Risques et menaces transverses
Communication de MM. Jeanny Lorgeoux,
Philippe Paul et
Daniel Reiner
13 décembre 2011
M. Philippe Paul, membre du groupe de réflexion - Avec mes collègues Jeanny Lorgeoux et Daniel Reiner, nous avons été chargés de porter une appréciation sur les évolutions constatées depuis 2008 sur les risques et menaces transverses.
Il me revient, en premier lieu, de rappeler l'analyse stratégique du Livre blanc. Puis mon collègue Jeanny Lorgeoux présentera les principales évolutions des menaces et des risques et, enfin, mon collègue Daniel Reiner présentera, en conclusion, la révision des concepts et surtout ce qui pourrait être une nouvelle carte des risques et menaces.
Le Livre blanc énumérait huit menaces et risques transverses et tentait de les mettre en relation à travers quatre concepts novateurs dénommés « nouveaux paramètres de la sécurité », qui permettent de tracer une carte des menaces.
S'agissant des menaces et des risques, le terrorisme était placé en tête de la liste comme étant « l'une des principales menaces physiques dirigées contre l'Europe et ses ressortissants dans le monde ». Les actions terroristes d'origine étatique étaient placées au même niveau que celles des groupes d'inspiration djihadiste.
Venait ensuite la menace balistique. Le Livre blanc considérait que, d'ici 2025, la France et plusieurs pays européens se trouveront à portée de nouvelles capacités balistiques. Cette exposition directe, quelles que soient les intentions des gouvernements qui se dotent de ces capacités, constitue une donnée nouvelle à laquelle la France et l'Europe doivent être préparées.
Les attaques majeures contre les systèmes d'information étaient identifiées comme devant faire l'objet d'une attention nouvelle, aussi bien pour le renforcement des défenses que pour les capacités de rétorsion.
Etaient également identifiés :
- l'espionnage et les stratégies d'influence,
- les grands trafics criminels,
- les nouveaux risques naturels et sanitaires,
- les risques technologiques,
- l'exposition des ressortissants à l'étranger.
Par ailleurs, le Livre blanc mettait en exergue quatre concepts novateurs :
1. L'interconnexion croissante des menaces et des risques ;
2. La continuité entre sécurité intérieure et sécurité extérieure ;
3. La possibilité de ruptures stratégiques brutales ;
4. Les modifications qui affectent les opérations militaires.
La commission du Livre blanc a hiérarchisé les risques et les menaces en fonction de deux paramètres : la probabilité, qui peut être « faible », « moyenne » ou « forte » et l'ampleur qui peut être « faible », « moyenne », « forte » ou « sévère ».
Sur ces bases, la carte des risques et menaces dessinée en 2008 était la suivante : venait en tête la menace d'attentats terroristes : simultanés et/ou majeurs dont la probabilité était estimée forte et l'ampleur moyenne à sévère ; le risque NRBC lié à de tels attentats était estimé réel. Venait, en seconde position, les attaques informatiques dont la probabilité était estimée forte et l'intensité faible à forte.
La probabilité d'occurrence de la menace balistique émanant des nouvelles puissances dotées était estimée faible à moyenne, alors que l'intensité était estimée potentiellement sévère, c'est-à-dire au plus haut niveau de risque.
Les pandémies se voyaient affectées d'une probabilité d'occurrences moyenne et d'une intensité moyenne à sévère.
Les catastrophes naturelles, notamment les inondations en métropole, étaient considérées d'une probabilité moyenne à forte et d'une intensité susceptible de varier de moyenne à sévère.
La criminalité organisée, qu'il s'agisse des trafics de drogue, des contrefaçons, du trafic d'armes, du blanchiment, était considérée comme affectée d'une probabilité élevée.
Enfin, des risques spécifiques étaient identifiés, pour les DOM-COM, essentiellement des séismes et cyclones, avec une probabilité forte dans la zone Caraïbes et faible en Guyane et dans la zone Océanie.
Je passe maintenant la parole à mon collègue Jeanny Lorgeoux qui va vous dire si et dans quelle mesure nous estimons qu'il y a lieu de réviser l'évaluation de ces risques et menaces.
M. Jeanny Lorgeoux, membre du groupe de réflexion - Le plus simple est de considérer successivement les risques et menaces qui se confirment, ceux qui méritent d'être nuancés, et ceux qui n'ont pas été suffisamment, voire pas du tout pris en compte.
La première menace confirmée est celle des attaques majeures contre les systèmes d'information. Il ne se passe pas une semaine sans que l'on signale, en France ou ailleurs, des attaques ciblées, émanant de cyber-pirates ou de services étatiques, contre les réseaux de gouvernements ou de grands organismes publics ou privés et d'entreprises. Notre commission entend examiner cette question dans le détail puisque, dans le prolongement des travaux de notre ancien collègue, Roger Romani, le président de notre commission a confié une mission d'information au sénateur Jean-Marie Bockel.
Deuxième menace confirmée : l'espionnage et les stratégies d'influence. La Russie et la Chine ont des services d'espionnage particulièrement actifs en Occident. Leurs objectifs sont essentiellement économiques et ces services mènent des opérations qualifiées par les experts de "MOOTW" (Military Operations Other Than War).
Troisième menace : les risques sanitaires et naturels -inondations, grippe H1N1, tremblements de terre. Le risque le plus important est sans doute celui du réchauffement climatique qui engendre des bouleversements météorologiques considérables et la fonte des sols arctiques. Dans notre pays, les inondations sont l'aléa climatique le plus probable.
Ont également été confirmés les risques technologiques et l'exposition des ressortissants français à l'étranger. Nous avons en permanence une dizaine de Français otages de groupes criminels ou terroristes dans le monde. Même s'il s'agit, la plupart du temps, d'actes de banditismes qui se drapent abusivement dans des revendications politiques, ces enlèvements contraignent l'action diplomatique de l'Etat et l'obligent à déployer des moyens militaires significatifs. Enfin, les grands trafics criminels se sont très probablement développés. Tout le monde connaît l'histoire des Etats-Unis, de l'Italie, l'importance des sociétés mafieuses dans ces deux pays. A New York, les cinq grandes familles de Cosa Nostra ont la main sur toute une série d'activités économiques. Au Mexique, dans tous les Etats, l'importance des gangs mafieux menace l'Etat central. En Afrique, la Guinée-Bissau est devenue la plaque tournante de tous les trafics. Il n'y a plus d'Etat. L'ancien Président de la République a été férocement massacré. A Dakar, les trafics en tous genres se sont développés. En Turquie, heureusement, le Premier ministre a mis de l'ordre et stoppé le développement des mafias. Je ne parle même pas de la Birmanie. On a tendance aujourd'hui, du fait du terrorisme, à minimiser l'importance des corporations mafieuses et leur action de déstabilisation des Etats. On parle également d'immenses sommes d'argent qui se baladent d'un continent à l'autre et qui déstabilisent les Etats.
Au total, six menaces sur huit sont confirmées, ce qui, par déduction, implique que deux menaces méritent, selon nous, d'être nuancées.
La première est la menace terroriste. Certes, il semble prématuré d'affirmer que la mort d'Oussama Ben Laden marquera la fin de la Qaïda. En revanche, la distance historique qui nous sépare des événements du 11 septembre 2001 permet de penser que l'importance d'une organisation djihadiste mondialisée en guerre avec l'Occident a été surestimée, alors que l'implication de Saoudiens dans le financement des réseaux terroristes a été sous-estimée. L'analyse d'Alain Chouet, ancien responsable du renseignement de sécurité de la DGSE, mérite d'être prise en compte. Son livre est lumineux et a du reste éclairé nos travaux. Si « complot » il y a, c'est moins du côté de la Qaïda qu'il faut le chercher, dont le potentiel terroriste s'est consommé quasi intégralement dans les attentats du 11 septembre, que du côté des Frères musulmans. Or, cette organisation vise moins « l'ennemi lointain » -les puissances occidentales- que « l'ennemi proche », les régimes « corrompus » et « vassalisés », qui sont ou étaient leurs alliés -Moubarak, Ben Ali, Mohamed Ali Saleh etc. Les changements de régimes, intervenus dans le cadre des différents printemps arabes pourraient marquer l'arrivée au pouvoir de cette mouvance islamiste.
Dans ce contexte, le terrorisme de type djihadiste semble avoir atteint un étiage et il nous semblerait excessif de maintenir cette menace en tête de liste. Certes, des répliques sont possibles et même probables en Afrique du Nord et au Maghreb. Certaines ont déjà eu lieu telles que l'attentat de Marrakech en avril 2011. On ne peut exclure que ce soit les dernières.
Si la menace terroriste reste encore importante, c'est peut-être davantage du côté étatique qu'il faut la redouter. Deux Etats ont, par le passé, mené des actions terroristes contre notre pays : la Syrie et l'Iran. On ne peut exclure que les gouvernements de ces Etats, confrontés à de grandes difficultés intérieures, considèrent à nouveau l'action terroriste comme un « mode de communication » avec l'Occident. L'Ambassade britannique à Bahreïn vient de faire l'objet d'un attentat et l'Ambassade de ce même pays à Téhéran a été mise à sac.
La menace balistique : de façon curieuse, le Livre blanc dissociait la capacité - le fait d'avoir des missiles balistiques -avec des charges nucléaires- de l'intention -le fait de vouloir s'en servir contre nous- pour caractériser la menace balistique, dont tout laissait accroire qu'il s'agissait de l'Iran, même si ce pays n'était pas nommément cité à l'époque. Or, sans intention, une capacité ne constitue pas une menace. La Russie, les Etats-Unis ont la capacité de frapper notre territoire national avec des missiles balistiques. Le fait de savoir si cela constitue une menace dépend de l'intention qu'on leur prête à notre égard. A supposer que l'Iran ait l'arme nucléaire, il semble peu probable qu'il envisage d'utiliser cette arme de façon offensive contre un pays européen, a fortiori la France, puissance nucléaire, capable de lui infliger des représailles massives. La menace balistique, réelle pour certains pays du Moyen-Orient ou de l'Asie, est faible pour notre pays.
Enfin, dernière catégorie, les menaces qui n'ont pas été suffisamment prises en compte.
Les risques de déstabilisation monétaire et financière : les crises monétaires et financières n'ont pas été assimilées à des menaces par la commission du Livre blanc. Pourtant, ces crises déstabilisent les Etats aussi sûrement que des séismes naturels et remettent en cause leur souveraineté en favorisant l'entrée dans le capital de grandes entreprises, voire de grandes infrastructures stratégiques d'investisseurs extra-européens. On peut donner comme exemple l'achat du port du Pirée par des investisseurs chinois. Moi qui ait habité l'Afrique noire pendant longtemps, j'ai vu progresser la sinisation.
La « guerre monétaire » entre le dollar, le yuan et l'euro est une réalité. Seul le dollar bénéficie du privilège d'être une monnaie de réserve internationale, ce qui autorise le Trésor américain à s'endetter sans limites. La fin de l'euro serait la plus grande surprise stratégique de ce début de décennie et assurément la plus grande source de déstabilisation de l'Europe entière. Entreprises de marchés financiers, fonds spéculatifs, agences de notations, médias financiers constituent dans ce domaine autant de leviers dont notre pays, et, plus généralement l'Europe continentale, sont cruellement dépourvus.
En second lieu, il nous semble important d'évoquer les menaces stratégiques. Ce sont celles qui résultent d'actions d'influences ou d'évolutions combinées - par exemple le désarmement européen et le réarmement des émergents - qui peuvent aboutir à placer nos décideurs politiques dans des situations de non-choix, à déclasser nos outils militaires ou à affaiblir notre base de défense et de technologie.
Le financement du chasseur bombardier américain JSF (joint strike fighter) constitue un bon exemple d'assèchement des budgets de recherche européens dans l'aéronautique de combat. La défense anti-missile balistique mise en place par les Etats-Unis constitue également un défi stratégique pour l'Europe en général, et notre pays en particulier. Son déploiement remet en cause notre autonomie stratégique, c'est-à-dire notre capacité à apprécier de façon autonome une situation, par exemple un départ de missile balistique de l'Iran, et à décider d'une riposte incluse dans une chaîne de décision dans laquelle nous n'aurons pas notre mot à dire.
Plus généralement, le fait que l'ensemble des puissances et en particulier les BRICS s'arment ou se réarment alors que l'Europe désarme constitue une menace stratégique pour nous. Cette modification des rapports de force a été abondamment mise en évidence dans l'analyse de MM. Camille Grand (FRS) et Etienne de Durand. Elle est également prise en compte par l'ambassadeur Benoît d'Aboville, ancien membre de la Commission du Livre blanc pour qui : « l'élément le plus déterminant demeure le nombre grandissant de pays susceptibles d'accéder à des technologies militaires de pointe et donc de dénier ou de rendre plus difficiles et dangereuses des interventions militaires occidentales. Il en découle des risques croissants de contestation de la liberté de circulation sur les grandes routes maritimes essentielles à l'économie mondialisée. (...) Cette évolution s'accompagne de la désanctuarisation d'espaces internationaux considérés jusqu'ici comme communs : l'Espace, l'Arctique, le cyberespace ».
D'autres exemples d'affrontement stratégiques peuvent être donnés avec les problèmes de « classement » des universités - la lutte pour la définition des « normes comptables et financières », les médias d'influence (CNN - Al-Jazeera - France 24), l'importance des centres complexes de recherche (Iter à Cadarache - LHC à Genève) des programmes stratégiques communs (Lanceurs Ariane - constellation Galileo) et des centres de mutualisation des capacités de calcul intensif. D'où l'importance de structures telles que le Genci - groupement national pour le calcul intensif, dont nous avons auditionné avec profit la présidente, Mme Catherine Rivière accompagné d'une poignée de scientifiques de haut niveau.
La piraterie n'a pas suffisamment été prise en compte. Elle affecte aujourd'hui la Corne de l'Afrique, mais pourrait demain affecter d'autres zones critiques où transitent les flux commerciaux.
Les conflits armés de haute intensité n'avaient pas été pris en compte dans le Livre blanc. Pour autant, le cas de la Libye a montré que des guerres non plus « asymétriques » - c'est-à-dire face à un ennemi ne disposant pas d'un arsenal militaire significatif - mais « dissymétriques » avec un ennemi disposant d'un potentiel militaire non nul - défense anti-missile - avions de combat, hélicoptères, chars de combat - étaient possibles.
Enfin, l'action de certaines ONG peut être déstabilisatrice pour l'Etat. Par exemple, l'action de Greenpeace d'intrusion dans les centrales nucléaires afin de prouver la faible sécurité des centrales nucléaires françaises. Les intérêts véritables de ces ONG, leurs financements et leurs structurations mériteraient davantage d'études et de prise en considération par nos services.
Au total, cela fait cinq risques et menaces supplémentaires qui méritent à notre avis d'être pris en compte et intégrés dans l'analyse stratégique.
Je passe la parole à mon collègue Daniel Reiner.
M. Daniel Reiner, membre du groupe de réflexion - J'en viens donc maintenant au questionnement que nous sommes en droit de porter sur les concepts utilisés dans l'analyse du Livre blanc et qui, appliqués à la liste des risques et des menaces, permettent de dessiner une carte un peu hiérarchisée et, à partir de cette carte, de dessiner le format d'armées nécessaire à la protection de la sécurité nationale ainsi que les contrats opérationnels.
S'agissant donc, tout d'abord, des concepts, le premier d'entre eux était l'interconnexion croissante des menaces et des risques. Ce concept demeure pertinent. Dans le printemps arabe, par exemple, où sont les causes ? Il y a les tensions sociales et politiques bien sûr. Mais il y a aussi les nouveaux moyens de communication. Et c'est ce mélange explosif qui conduit à la révolution. On peut également trouver une application de ce concept dans la catastrophe de Fukushima, exemple d'interconnexion entre un risque technologique la centrale nucléaire- et un risque naturel - tsunami. Dans ces cas, ce qui est intéressant, c'est de voir que c'est la combinaison de risques et de menaces qui, seuls, n'auraient pas prospéré, qui a abouti à une modification spectaculaire de l'environnement, une « surprise stratégique ».
Le deuxième concept, celui de continuité entre sécurité intérieure et sécurité extérieure, avait fait débat lors de l'élaboration du Livre blanc et, rappelons-le, occasionné le départ des parlementaires socialistes de la commission. La crainte de ces parlementaires était qu'au nom d'une analyse intellectuelle, très inspirée des analyses américaines républicaines, on mette dans le même sac, la lutte intérieure et extérieure et on porte atteinte aux libertés publiques. Objectivement, ce risque nous semble moins latent aujourd'hui, même si nous sommes toujours en désaccord avec la politique sécuritaire menée par ce gouvernement. Sur le plan du concept, ce continuum intérieur-extérieur n'est peut-être qu'une des manifestations du passage de ce que l'on pourrait appeler un monde « plat », celui des cartes, où les Etats, acteurs exclusifs des relations internationales, occupaient des territoires définis par des frontières à un monde « en relief » formé de flux, de lignes : population - marchandises - informations - produits monétaires et financiers - ressources énergétiques, reliant entre eux les différents archipels du village planétaire en faisant fi des frontières.
L'explosion des flux matériels et immatériels est un des faits marquants de la mondialisation qui structure le nouveau contexte stratégique. Dans ce nouveau contexte, la maîtrise des espaces continue à compter, mais moins que celle des flux. D'autant que de nombreux territoires deviennent des « trous noirs stratégiques » où l'extrême faiblesse, voire l'absence de structure étatique, permet le développement de tous les trafics : zones nord du Pakistan, Yémen, corne de l'Afrique etc...
Troisième concept, la possibilité de ruptures stratégiques brutales : la chute du mur de Berlin, l'effondrement du bloc soviétique, le printemps arabe, la crise monétaire, ont en commun de ne pas avoir été anticipés. Ces événements constituent des « surprises stratégiques ». A vrai dire, de telles « surprises » ont toujours existé dans l'histoire de l'humanité, même si le nom que l'on donne à la réalité qu'elles recouvrent a varié. La question est de savoir si notre époque serait plus propice aux surprises stratégiques que les précédentes et si oui comment s'y préparer ?
On ne peut certes pas tout prévoir. Néanmoins, on peut se donner les instruments permettant de prévoir. Il peut s'agir de concepts intellectuels - comme la théorie du « chaos » en mathématique - mais aussi de capacités de calcul. Il n'est pas impossible d'essayer de modéliser la stratégie, comme on le fait de la météorologie ou de l'évolution des marchés financiers. Longtemps on a pensé qu'on ne pouvait pas prévoir le temps qu'il ferait demain. Aujourd'hui on le fait, avec de plus en plus de précision, grâce à des outils sophistiqués et des moyens de calcul intensif. C'est pourquoi il est important d'avoir des chercheurs de haut niveau et des infrastructures de calcul appropriées. C'est ce que nous avons retenu de notre audition de la présidente du GENCI, Mme Catherine Rivière, accompagnée d'une poignée de chercheurs de haut niveau, de son conseil scientifique, du CEA, de Météo France et nous avons été confondus par le travail extraordinaire qu'ils peuvent faire avec les faibles moyens dont ils disposent.
M. Jeanny Lorgeoux, membre du groupe de réflexion - Il leur manquera du reste cinq millions d'euros pour l'année prochaine.
M. Daniel Reiner, membre du groupe de réflexion - On y songera. Le fait est qu'ils travaillent avec très peu d'argent une trentaine de millions d'euros- et que ces dépenses sont pourtant hautement stratégiques. D'autant qu'ils doivent se tenir à jour constamment et que la puissance des machines est multipliée par dix tous les deux ans ou tous les trois ans et soit on suit, soit on laisse faire les autres : les Américains, les Chinois. Ces machines font des millions de milliards d'opérations à la seconde. Ces méthodes de calcul permettent de dresser des cartes potentielles de risques et de menaces. On utilise du reste ces calculateurs dans la simulation nucléaire.
Enfin, dernier concept, l'importance accordée aux opérations civilo-militaires. Sans doute inspirée par l'échec relatif des forces de la coalition en Afghanistan, la Commission du Livre blanc semblait souligner la faiblesse intrinsèque des interventions militaires. Cette considération trouvait ses fondements idéologiques dans la théorie du « soft power » de Joseph Nye, prônant la nécessité de combiner dans une même action, les différentes dimensions militaires, diplomatiques, commerciales, civiles etc... L'intervention en Libye a montré, au contraire, l'importance d'un outil militaire qualitativement cohérent et quantitativement significatif.
La puissance militaire croissante de la Chine, ses interventions militaires de plus en plus fréquentes au large de ses côtes, le retour d'une Russie autoritaire, n'hésitant pas à recourir à l'usage de la force, montrent que la probabilité de conflits de haute intensité n'est pas nulle. C'est la raison pour laquelle on ne pourra pas baisser la garde en matière d'équipements militaires conventionnels. Même si les menaces paraissent distantes, nous pourrions être impliqués dans ce type de conflits, en raison de nos alliances, en particulier celles au Moyen-Orient et il nous faudra tenir notre parole.
Par ailleurs, d'autres concepts mériteraient sans doute d'être pris en considération. C'est le cas, en particulier, de celui de « guerre hors-limites ». Ce concept développé par des généraux chinois peut être résumé en deux nouvelles : la bonne nouvelle est que les prochaines guerres feront peu de morts ; la mauvaise est que les guerres seront permanentes.
Dans cette approche, la guerre n'est plus « l'usage de la force armée pour obliger un ennemi à se plier à sa propre volonté », mais « l'utilisation de tous les moyens, dont la force armée, militaire ou non militaire et des moyens létaux ou non létaux pour obliger l'ennemi à se soumettre à ses propres intérêts ». Contrôler l'opinion publique est par exemple un outil de première importance.
Toute la difficulté des guerres nouvelles est de savoir combiner armes classiques et armes nouvelles. Les auteurs appellent les états-majors à ne pas surestimer le pouvoir des armes militaires traditionnelles. Ainsi, la recherche de la prouesse technologique peut être un moyen ruineux dont ils estiment qu'elle a entraîné l'URSS dans des dépenses militaires incontrôlées. Les raisons économiques ne sont pas les seules à orienter vers des guerres moins sanglantes. Ils orientent la réflexion vers l'emploi d'armes « adoucies » dont le but n'est pas d'infliger un maximum de pertes, mais d'obtenir les pertes suffisantes dans les limites tolérables par l'opinion. Enfin, après le coût des armes classiques et la crainte de la guerre ultime, les auteurs chinois insistent sur l'apparition de nouveaux concepts d'armes. « Il n'est rien aujourd'hui qui ne puisse devenir une arme. (...) des objets aimables et pacifiques ont acquis des propriétés offensives et meurtrières. ». L'innovation stratégique est du côté des Chinois.
On le voit, les nuances apportées à la menace terroriste et à la menace balistique, ainsi que la prise en compte de nouvelles menaces, contribuent à dessiner une carte des menaces sensiblement différentes de celle de 2008. D'autant qu'au-delà du couple probabilité d'occurrence/intensité, un troisième paramètre : la proximité de la menace devrait être prise en compte à notre avis.
|
Probabilité |
Intensité |
Proximité |
||
|
1. |
Déstabilisation économique |
Forte |
Sévère |
Proche |
|
2. |
Cyberattaque |
Forte |
Faible à forte |
Proche |
|
3. |
Éviction stratégique |
Forte |
Moyenne à forte |
Proche |
|
4. |
Criminalité organisée |
Forte |
Faible |
Proche |
|
5. |
Catastrophes naturelles |
Moyenne à forte |
Moyenne à sévère |
Proche |
|
6. |
Pandémies |
Moyenne |
Moyenne à sévère |
Proche |
|
7. |
Terrorisme |
Moyenne |
Faible |
Moyenne |
|
8. |
Conflits de haute intensité |
Faible |
Sévère |
Distante |
|
9. |
Menace balistique |
faible |
forte |
Distante |
Voilà, au final, les réflexions que nous voulions livrer à votre sagacité, afin de préparer l'audition du secrétaire général à la défense nationale, M. Francis Delon, qui aura lieu demain et d'avoir une base conceptuelle, un peu préparée. Nous vous remercions.
M. Joël Guerriau - J'ai une interrogation en termes de risques concernant les enlèvements humains, j'ai le sentiment que ce qui se passe actuellement peut avoir des effets qui sont des véritables risques, déclencher des psychoses sur le personnel de nos propres ONG qui refusent de partir pour les pays pauvres. Cela peut avoir des effets pervers pour les pays concernés. Je pense en particulier au Mali, qui a perdu ses touristes, et ses ONG et voit sa population en grande difficulté. Ce sujet ne mériterait-il pas d'être traité en tant que tel ?
M. André Dulait - Comment le secrétaire général à la défense et à la sécurité nationale va-t-il intégrer nos réflexions ?
M. Jean-Louis Carrère, président - C'est une excellente question. Nous allons vous faire parvenir une synthèse de nos travaux et l'on transmettra cette synthèse au secrétaire général afin de le nourrir de nos réflexions.
M. André Dulait - Est-ce que des parlementaires seront associés à la rédaction du nouveau Livre blanc ?
M. Jean-Louis Carrère, président - Il faut lui poser cette question. Si nous travaillons, nous pourrons être entendus. Si nous voulons peser, nous devons rendre des documents dignes d'intérêt. Gardons ces quatre ateliers et continuons à travailler.
M. Daniel Reiner, membre du groupe de réflexion - sur la question des enlèvements, nous sommes exactement sur l'exemple d'interconnexion entre les risques et les menaces : le terrorisme, le banditisme, les trafics et, en même temps, la volonté d'influencer les opinions publiques. C'est vraiment un exemple concret, sur lequel on n'a pas de certitude mathématique. Mais il faut travailler sur l'information, le renseignement.
Par ailleurs, il y a un aspect que nous n'avons pas évoqué. Il ne faudrait pas que le Livre blanc soit un objet concocté par quelques experts. Nous en faisons un peu partie. Une étape de popularisation serait nécessaire. Bien entendu, on ne va pas faire un débat public pour écrire le Livre blanc. Mais il serait intéressant de publier des éléments de réflexion, dans des rapports d'information, de telle manière que l'opinion publique elle-même mesure les risques, les menaces et la nécessité d'avoir un outil qui permet d'y faire face. Nous avons été très satisfaits de voir que les Français étaient attachés à l'armée. Mais sur quoi repose ce lien armées-nations ? N'a-t-il pas disparu ? Ce ne serait donc pas inutile de populariser ces réflexions.
M. Jean-Louis Carrère, président - J'y suis tout à fait favorable.
Conséquences des crises économiques et financières
Communication de M. Jean-Pierre Chevènement
et de
Mme Nathalie Goulet
1
(
*
)
14 décembre 2011
M. Jean-Pierre Chevènement, membre du groupe de réflexion - Ce groupe visait à mesurer les conséquences de la crise économique et financière sur l'effort de défense. Pour la France, nous avons examiné le déroulement de la LPM en cours (2009-2014) et de la suivante, qui devrait s'achever en 2020. De 2009 à 2020, un total de 377 milliards d'euros devrait être affecté à la défense. Notre entretien avec le directeur du budget a confirmé qu'à un milliard près, la LPM en cours est correctement exécutée jusqu'à présent. Une somme importante de REB (recettes extra budgétaires) sera affectée en 2013 au MINDEF (ministère de la défense) ; ces recettes proviendraient, pour l'essentiel, des cessions d'immeubles, notamment à Paris, et cessions de fréquences hertziennes.
Ces REB sont retracées dans deux comptes d'affectation spéciale, l'un pour l'immobilier, l'autre sur les cessions de fréquences. Ce dernier a été activé cette année pour 850 millions d'euros.
De 2009 à 2012, la LPM aura donc été respectée, ce qui est une nouveauté par rapport aux précédentes, et les REB correctement perçues, bien que plus tardivement que prévu.
A ces financements s'est ajouté le plan de relance, qui a consacré 1,4 milliard d'euros à la Défense, plus 500 millions de crédits initialement reportés. Cette enveloppe était totalement consommée à la fin de l'année 2010.
Le débat sur l'exécution de la LPM est brouillé par la pratique consistant à la présenter en euros constants, alors qu'elle est traduite dans les lois de finances annuelles en euros courants, intégrant l'inflation.
Ainsi, il a fallu tenir compte dans la budgétisation du PLF 2010 du fait que l'inflation constatée en 2009 a finalement été sensiblement plus faible que celle prévue au moment de la construction du PLF 2009.
L'exécution correcte de l'actuelle LPM est largement redevable au passage à une budgétisation triennale, dont la première application a couvert les années 2009/2011 et la deuxième couvre les années 2011/2013.
La première annuité de la LPM, en 2009, s'est montée à 30,2 milliards d'euros.
Le deuxième budget triennal 2011-2013 a prévu, en 2010, que l'effort en faveur de la défense se poursuivrait, avec 0,9 Md€ supplémentaires, hors contributions au CAS (compte d'affectation spéciale) « pensions », à l'horizon 2013, auxquels s'ajouteront les REB. Cet effort est d'autant plus remarquable que le budget de l'Etat, dans son ensemble, a été construit sous une contrainte de stabilisation en valeur. Il faut avoir à l'esprit que, pour la période 2010-2013, l'ensemble des ressources de la défense (y compris les REB, mais hors pensions) croissent de plus de 6 %, alors que celles des autres ministères diminuent de plus de 1 %.
Le MINDEF a donc été préservé, dans un cadre budgétaire très contraint, en considération de deux éléments : un vaste effort de réforme interne, avec l'application de la RGPP visant à la réduction de 54 000 postes, la création des bases de défense induisant une interarmisation sans précédent, l'ensemble constituant une réorganisation avec peu d'équivalents au sein des ministères civils. Le recyclage des crédits ainsi dégagés bénéficiera aux programmes d'équipement.
Les cessions de fréquences devaient intervenir fin 2009, début 2010, mais la complexité du processus, faisant notamment appel à l'ARCEP et aux opérateurs, a retardé le programme par rapport aux prévisions initiales.
Il reste à vendre les fréquences de 800 MHz, de très grande valeur, et à réaliser des cessions immobilières importantes, notamment à Paris. Pour ces dernières, il a été choisi de vendre au cas par cas, par emprise, et non en bloc, pour optimiser les ressources. C'est ainsi que vont être mises sur le marché d'importantes emprises parisiennes, notamment l'îlot St Germain.
Ces cessions constituent des ressources futures pour le MINDEF, qui est le seul ministère à bénéficier de ressources exceptionnelles comme les cessions de fréquences.
En application des annonces du Premier ministre des 24 août et 7 novembre 2011, les dépenses du PLF 2012, présenté par le Gouvernement en septembre, ont été réduites, au cours du débat parlementaire, de 1,5 milliard d'euros, dont une part a porté sur le MINDEF. Pour tenir l'objectif de retour à l'équilibre des finances publiques en 2016, les dépenses de l'Etat vont devoir être réduites de 1 Md€ par an, chaque année, à partir de 2013, après une baisse de 1,5 Md€ en 2012, ce qui suppose des économies brutes de près de 6 Md€ chaque année. Même si le budget triennal 2011-2013 prévoit une grande part de ces économies jusqu'en 2013, d'importantes réformes vont devoir être mises en oeuvre durant les cinq prochaines années au moins, auxquelles on ne peut imaginer que le ministère de la défense ne participe pas.
Dans ce contexte, on ne peut donc assurer que la part du MINDEF continuera de croître, après 2013, au sein d'un budget de l'Etat en baisse.
En 2011, on peut estimer le budget de la défense, hors pensions et gendarmerie, à environ 1,5 % du PIB français, sachant que ces comparaisons internationales en ce domaine sont à interpréter avec précaution.
Ce constat m'inspire quelques commentaires : l'effort de défense mesuré selon les critères de l'OTAN, incluant les pensions, est, au Royaume-Uni, estimé à 53 milliards d'euros en 2011, supérieur à celui de la France, évalué à 38,4 milliards d'euros, et à celui de l'Allemagne, à 36,7 milliards d'euros. Le contexte économique général pèse déjà sur le budget de défense américain, qui doit faire l'objet de coupes automatiques, faute d'accord entre les démocrates et les républicains sur les nécessaires réductions budgétaires.
Je rappelle que le budget militaire des Etats-Unis d'Amérique s'élevait, selon les normes précédentes, à 642 milliards d'euros en 2011, à comparer aux 287 milliards d'euros de 2001.
Ces réductions conduiront les Etats-Unis d'Amérique à réfléchir sur leur présence dans le monde ; il est probable qu'ils resteront présents dans le Golfe persique comme au Sud-est asiatique.
Mme Nathalie Goulet, membre du groupe de réflexion - Je me félicite que la LPM soit exécutée conformément à ses objectifs, grâce notamment aux REB dont je relève qu'une faible part concourt au désendettement de l'Etat. En effet, la contribution au désendettement de l'Etat ne s'applique pas, contrairement aux autres ministères, aux produits de cession des immeubles domaniaux occupés par le MINDEF, et ce jusqu'au 31 décembre 2014, en application de l'article 47 de la LFI 2006. Pour les cessions de fréquences, 15 % au minimum, à partir de 2015, sera consacré au désendettement de l'Etat, la part restante au MINDEF.
M. Jean-Pierre Chevènement, membre du groupe de réflexion - La baisse des budgets militaires aux Etats-Unis comme en Europe, conséquence inéluctable de l'actuelle crise financière, soulève bien des problèmes dans un monde difficilement prévisible, marqué par le renforcement militaire de la Chine, du Pakistan, de l'Inde, qui contraste avec l'affaiblissement des grands pays occidentaux.
Cette chute des crédits militaires américains va conduire à une concurrence accrue entre pays occidentaux sur les marchés de défense. J'estime, à cet égard, que ceci doit nous conduire à renforcer notre partenariat avec le Royaume-Uni fondé sur l'accord de Lancaster House.
Je relève que l'agence européenne de défense (AED) a récemment élaboré 11 projets concrets de coopération entre pays européens volontaires : c'est une bonne initiative, mais ces projets ont une faible consistance. En conclusion, je me félicite que le retrait prévu des troupes américaines d'Irak et d'Afghanistan réduise les risques de dérives expéditionnaires de certains pays européens. Cependant, la volonté budgétaire de compacité accrue du format de notre armée, comme des implantations militaires sur le territoire français, ne doit pas conduire à réduire encore notre effort de défense qui s'élève aujourd'hui à 1,5 % du PIB. Les incertitudes du monde actuel doivent nous amener à maintenir cet effort à ce niveau minimal.
M. Jean-Louis Carrère, président - Le Parlement français a accueilli hier une réunion du groupe parlementaire franco-britannique chargé de suivre l'application des accords de Lancaster House. Ce groupe est marqué, tant du côté britannique que du côté français, par une convergence de vues entre groupes politiques opposés. Je relève cependant des nuances entre les travaillistes britanniques, qui souhaiteraient étendre le contenu de Lancaster House, et les conservateurs, qui s'en tiennent strictement à l'accord. La prochaine réunion se tiendra au mois de juillet en Grande-Bretagne, et sera consacrée aux industries d'armement.
Je retiens de l'exposé de M. Chevènement que l'incertitude du monde actuel renforce notre besoin d'une défense robuste.
M. Daniel Reiner - On affiche une bonne exécution de la LPM dans le cadre des lois de finances annuelles. Mais il se dit qu'existerait, entre les autorisations d'engagement contenues dans la LPM 2003-2008 et dans les trois premières années de celle de 2009-2014, un écart de près de 60 milliards d'euros avec les crédits de paiement. Si ces chiffres étaient exacts, cette différence de 60 milliards d'euros devra être financée par le ministère de la défense dans les années à venir, ce qui constituera une forte contrainte.
M. Jean-Pierre Chevènement, membre du groupe de réflexion - Je souhaiterais avoir des précisions sur l'origine et les fondements de ce chiffre de 60 milliards d'euros.
M. Jean-Louis Carrère, président - Ce chiffre me semble probablement découler d'annonces qui ne se sont pas concrétisées, comme celles de la construction d'un deuxième porte-avions. Je doute qu'une distorsion aussi élevée existe entre AE et CP. Je dirais même que si une distorsion entre ces deux éléments n'existait pas, c'est cette situation qui devrait être considérée comme anormale.
M. Jean-Pierre Chevènement, membre du groupe de réflexion - Seul le raisonnement en crédits de paiement est valable.
M. Jean-Louis Carrère, président - Il faudra que la commission regarde ces chiffres de près.
M. Daniel Reiner - Je m'associe au jugement de M. Chevènement, considérant l'effort de défense de 1,5 % du PIB comme un plancher.
M. Jean-Pierre Chevènement, membre du groupe de réflexion - Le récent accord conclu à Bruxelles entre 26 membres de l'Union européenne, dans une assez forte opacité, prévoit un désendettement de la France durant les vingt prochaines années, prévoyant la réduction de cette dette de 87 % à 60 % du PIB. Cela conduira à consacrer un point de PIB chaque année : il s'agit là d'une perspective intenable. Je m'interroge donc sur la compatibilité entre ces engagements et la réalité.
M. Jean-Claude Peyronnet - Peut-être existe-t-il des options plus ou moins coûteuses au sein des équipements militaires commandés par la France ; ainsi notre effort pourrait être maintenu à un coût inférieur aux prévisions ?
Vous avez évoqué les perspectives du budget militaire américain ; j'aimerais avoir des précisions sur celles du budget militaire chinois.
M. Jean-Pierre Chevènement, membre du groupe de réflexion - On estime que le budget militaire chinois est compris entre 70 et 120 milliards de dollars, ce qui est probablement sous-évalué. Je précise que l'armée chinoise compte de 4 à 6 millions de personnels, mais que son degré de formation est très inégal.
* 1 Ce groupe est composé de MM. Jean-Pierre Chevènement, Raymond Couderc, Mme Nathalie Goulet et de M. Rachel Mazuir