2. L'accompagnement d'une fonction de conseil
Enfin, ces contrôles ont toujours été accompagnés par l'Etat d'une activité de conseil en amont, qui permet à la fois de faciliter l'exercice des contrôles et de conforter leur rôle de soutien à l'action des collectivités territoriales.
a) Conseil et contrôle : des fonctions complémentaires
Comme le rappelle la directive nationale d'orientation (DNO) des préfectures pour 2010-2015, « les fonctions de conseil et de contrôle exercées par le préfet sont indissociables et se nourrissent mutuellement : dans un souci croissant de sécurité juridique, les élus continuent de solliciter les conseils de l'Etat et, de ce fait, un conseil pertinent donné avant la production d'un acte limitera les lettres d'observation et les contentieux éventuels. La conciliation de ces deux aspects permet, en outre, aux services de l'Etat de dépasser leur seule fonction de «censeur » au profit d'une participation plus active au développement local 35 ( * ) . »
C'est ce que rappelle également la circulaire sur le contrôle de légalité en matière d'urbanisme du 1 er septembre 2009 : « Le conseil juridique favorisant la sécurité juridique des décisions et facilitant par là même le contrôle a posteriori, vous en ferez un axe important pour l'organisation de vos services et vous veillerez à ce que la communication avec les élus le fasse clairement apparaître 36 ( * ) . »
Le cumul des fonctions de conseil et de contrôle se justifie par la nature administrative du contrôle de légalité, qui vise à obtenir une rectification des irrégularités avant toute saisine du juge. Nombreuses sont d'ailleurs les collectivités territoriales qui soumettent régulièrement certains de leurs actes aux services de l'Etat, avant leur publication ou leur notification, afin de s'assurer de leur validité.
b) La nécessité d'une expertise publique pour les collectivités
Ce besoin de conseil est particulièrement fort au sein des petites communes, compte tenu du décalage entre les responsabilités qu'elles doivent assumer et les moyens dont elles disposent. C'est un point sur lequel a particulièrement - et opportunément - insisté le président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF) lors de son audition. Mais les plus grandes collectivités aussi reconnaissent avoir besoin de se référer à une expertise publique, pour s'assurer que des opérations complexes ou inédites sont conformes au droit et qu'elles n'ont pas de conséquence négative sur leur gestion. Les élus peuvent également éprouver la nécessité de vérifier que l'avis du représentant de l'Etat est concordant avec les analyses faites par leur administration. Cette expertise peut leur être fournie par les préfectures, ou, de manière informelle et à titre individuel, par les magistrats des CRTC lors d'un examen de la gestion.
Le maintien d'une expertise publique face aux conseils privés, qui représentent un certain coût et ne sont pas toujours guidés par la défense de l'intérêt public, est donc indispensable à l'ensemble des collectivités.
c) L'information des collectivités
Par ailleurs, les services de l'Etat sont censés assurer une mission d'information à l'égard des collectivités au sujet des normes qui s'appliquent à elles, qui passe par la communication de documents explicatifs. Comme l'indique la circulaire de septembre 2010 sur le contrôle des actes envoyés en matière de commande publique, il peut être envisagé que les bilans des campagnes de contrôles leur soient adressés, « pour que ces derniers soient en mesure de conforter les points forts et de remédier aux points faibles ainsi identifiés 37 ( * ) . »
* 35 Directive nationale d'orientation des préfectures pour 2010-2015, p.45.
* 36 Circulaire du ministère de l'Intérieur et du ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement Durable et de la Mer sur le contrôle de légalité en matière d'urbanisme du 1 er septembre 2009, p. 3.
* 37 Circulaire des ministères de l'Intérieur, de l'Economie et du Budget sur le contrôle des actes envoyés en matière de commande publique du 10 septembre 2010, p. 12.