux ou locaux 47 ( * ) » .
Vos rapporteurs estiment que ces questions doivent être abordées de concert car la question du cumul des mandats électifs peut engendrer des situations de conflits d'intérêts, même si ceux-ci sont publics .
2. Les propositions de vos rapporteurs
Dans la mesure où la Délégation constitue, non seulement, un lieu de débats , un laboratoire d'idées au service des collectivités territoriales, mais aussi une véritable force de propositions au sein du Sénat, vos rapporteurs ont choisi d'avancer deux propositions fortes visant à limiter le phénomène du cumul en France.
Il convient de souligner que ces propositions ont fait l'objet d'un très large consensus lors des débats de la délégation. En effet, tous les membres qui se sont exprimés ont estimé qu'il était nécessaire que la réglementation relative au cumul des mandats prenne enfin en compte les mandats intercommunaux.
a) Renforcer le rôle du Parlement et des élus nationaux
Le cumul des fonctions exécutives locales avec un mandat parlementaire semble de plus en plus mal accepté par un nombre croissant de citoyens, et les situations de conflits d'intérêts qui peuvent en résulter se sont multipliées à mesure que l'organisation territoriale de notre pays s'est décentralisée. Vos rapporteurs estiment nécessaire de renforcer la législation existante concernant le cumul entre un mandat national et des fonctions exécutives locales au sein d'un EPCI .
Vos rapporteurs ont identifié plusieurs types de propositions permettant de restreindre les situations de cumul des mandats et des fonctions. Ainsi, plusieurs possibilités s'ouvrent à la Délégation, celle-ci pouvant approuver des propositions dont le champ de restriction est plus ou moins grand.
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Recommandation n° 7 : Intégrer les fonctions de président d'EPCI à fiscalité propre à la législation relative au cumul des mandats applicable aux parlementaires. |
La mise en oeuvre d'une telle proposition permettrait, d'une part, de revaloriser le rôle des présidents des EPCI concernés , en leur offrant plus de temps pour remplir leurs fonctions, et, d'autre part, d'augmenter la disponibilité des parlementaires concernés par ce type de cumul.
? L'étendue de cette proposition peut être modulée par l'introduction d'un seuil démographique . Ainsi, certains EPCI pourraient être exclus du champ d'application de l'incompatibilité en raison de leur « taille démographique ». La difficulté réside dans la détermination du seuil démographique en dessous duquel la fonction de président des EPCI concernés ne se rajouterait pas à la liste prévue par l'article L.O. 141 du Code électoral. Un seuil démographique pourrait être retenu parmi les suivants :
a) Les EPCI à fiscalité propre, dont le périmètre concerne au moins 500 000 habitants.
Cette mesure toucherait alors les présidents des communautés urbaines et des métropoles.
b) Les EPCI à fiscalité propre, dont le périmètre concerne au moins 200 000 habitants.
Cette mesure toucherait les présidents de 25 communautés d'agglomération, des communautés urbaines et ceux des métropoles.
c) Les EPCI à fiscalité propre, dont le périmètre concerne au moins 100 000 habitants.
Cette mesure toucherait les présidents de 3 communautés de communes, de 79 communautés d'agglomération, des 16 communautés urbaines et ceux des métropoles.
d) Les EPCI à fiscalité propre, dont le périmètre concerne au moins 50 000 habitants.
Cette mesure toucherait les présidents de 32 communautés de communes, de 180 communautés d'agglomération, des 16 communautés urbaines et ceux des métropoles.
b) Renforcer le rôle des présidents d'EPCI à fiscalité propre
Au niveau local, le cumul des mandats et des fonctions peut également constituer un frein au bon fonctionnement de la démocratie. En effet, vos rapporteurs ont observé un renforcement des responsabilités et charges pesant sur les présidents d'intercommunalité.
Dans le même temps, ils ont constaté l'importance du phénomène de cumul entre les fonctions de président d'EPCI et d'autres mandats locaux.
Par conséquent, vos rapporteurs préconisent d'ajouter à la liste des mandats dont le cumul est interdit pour les élus locaux 48 ( * ) , les fonctions de président d'EPCI à fiscalité propre.
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Recommandation n° 8 : Intégrer les fonctions de président d'EPCI à fiscalité propre à la législation relative au cumul des mandats applicable aux élus locaux 49 ( * ) . |
? A l'instar de la proposition concernant les mandats nationaux, l'introduction d'un seuil démographique permettrait de moduler l'étendue de cette proposition. Un seuil démographique pourrait ainsi être retenu parmi les suivants :
a) Les EPCI à fiscalité propre, dont le périmètre concerne au moins 500 000 habitants.
Cette mesure toucherait alors les présidents des communautés urbaines et des métropoles.
b) Les EPCI à fiscalité propre, dont le périmètre concerne au moins 200 000 habitants.
Cette mesure toucherait alors les présidents de 25 communautés d'agglomération, des 16 communautés urbaines et ceux des métropoles.
c) Les EPCI à fiscalité propre, dont le périmètre concerne au moins 100 000 habitants.
Cette mesure toucherait alors les présidents de 3 communautés de communes, de 79 communautés d'agglomération, des 16 communautés urbaines et ceux des métropoles.
d) Les EPCI à fiscalité propre, dont le périmètre concerne au moins 50 000 habitants.
Cette mesure toucherait alors les présidents de 32 communautés de communes, de 180 communautés d'agglomération, des 16 communautés urbaines et ceux des métropoles.
* 45 Notamment les rapports de l'Institut Montaigne « Comment améliorer le travail parlementaire » de Pierre Bellon, paru en octobre 2002, et de la Fondation Jean Jaurès « Pourquoi il faut en finir avec le cumul » de Claire Bernard et Danièle Jourdan-Menninger, paru en octobre 2009.
* 46 Le texte des propositions de loi citées dans le rapport sont disponibles en annexe.
* 47 Rapport d'information n° 518 (Sénat, 2010-2011), fait au nom de la commission des Lois par le groupe de travail sur les conflits d'intérêt, publié le 12 mai 2011, page 79.
* 48 Article L. 46-1 du Code électoral.
* 49 Article L. 46-1 du Code électoral.