b) Des finances publiques confrontées par ailleurs à une sévère crise économique internationale
De préoccupante, la situation des finances publiques est devenue alarmante, alors même que la RGPP était en cours de déploiement. Comme tous les autres pays, la France a en effet été confrontée aux retombées de la crise des prêts hypothécaires à risque aux Etats-Unis (les « subprimes »). Se propageant à toutes les économies, cette crise de liquidités a déjoué les prévisions de croissance sur lesquelles reposait la construction du budget, dégradant gravement les comptes publics. Certains Etats, comme le Royaume-Uni, ont adopté des mesures drastiques pour remédier à cette dégradation des comptes publics.
En conséquence, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, le déficit budgétaire de l'Etat pour 2008 était révisé à 49,8 milliards d'euros (soit 2,5 % du PIB) avec une prévision encore plus défavorable de 50,8 milliards d'euros (soit toujours 2,5 % du PIB) pour 2009.
La dette publique passait, quant à elle, à 66,2 % du PIB en 2008 et était estimée à 67,9 % du PIB en 2009. Il convient à cet égard de souligner que les engagements européens de la France en matière de dette publique lui imposaient de maintenir cet agrégat à un niveau inférieur à 60 % du PIB.
Le projet de loi de finances pour 2010 présentait un solde budgétaire encore plus dégradé avec un déficit prévisionnel de 116 milliards d'euros (soit 8,5 % du PIB) , dans un contexte d'effondrement des recettes de l'Etat.
Comme 20 Etats membres de l'Union européenne (UE) sur 27, la France faisait alors l'objet d'une procédure pour déficit excessif . Dans son cas, le déficit excessif de 2008 (3,4 points de PIB) avait été constaté en mars 2009 par la Commission européenne et, le 27 avril 2009, le Conseil avait adopté une décision constatant l'existence d'un déficit excessif ainsi qu'une recommandation de mettre fin à celui-ci en 2012 29 ( * ) .
L'exercice 2011 devrait toutefois connaître une amélioration significative du solde budgétaire, largement imputable à la non-reconduction de dépenses exceptionnelles au titre du plan de relance et des investissements d'avenir, ainsi qu'aux effets différés de la réforme de la taxe professionnelle.
Selon le projet de loi de finances pour 2011, le solde budgétaire passerait ainsi à 92 milliards d'euros , soit une amélioration substantielle par rapport à 2010 (152 milliards d'euros).
Le solde budgétaire : exécution et prévision
(en milliards d'euros)
2010 révisé
PLF 2011
LFI = loi de finances
initiale, LR = loi de règlement, LPFP = loi de programmation des
finances publiques
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Ce redressement ne constituerait pour autant que la première étape d'une trajectoire ambitieuse de consolidation budgétaire . En effet, le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit que le solde du budget de l'Etat passerait à 72,9 milliards d'euros en 2012, à 54,6 milliards d'euros en 2013 et à 44,4 milliards d'euros en 2014.
Pour autant, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit une augmentation annuelle de plus de 4 milliards d'euros de la charge de la dette entre 2011 et 2012, puis 2012 et 2013 , imputable aux deux tiers à l'augmentation de l'encours de la dette ( Cf . graphique ci-dessous). Cette tendance fait naturellement peser une lourde hypothèque sur l'avenir budgétaire.
L'évolution de la charge de la dette
(en milliards d'euros)
Source : commission
des finances, d'après les documents budgétaires
Dans ce contexte budgétaire largement dégradé, la RGPP représente donc un levier important pour le Gouvernement en vue du rétablissement de la trajectoire de nos finances publiques. L'objectif annoncé à l'origine de la mise en oeuvre de ce programme de réformes et rappelé par M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, dans son éditorial ouvrant le cinquième rapport d'étape du CMPP précité, correspond en effet à un train d'économies de 7 milliards d'euros sur la période 2009-2011 .
Si l'objectif de rétablissement des comptes publics ne correspondait initialement qu'à l'un des buts parmi d'autres de la RGPP, l'alarmante dégradation des finances publiques depuis 2008 a certainement contribué à conférer une place prééminente à la dimension financière de ce vaste programme de réformes. Ce glissement peut se comprendre (du fait de l'épée de Damoclès pesant sur les finances de l'Etat), mais il n'en reste pas moins qu'on peut aussi le regretter . L'ambition de réorganisation des services et d'amélioration du service rendu au public a en effet été progressivement reléguée au second plan, cette évolution ne faisant que cristalliser les critiques à l'encontre de la RGPP.
* 29 Certes, dans des circonstances normales, le déficit excessif doit être corrigé l'année suivant celle où il est constaté, ce qui aurait dû conduire à fixer comme échéance l'année 2010. Cependant, le pacte de stabilité autorise le Conseil à fixer un délai plus long en cas de circonstances exceptionnelles. A l'époque, le Gouvernement prévoyait un déficit de 2,9 % en 2012.