2. Des marges de manoeuvre limitées
a) Les crédits délégués sont intégrés dans le dispositif général de programmation des aides à la pierre
Les crédits faisant l'objet d'une délégation sont intégrés dans le cadre de la procédure commune de la programmation des aides à la pierre qui relève de la responsabilité de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) au titre de la gestion du programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » de la mission « Ville et logement », et plus particulièrement de son action 01 « construction locative et amélioration du parc ».
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Article L. 301-3 du code de la construction et de l'habitation « L'attribution des aides publiques en faveur de la construction, de l'acquisition, de la réhabilitation et de la démolition des logements locatifs sociaux, de celles en faveur de la rénovation de l'habitat privé, de celles en faveur de la location-accession et de celles destinées à la création de places d'hébergement ainsi que, dans les départements et régions d'outre-mer, des aides directes en faveur de l'accession sociale à la propriété, peut être déléguée aux collectivités territoriales et à leurs groupements dans les conditions prévues au présent chapitre. « La dotation régionale pour le financement des aides, dont l'attribution est susceptible d'être déléguée, est notifiée au représentant de l'Etat dans la région. Son montant est déterminé en fonction, notamment, des données sociales et démographiques, de l'état du patrimoine de logements ainsi que de la situation du marché locatif. « Le représentant de l'Etat dans la région, après avis du comité régional de l'habitat ou, dans les régions d'outre-mer, du conseil départemental de l'habitat, répartit le montant des crédits publics qui lui sont notifiés entre les différents établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et, pour le reste du territoire, entre les départements. La participation à cette répartition est subordonnée à la conclusion d'une convention avec l'Etat définie aux articles L. 301-5-1 ou L. 301-5-2. « Lorsqu'un département n'a pas conclu de convention avec l'Etat, le représentant de l'Etat dans la région détermine le montant des crédits directement affectés, selon le cas, par le représentant de l'Etat dans le département ou l'Agence nationale de l'habitat, à des opérations situées en dehors du périmètre des établissements publics de coopération intercommunale ayant conclu la convention prévue à l'article L. 301-5-1. L'affectation de ces crédits tient compte du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées et des programmes locaux de l'habitat. « Les établissements publics de coopération intercommunale et les départements qui ont signé une convention en application des articles L. 301-5-1 et L. 301-5-2 sont associés à la définition et à la mise en oeuvre locales des programmes visés aux articles 87 et 107 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. « Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale ou un département a signé une convention mentionnée aux articles L. 301-5-1 et L. 301-5-2, son président prononce l'agrément des opérations de logement social correspondant aux domaines mentionnés au premier alinéa du présent article. « Le Gouvernement présente, au moment du dépôt du projet de loi de finances, le tableau des dotations notifiées aux préfets de région et de leur répartition intrarégionale effectuée par les préfets. » |
Dans le cadre de cette procédure, il n'y pas de fléchage de dotations entre « délégation » et « hors délégation ».
Les subventions d'aides à la pierre font l'objet annuellement d'une notification aux préfets de région , pour les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), assortie d' objectifs de production de logements sociaux déclinés par type de produits (PLAI, PLUS, PLS 4 ( * ) ,) pour le parc public; et de traitement (lutte contre l'habitat indigne, logements très dégradés, propriétaires occupants) pour le parc privé.
Ces crédits et objectifs sont ensuite répartis par direction départementale des territoires (DDT), hors territoire de délégation, et par délégataire, après avis du comité régional de l'habitat (CRH).
Les montants des autorisations d'engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) mis annuellement à la disposition des délégataires sont inscrits dans les avenants annuels de chaque convention de la délégation .
Ce sont en effet ces avenants qui ont seuls valeur d'engagement juridique. La convention cadre conclue entre l'État et la collectivité délégataire, dans le cas d'une délégation de compétence, n'a pour fonction que de prévoir une estimation globale de financement pour la durée totale de la délégation.
b) La notification des crédits obéit à des règles particulières
Pour les autorisations d'engagement , la convention type, en vigueur jusqu'à l'exercice 2011 5 ( * ) , fixait un échéancier de paiement des subventions sur une période de quatre ans selon les clés suivantes :
- 10 % des engagements prévisionnels en année N ;
- 30 % des engagements constatés en année N -1 ;
- 30 % des engagements constatés en année N -2 ;
- 30 % des engagements constatés en année N -3.
Un mécanisme de régulation permet d'ajuster le versement par rapport aux dépenses réelles, mais sur le seul versement de juin (soit ¼ des 30 % portés ainsi à 22,5 %). Ainsi, quel que soit l'état de réalisation de la convention, les services de l'Etat sont donc actuellement obligés de verser 77,5 % des crédits sur quatre ans.
Au titre des avantages accordés à la gestion en délégation figure enfin le fait que les AE peuvent être reportées d'une année sur l'autre, ce qui n'est pas autorisé s'agissant des AE hors délégation 6 ( * ) .
Les AE font l'objet de deux décisions attributives de subventions pour le délégataire, la première à hauteur de 80 % du montant prévu en début d'année, et la seconde pour le solde des droits à engagement au plus tard le 30 septembre.
Le montant des CP prévus annuellement est calculé en fonction des engagements constatés dans le cadre de la convention.
Toutefois, pour les crédits à destination du parc public, les CP sont répartis sur les différentes années de l'opération selon une clé qui est plus favorable dans le cadre des délégations.
Clés moyennes utilisées pour l'attribution des CP
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Année |
N |
N+1 |
N+2 |
N+3 |
N+4 |
N+5 |
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Hors délégation
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5 % |
15 % |
20 % |
25 % |
25 % |
5 % |
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Délégation
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10 % |
22,5 % |
22,5 % |
22,5 % |
22,5 % |
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Clés pondérées |
7,75 % |
19,13 % |
21,38 % |
23,63 % |
23,63 % |
2,25 % |
Source : DHUP
c) Le délégataire dispose d'une marge de modulation étroite pour le parc privé
Plusieurs dispositifs permettent, dans le cadre des délégations de compétence, une adaptation aux situations locales des aides au secteur privé.
Les délégataires ont la possibilité de moduler les conditions maximales de calcul des aides.
En fonction de critères pouvant concerner le type de bénéficiaire aidé, ses ressources pour les propriétaires occupants, les loyers pratiqués pour les propriétaires bailleurs, la nature des opérations financées ou encore la localisation des logements, le taux maximum de subvention peut être majoré de 10 points, et les plafonds de travaux subventionnables ou les primes forfaitaires peuvent être majorés de 25 % (article R. 321-21-1 du CCH).
Des adaptations ponctuelles à la liste des travaux subventionnables peuvent également être apportées.
Enfin, le délégataire fixe les niveaux maximaux de loyers conventionnés (qu'ils soient intermédiaires, sociaux ou très sociaux) applicables localement aux propriétaires bailleurs et peut faire varier ces niveaux de loyers en fonction notamment de la taille des logements et de leur localisation.
Pour être applicables, ces modulations doivent figurer dans la convention de gestion , signée entre le délégataire et l'ANAH (représentée par le préfet, délégué de l'Agence dans le département), et donc faire l'objet d'un accord local délégataire - déléguant.
Elles sont également actées par le programme d'action pour l'attribution des aides de l'ANAH qui précise les conditions d'attribution des aides de l'Agence sur le territoire concerné et constitue la base juridique pour l'octroi des subventions ou le rejet des demandes.
* 4 PLAI : prêts locatifs aidés d'intégration ; PLUS : prêts locatifs à usage social ; PLS : prêts locatifs sociaux.
* 5 Voir infra les modifications apportées par la nouvelle convention -type.
* 6 Cet avantage a été réduit récemment (voir infra).