4. Un recul du contrôle qui n'a pas été compensé par un renforcement du conseil
Les interrogations suscitées par le recul des contrôles de légalité et budgétaire sont d'autant plus fortes que ce dernier n'a pas été compensé par un renforcement de la mission de conseil assurée par l'Etat. Or, la demande reste forte en la matière.
a) Le recul du conseil assuré par les préfectures
D'après la DGCL, la mission de conseil s'est développée de 2007 à 2009, « et peut être estimée à environ 50 % de l'activité des agents de l'Etat en charge du contrôle 95 ( * ) . » Si la directive nationale d'orientation des préfectures pour 2010-2015 invite à ce que cette mission soit développée et « professionnalisée 96 ( * ) », l'ensemble des élus ne semble pas obtenir satisfaction en la matière, ce qui paraît logique compte tenu de la réduction des moyens affectés à cette mission . L'Etat semble davantage enclin à dispenser une telle prestation dans des domaines où sa responsabilité risque d'être engagée.
Il existe certes une possibilité d'obtenir de la préfecture un « certificat de non-recours » 97 ( * ) , mais il s'agit d'une coquille vide : cette déclaration n'empêche pas le préfet de déférer l'acte par la suite 98 ( * ) .
Ce recul du conseil est d'autant plus dommageable qu'il intervient de manière concomitante au désengagement de l'Etat en matière d'assistance à l'ingénierie publique , souligné par notre collègue Yves Daudigny dans son rapport intitulé « Les collectivités territoriales : moteurs de l'ingénierie publique 99 ( * ) » .
En outre, lorsque l'Etat remplit sa mission de conseil, son attitude est souvent qualifiée de « frileuse », et assimilée à une source de blocage d'initiatives innovantes . C'est pour cette raison que le conseil de l'Etat envers les plus petites collectivités a pu être qualifié de tutelle par certains acteurs. Elles ont en effet peu de possibilités d'y déroger, même lorsqu'il freine certaines de leurs initiatives. Le manque d'adéquation entre les demandes des collectivités et les réponses des préfectures est ainsi dénoncé.
Enfin, s'il est pertinent de maintenir le rôle de conseil des sous-préfectures, ce qui répond à une logique de proximité, il importe que ce conseil soit cohérent avec les positions prises dans la préfecture de département en matière de contrôle.
b) Le conseil des comptables publics : une mission encore peu répandue
Les comptables publics sont censés assurer une mission de conseil aux élus, que rappelle l'instruction n° 10-028-M0 du 22 novembre 2010 de la direction générale des finances publiques sur « Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en matière de commande publique » : « Les services déconcentrés de la DGFIP et les décideurs locaux développent des contacts étroits et réguliers. Ainsi, le comptable public, en complément de ses missions traditionnelles relatives à l'encaissement des recettes et au paiement des dépenses, assure un rôle de conseil et d'information au profit des ordonnateurs locaux. Ces missions revêtent une importance particulière, à l'heure de la complexification du droit, source grandissante d'insécurité juridique. » Pour cela, « les DDFiP/DRFiP bénéficient de l'appui du pôle national de soutien au réseau sachant que les acheteurs publics locaux peuvent également interroger directement sa cellule d'information juridique (CIJAP ) 100 ( * ) . »
Ce rôle de conseil peut également passer par l'intermédiaire du devoir d'alerte déjà évoqué. En effet, avant de prévenir son supérieur hiérarchique, le comptable public doit signaler son intention directement à l'ordonnateur concerné.
Les témoignages des différents acteurs concernés montrent néanmoins que les comptables publics ne sont pas tous enclins à fournir ces prestations de conseil. Elles sont donc assurées de manière inégale sur le territoire, en fonction des personnalités des comptables et de leurs relations avec les élus. L'insuffisance des moyens peut également être en cause, comme l'ont relevé nos collègues Philippe Dallier et Albéric de Montgolfier dans un rapport remis en octobre 2011 au nom de la commission des finances du Sénat 101 ( * ) .
* 95 « Rapport du Gouvernement au Parlement (...) », années 2007, 2008, 2009, p. 28.
* 96 DNO des préfectures 2010-2015, p. 45.
* 97 Enoncée aux articles L. 2131-6, 3132-1 et 4142-1 du code général des collectivités territoriales suivant lesquels « sur demande du [maire, du président du conseil général ou régional,] le représentant de l'Etat dans le département l'informe de son intention de ne pas déférer au tribunal administratif un acte des autorités [communales, départementales ou régionales] qui lui a été transmis [dan s le cadre du contrôle de légalité]. »
* 98 A condition de respecter les délais.
* 99 « Les collectivités territoriales : moteurs de l'ingénierie publique », rapport d'information n° 557 de M. Yves Daudigny, (Sénat, 2009-2010).
* 100 Instruction DGFiP n° 10-028-M0 du 22 novembre 2010 sur « Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en matière de commande publique », p. 7.
* 101 Rapport n° 60 fait par MM. Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier au nom de la commission des finances sur l'enquête de la Cour des comptes relative au bilan de la fusion de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et de la direction générale des impôts (DGI) (Sénat, 2011/2012).