II. UN SYSTÈME DE MOINS EN MOINS JUSTIFIÉ DANS SES PRINCIPES
A. DES FONDEMENTS DISCUTABLES DÈS LE COMMENCEMENT
1. Un déséquilibre budgétaire pourtant indéniable
Dès son adhésion à la CEE, en 1973, le Royaume-Uni a soulevé, comme on l'a vu, la question du déséquilibre entre sa contribution au budget communautaire, qu'il jugeait comparativement élevée, et, surtout, les dépenses communautaires, incontestablement réduites, dont il était destinataire, pour des raisons liées essentiellement aux structures de son agriculture et de ses échanges agro-alimentaires.
a) Une contribution disproportionnée ?
- À son arrivée au pouvoir, en février 1974, le nouveau Premier ministre travailliste, Harold Wilson, remet profondément en cause le contenu du compromis d'adhésion négocié par son prédécesseur le conservateur Edward Heath, à peine deux ans plus tôt en 1972.
Son ministre des affaires étrangères, James Callaghan, chargé de la renégociation du traité en question, précise les positions de son gouvernement dans deux discours successifs prononcés à Luxembourg en 1974.
Le premier texte, très dur, adressé le 1 er avril au Conseil des ministres des Neuf affirme que « la Grande-Bretagne n'est disposée à contribuer aux ressources communautaires, que pour des montants équitables par rapport à ce que les autres pays membres paient et reçoivent ». Il déclare, sans ambages, que les choses seront abordées par le Royaume-Uni « de sorte à rechercher des modifications des politiques et décisions communautaires (et si nécessaire des traités) qui satisfassent nos besoins ».
S'agissant de la politique agricole, il annonce que les contributions assurant sa mise en oeuvre et les montants reçus en retour du budget communautaire seront étudiés par les britanniques « avec un soin tout particulier ». Au terme de cet examen, son gouvernement présentera les « modifications » qu'il juge « nécessaires » pour que la Grande-Bretagne reste membre de la Communauté. Il estime que la PAC « accorde des privilèges à certains et impose des charges exagérées aux autres » .
Enfin, il suggère que la Communauté « adopte une attitude libérale sur la question des échanges agricoles » qui puisse bénéficier non seulement aux pays du Commonwealth (et notamment au sucre des Antilles et au beurre de Nouvelle-Zélande 31 ( * ) ), mais aussi à l'ensemble des pays en voie de développement.
De façon générale, il estime exagérées les contributions de son pays au budget communautaire (8,5 % en 1973, selon ses estimations, plus de 19,5 % aux termes de la période de transition en 1977, davantage encore, en 1980, en cas d'application au Royaume-Uni du système des ressources propres).
Il les juge excessives eu égard, essentiellement, à la situation économique (et monétaire) du Royaume-Uni, faisant valoir que :
- le revenu par tête des britanniques est inférieur à celui des habitants de la plupart des autres pays de la Communauté,
- il existe une disproportion entre les parts du Royaume-Uni dans les contributions au budget européen, d'une part, et dans le PNB consolidé des États concernés d'autre part.
Enfin, le gouvernement de M. Wilson craint, de façon compréhensible, l'impact sur les cours de la livre sterling que pourraient avoir une augmentation du coût des importations agricoles britannique, du fait de la préférence communautaire liée à la PAC, et un solde net excessivement déficitaire du Royaume-Uni vis-à-vis du budget européen.
Dans un deuxième discours, plus diplomatique et plus habile, adressé au Conseil un peu plus tard, le 4 juin, 1974, également à Luxembourg, il ne menace plus de s'en prendre aux traités eux-mêmes, mais revient sur les questions budgétaires, abordées dans son premier discours, qu'il estime être « de la plus haute importance ».
Il refuse de considérer comme des ressources propres réellement communautaires les produits des droits de douane (et des cotisations sur le sucre) prélevés aux frontières du marché commun. À l'époque, il s'agit là de la majeure partie des moyens du budget européen. Pour lui, ce sont bien des transferts de chaque État à la communauté et non pas des recettes vraiment européennes. Il fait donc observer que le Royaume-Uni sera, à ce titre, le pays le plus mis à contribution puisqu'il importe davantage de biens de l'extérieur de l'Union.
Il en résultera, selon lui, des transferts de ressources croissants du Royaume-Uni vers la Communauté conduisant à une situation qu'il qualifie d'« inacceptable », en raison notamment d'un contraste entre la part du Royaume-Uni dans le PIB communautaire 32 ( * ) et sa part dans les contributions (parts respectives estimées à 14 % et 24 % en 1980) et, aussi, du fait d'une accentuation en conséquence du retard de l'économie britannique par rapport à la moyenne de celles des pays européens.
Concernant la PAC, il nuance ses critiques précédentes, lui reconnaissant certains mérites (amélioration de la situation des agriculteurs continentaux, sécurité des approvisionnements), mais pense que des modifications majeures doivent lui être apportées pour que les Britanniques, en tant que consommateurs importants, s'adaptent aux principes de préférence communautaire, de solidarité financière, et de libre circulation.
- Il est peu question, dans ces deux discours de Luxembourg de 1974 de M. Callaghan, de la TVA, devenue ressource propre communautaire en décembre 1970, introduite en Grande-Bretagne en 1972 et qui fera l'objet d'une directive d'harmonisation en 1977 33 ( * ) .
Tout au plus est-il proclamé qu' « aucune harmonisation de la taxe à la valeur ajoutée ne pourra nous obliger à imposer des biens essentiels » (allusion au taux zéro que le Royaume-Uni continue d'appliquer dans ce domaine, s'agissant, essentiellement, de l'alimentation et des produits pharmaceutiques).
À son arrivée au pouvoir, en 1979, ce n'est pas non plus, côté ressources, à la TVA que Margaret Thatcher s'en prend mais plutôt aux montants de droits de douane, plus élevés que ceux des autres États membres, que son pays reverse au budget communautaire, en raison de l'importance de ses importations, surtout alimentaires, en provenance de l'extérieur de l'Europe, notamment du Commonwealth.
Il est normal que la TVA ne soit pas attaquée par le nouveau Premier ministre. En effet, bien qu'instituée en 1970, la ressource propre européenne dont elle est la base n'a commencé à être perçue qu'en 1980, sa mise en oeuvre ayant nécessité de longs délais, du fait de sa complexité.
Par ailleurs, les réformes fiscales menées par Mme Thatcher vont aller dans le sens d'un allègement de la fiscalité directe et d'un alourdissement de la taxation des biens et services (donc de celle de la valeur ajoutée) 34 ( * ) . Elle ne peut donc se plaindre des conséquences, au niveau communautaire, d'une évolution dans son propre pays qu'elle a elle-même suscitée.
Enfin, à partir de 1984 (sommet de Fontainebleau), plus la part du Royaume-Uni dans la ressource TVA aura tendance à s'accroître, plus le montant du chèque britannique (cf. I) risquera lui aussi d'augmenter.
Pourtant, on peut lire parfois aujourd'hui, dans certaines interprétations des événements en question que les Britanniques auraient incriminé leur part excessive dans le montant non seulement des droits de douane, mais aussi de la ressource TVA, s'agissant d'un impôt qui occupe a priori une place plus importante dans la fiscalité des pays économiquement les moins développés, dont la consommation a un poids dans le PIB plus lourd.
Cependant, pour des raisons exposées plus haut, cela ne semble pas avoir été le cas.
La ressource TVA, dont l'assiette n'est au demeurant pas forcément fidèle à la réalité économique 35 ( * ) , n'est devenue majoritaire dans les recettes du budget européen qu'en 1985, après l'instauration du rabais britannique.
S'il est un pays qui se distinguait de ses partenaires européens, dans les années 70 et 80, par l'importance relative de ses recettes de TVA (dans le PIB et le total des recettes fiscales), c'était beaucoup plus la France que la Grande-Bretagne dont le profil était, à cet égard, plutôt conforme à la moyenne.
b) La PAC en ligne de mire
Côté dépenses, c'est la politique agricole commune qui focalise les critiques budgétaires dans les années qui suivent l'entrée de la Grande-Bretagne dans le marché commun.
En effet, elle mobilise alors, de loin, la majeure partie des dépenses du budget communautaire avec des retours assez faibles pour l'agriculture britannique, précocement restructurée 36 ( * ) et déjà très productive, bien que n'assurant pas l'autosuffisance alimentaire du Royaume-Uni.
Les importations britanniques de produits agro-alimentaires sont, en effet, importantes (elles représentent, en 1975, environ 15 % du commerce total de biens et services du pays mais cette proportion tend à décliner).
La Grande-Bretagne redoute les conséquences des prix garantis élevés et de la préférence communautaire sur :
- les pays du Commonwealth qui sont ses fournisseurs privilégiés habituels ;
- l'inflation domestique et le niveau des cours de la livre sterling.
L'agriculture britannique risque de bénéficier assez peu des interventions du FEOGA, que ce soit :
- au niveau structurel : elle est déjà moderne et efficace ;
- ou du soutien des marchés : elle est peu exportatrice et la préférence communautaire est susceptible de renchérir le prix des produits importés ; les agriculteurs reçoivent des aides directes.
Cependant, M. Callaghan va éviter d'attaquer la PAC de front, en mettant en cause directement son existence ou ses principes. Les critiques qu'il formule dans son discours de Luxembourg vont se concentrer sur son coût, sa gestion, son efficacité. Il estime son pays prêt à s'adapter au principe de préférence communautaire mais « pourvu que des modifications majeures soient effectuées » . Il convient, selon lui, d'assurer un meilleur équilibre entre les intérêts des producteurs, des consommateurs et des contribuables de la Communauté. Cela suppose de réduire le coût de la PAC, notamment par :
- une amélioration de l'efficacité des mécanismes de soutien ;
- une fixation des prix correspondants à un niveau plus proche de celui résultant de la loi de l'offre et de la demande et des performances des exploitations les plus rentables (celles qui le sont le moins bénéficiant par ailleurs d'aides spéciales au titre des politiques sociale et régionale) ;
- un moindre recours à une régulation des prix par des restrictions quantitatives de l'offre de produits (stockage, etc.) ;
- une plus grande ouverture du marché européen à des denrées venant de l'extérieur, notamment du Commonwealth et de pays en développement.
Margaret Thatcher fera valoir ensuite, à nouveau, que l'économie du Royaume-Uni dépend moins de l'agriculture que celle de la plupart de ses partenaires et que ses importations alimentaires sont bien plus importantes. Or, le budget de la Communauté, selon ses termes, est « lourdement grevé » par les subventions agricoles (qui en représentent plus de 70 % à l'époque), dont la Grande-Bretagne bénéficie moins du fait que « ses exploitations agricoles sont plus vastes et plus efficaces ». Son objectif est de réduire les « distorsions » imputables, pour son pays, à la politique agricole commune, gérée, selon elle, de façon dilapidatrice.
À défaut de prétendre, comme James Callaghan, vouloir réformer la PAC, elle limite ses ambitions à la défense des intérêts particuliers et immédiats de son pays et obtiendra, plus prosaïquement, à ce titre, à Fontainebleau, en 1984, un chèque d'un milliard d'écus.
Poussant l'analyse beaucoup plus loin, James Callaghan, dans son deuxième discours de Luxembourg, avait réfléchi à une nouvelle approche du déséquilibre budgétaire britannique, s'interrogeant sur le point de savoir si de nouvelles politiques communautaires, dans plusieurs domaines autres que l'agriculture, ne pourraient pas apporter au Royaume-Uni un bénéfice net contribuant à la résolution du problème. Il doutait, toutefois, que ce puisse être dans des proportions suffisantes.
Cependant, à la fin de l'année 1974, satisfaction allait lui être donnée avec la création du Fonds européen de développement régional (FEDER) dont le Royaume-Uni serait largement bénéficiaire.
c) Un déficit structurel important mais compensé
Dès son adhésion, le Royaume-Uni savait que le système des ressources propres et la structure des dépenses communautaires, dominée par la PAC, le conduiraient à un déficit vis-à-vis du budget de la Communauté.
Mais ce qui avait été accepté initialement comme un prix d'entrée inévitable par les conservateurs devenait « inacceptable » aux yeux des travaillistes.
Acceptant de rentrer dans la logique de cette contestation, pourtant discutable au niveau des principes communautaires, la Commission allait faire adopter par le Conseil, à Dublin, en mars 1975, un « mécanisme correcteur » censé s'appliquer à tous les États membres susceptibles de se trouver dans une situation telle que celle du Royaume-Uni.
1980 se profilait comme l'année de la fin des dispositions transitoires, les participations britanniques au budget communautaire cessant d'être progressives, pour commencer à être versées « à plein régime ».
Dans cette perspective, le Conseil, réuni encore une fois dans la capitale irlandaise, en novembre 1979, se penchait à nouveau sur le problème de la contribution britannique, souhaitant à la fois, d'une façon quelque peu contradictoire et irréaliste, une participation plus importante du Royaume-Uni aux affectations des dépenses communautaires, un respect des acquis et un maintien du plafond de 1 % de la TVA.
Londres avait obtenu, par ailleurs, que la Commission procède à une évaluation des soldes nets de chaque État membre.
Un déficit jugé excessif par Londres
Conformément aux estimations de M. Callaghan, la participation du Royaume-Uni aux dépenses communautaires va passer de 8,8 % en 1973 (UE 9), au moment de l'adhésion, à 20,8 % en 1981 (UE 10) à l'expiration de la période transitoire, soit plus que celle de la France (19,9 %).
En 1980, le Grande-Bretagne n'a que le 7 e PIB par habitant dans l'Europe des dix. Sa croissance a été faible depuis son adhésion au marché commun.
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R.U. |
France |
RFA |
|
|
Croissance du PIB 1973-1980 (TCAM en %) |
0,9 |
2,6 |
2,1 |
1980 et 1981 sont des années de récession.
|
1979 |
1980 |
1981 |
|
|
PIB/h évolution du R.U. (en M$ constant 2000) |
15 960,6 |
15 608,9 |
15 376,3 |
En 1979, le Royaume-Uni se plaint des disproportions suivantes entre ses parts dans le PIB, les contributions et les retours européens.
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PIB |
Droits de douane (y.c. prélèvements agricoles) |
Ressource TVA |
Retours agricoles (soutien des marchés) |
|
|
Part du R.U. |
16,7 % |
26 % |
18,4 % |
5 % |
Sa participation aux dépenses communautaires atteint 20 % en 1980, alors que sa part dans les retours n'est que de 10 %, soit un déficit de plus de 1,5 milliard d'unités de compte (UCE), soit environ 0,5 % de son PIB.
Celui du Royaume-Uni se révélait d'emblée très important (voir encadré), le mécanisme correcteur de Dublin n'ayant pas trouvé à s'appliquer en raison d'un excédent de la balance des paiements britanniques.
Dans ces conditions, une décision du Conseil, réuni à Bruxelles, du 30 mai 1980, souhaitant par ailleurs engager la Communauté dans la voie d'une « restructuration budgétaire », va accorder à ce pays ses premières « compensations financières » 37 ( * ) . Renégociées en 1982 et 1983, elles seront institutionnalisées par le sommet de Fontainebleau de 1984.
L'épuisement des ressources propres et l'explosion des dépenses de la PAC 38 ( * ) constituaient un contexte de « remise à plat » financière favorable aux revendications britanniques.
Plutôt qu'une augmentation, difficile à mettre en oeuvre 39 ( * ) , des « retours » en sa faveur, le Royaume-Uni va, dans ces conditions, arracher à ses partenaires, en 1984, ce qu'il leur demandait depuis trois ans : un mécanisme permanent permettant de réduire sa contribution nette au budget communautaire.
* 31 Pour lesquelles il dit n'être pas convaincu que les accords d'adhésion soient « aussi favorables qu'ils auraient pu l'être » .
* 32 Il estime que les effets sur la croissance de l'exploitation du pétrole de la mer du Nord seront différés.
* 33 Directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977.
*
34
Royaume-Uni
- % des recettes fiscales hors droits de douane
|
1975 |
1980 |
1990 |
|
|
- Impôts sur les revenus et les gains en capital |
45 |
37,7 |
38,3 |
|
- Cotisations sociales |
17 |
16,6 |
16,6 |
|
- Impôts sur la propriété |
12,5 |
12 |
10,3 |
|
- Taxes sur les biens et services |
25 |
29,2 |
30,5 |
|
dont TVA |
14,6 |
16,4 |
Source : OCDE
* 35 Le Parlement européen regrette le caractère selon lui « purement statistique » du dispositif retenu. Il s'agit effectivement d'une construction théorique particulièrement complexe, dans laquelle intervient d'ailleurs le rabais britannique !
- On calcule d'abord une assiette harmonisée qui résulte de l'application aux recettes nettes de TVA encaissées d'un taux moyen pondéré (moyenne dans chaque État des taux de TVA pondérée par le poids relatif de chaque catégorie de biens et services considérée) ; les effets des différences de législation entre États membres sont compensés.
- La ressource TVA est ensuite déterminée en appliquant à l'assiette harmonisée (écrêtée) un taux d'appel en principe uniforme (mais réduit pour l'Allemagne, les Pays-Bas, la Suède et l'Autriche).
Ce « taux uniforme » est égal à la différence entre un taux d'appel maximal, décidé par le Conseil, et un « taux gelé » (égal à la proportion de la somme des assiettes TVA des États membres que représente le montant du chèque britannique).
* 36 Dès le XVI e siècle, les « enclosures » (délimitation des parcelles exploitées par des clôtures et des haies) ont facilité le remembrement des terres, l'agrandissement des surfaces cultivées, le développement du fermage, donc la modernisation et la rentabilisation de l'agriculture au détriment des paysans les plus pauvres qui bénéficiaient de droits d'usage anciens (vaine pâture, communaux). Cette évolution a entraîné un exode rural qui a facilité, dès le XVIII e siècle, l'essor de l'industrie britannique. Aujourd'hui encore, la superficie moyenne des exploitations britanniques (65 hectares) est bien supérieure à celle constatée en France (45 hectares) et dans le reste de l'Union (environ 20 hectares).
* 37 Au nom d'une situation reconnue comme « inéquitable » et non plus comme inacceptable.
* 38 + 35 % en 1983. Les excédents s'accumulaient dans un grand nombre de secteurs, notamment en ce qui concerne les produits laitiers. Les fonds manquaient pour écouler les stocks...
* 39 Notamment en raison des exigences de maîtrise des dépenses des plus gros contributeurs nets : le Royaume-Uni et aussi l'Allemagne et la France.