ANNEXE 5 - RÉPONSES DU GOUVERNEMENT AU QUESTIONNAIRE ADRESSÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES
I. LES DÉPENSES FISCALES
A. LA NOTION DE DÉPENSE FISCALE
Question n° 1 - Selon le fascicule des « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2011, « le caractère général d'une mesure fiscale a été réévalué ». Indiquer précisément en quoi consiste cette réévaluation, ainsi que les définitions antérieure et actuelle du critère de généralité
Réponse :
Les dépenses fiscales sont les mécanismes d'allégement d'impôt qui poursuivent des buts semblables à ceux des dépenses budgétaires. Leur suivi permet un pilotage des politiques publiques spécifiques et de leur coût pour les finances publiques.
Les dépenses fiscales s'apprécient par dérogation à une norme. En l'absence de définition explicite et intangible de cette norme, le Conseil des impôts dans son rapport de 2003 sur la fiscalité dérogatoire a préconisé de distinguer les « allègements structurels » à vocation avant tout fiscale, des mesures à caractère incitatif, « instruments de politiques publiques » qui constituent de ce fait des dépenses fiscales. Cette distinction a présidé aux classements opérés dans le tome II des voies et moyens annexées aux projets de loi de finances depuis lors. Elle est combinée avec d'autres critères plus anciens, en particulier le caractère général de la mesure dérogatoire.
Par cohérence, dans le cadre du PLF pour 2009, ce dernier critère a été réévalué et celui de l'ancienneté supprimé dès lors qu'il conduisait à exclure du recensement des dispositifs qui conservent le caractère de dépense fiscale.
Ainsi, la généralité d'une mesure fiscale s'apprécie désormais non de façon purement numérique, mais au regard de la proportion de contribuables qui, potentiellement concernés, en bénéficient effectivement. C'est ce qui a conduit à ne plus retenir parmi les dépenses fiscales le régime d'intégration de droit commun des résultats des groupes des sociétés françaises et celui des sociétés mères et filles. En effet, il concerne moins d'entreprises que l'exonération accordée aux entreprises nouvelles dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire. Toutefois, ce dernier demeure un dispositif localisé, ciblé au regard de l'ensemble des entreprises et répond à un objectif d'incitation spécifique, autant d'éléments qui justifient son classement en dépense fiscale. A contrario, le régime d'intégration vise indistinctement toutes les entreprises en situation de constituer un groupe, n'a pas de vocation incitative et poursuit un objectif purement fiscal, puisqu'il s'agit d'éviter les doubles impositions.
A. LE SYSTÈME DE RÉFÉRENCE
1. Questions générales
Les dépenses fiscales et les modalités de calcul de l'impôt sont, par construction, chiffrées par rapport à un système de référence, que la France, contrairement à d'autres Etats (Etats-Unis, Belgique, Australie...), ne publie pas.
NB : au sens du présent questionnaire, le « système de référence » ne correspond pas à la « norme » évoquée par le fascicule des « Voies et moyens » et servant à déterminer la liste des dépenses fiscales, mais la référence par rapport à quoi le coût des dépenses fiscales, mais aussi des modalités de calcul de l'impôt (par définition incluses dans la « norme ») est évalué.
Question n° 2 : Pourquoi la France ne publie-t-elle pas son système de référence ?
Réponse :
Au printemps 2011, le Gouvernement remettra au Parlement un rapport d'évaluation de l'ensemble des dépenses fiscales et des niches sociales conformément à l'article 12 de la loi de programmation des finances publiques du 9 février 2009.
Pour chaque dépense fiscale, les modalités de chiffrage seront précisées et la norme fiscale de référence utilisée sera explicitée.
Dans la cohérence de ces travaux et de façon à poursuivre l'effort d'amélioration de présentation du Tome II, engagé depuis le PLF pour 2006, il est tout à fait envisageable qu'à l'occasion du prochain PLF, le Gouvernement présente pour chaque impôt une définition de la norme de référence, la liste des dépenses fiscales estimées au regard de cette norme commune et, le cas échéant, celles dont le chiffrage y déroge pour des raisons particulières. Sachant que la norme résulte par principe des votes du Parlement, elle est susceptible d'évoluer en fonction de ces derniers.
Indiquer précisément en quoi consiste ce système de référence pour :
Question n°3 : L'impôt sur le revenu. Préciser notamment dans quelle mesure le Gouvernement raisonne en termes de taxation du revenu global dit de Schanz-Haig-Simons, et comment les dépenses consenties pour obtenir le revenu sont prises en compte (en particulier dans le cas des abattements forfaitaires censés compenser de telles dépenses).
Réponse :
Conformément à l'article 156 du code général des impôts, l'impôt sur le revenu est établi d'après le montant total du revenu net global annuel dont dispose chaque foyer fiscal. Ce revenu net global est déterminé « eu égard aux propriétés et aux capitaux que possèdent les membres du foyer fiscal, aux professions qu'ils exercent, aux traitements, salaires, pensions et rentes viagères dont ils jouissent ainsi qu'aux bénéfices de toutes opérations lucratives auxquelles ils se livrent sous déduction des déficits constatés pour une année dans une catégorie de revenus ».
Le revenu net global correspond donc à la somme algébrique des revenus catégoriels nets du montant des charges déductibles nécessaires à l'acquisition des revenus énoncées au II de l'article 156, diminuée du montant des charges déductibles du revenu global.
Le caractère forfaitaire de certaines déductions de charge, tel l'abattement de 10% pour frais professionnels dont bénéficient en vertu du 3° de l'article 83 du CGI, les salariés qui n'optent pas pour la déclaration des frais professionnels réels correspond à une mesure de simplification du législateur envers le redevable. Dès lors que les sommes en jeu constituent des dépenses pour frais professionnels engagés pour obtenir le revenu, l'abattement de 10 % prévu à l'article 83-3° du CGI constitue bien une modalité de détermination du revenu net catégoriel inhérente au calcul de l'impôt.
A contrario, l'abattement de 10 % sur le montant des pensions prévu à l'article 158-5-a du CGI ne peut être assimilé à un abattement pour frais engagés pour acquérir le revenu et constitue dès lors une dépense fiscale (n°120401).
En cela, la conception de la norme en matière d'impôt sur le revenu correspond bien à la notion de taxation du revenu global disponible des ménages dit de Schanz-Haig-Simons.
Question n° 4 . Quel est le coût (en 2009, 2010 et 2011) de la taxation libératoire de certains revenus du patrimoine (revenus et plus-values mobiliers et plus-values immobilières), par rapport à une situation ou ces revenus seraient soumis au barème ?
Réponse :
Les données fournies permettent d'évaluer l'impact d'une taxation au barème de l'intégralité des revenus du patrimoine (hors plus values immobilières), par comparaison avec la législation actuelle. Elles ressortent d'une simulation effectuée sur les revenus 2009.
Tableau : Montants cumulés des différents revenus du patrimoine (revenus 2009)
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Type de revenus imposés aux PFL et aux taux de 19% (PV) (les données ne permettent pas prendre en compte les PVI) |
Montants (en M€) |
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Revenus des actions et parts soumis au prélèvement libératoire de 18% (ligne 2DA de la 2042) |
5 229 |
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Produits d'assurance-vie et de capitalisation soumis au prélèvement libératoire de 7,5% (ligne 2DH de la 2042) |
802 |
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Produits de placement soumis aux prélèvements libératoires autres que ceux indiqués lignes 2DA et 2DH (ligne 2EE de la 2042) |
6 194 |
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Plus-values, gains en capital et profits divers sur valeurs mobilières et assimilés (ligne 3 VG de la 2042 et lignes du bloc 3 de la 2042C) |
4 805 |
|
Plus-values des professions non salariées (revenus agricoles) (lignes concernées de la 2042 C) |
93 |
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Plus-values des professions non salariées (revenus industriels et commerciaux) (lignes concernées de la 2042 C) |
571 |
|
Plus-values des professions non salariées (revenus non commerciaux) (lignes concernées de la 2042 C) |
446 |
|
Ensemble |
18 139 |
Le tableau suivant permet d'identifier l'impact budgétaire d'une mise au barème des revenus et d'identifier les gagnants et perdants d'une telle modification.
De manière schématique :
- les foyers perdants deviendraient taxés marginalement à 30% ou à 41% si les revenus du patrimoine étaient imposés au barème ;
- les foyers gagnants soumettent actuellement des revenus au prélèvement libératoire forfaitaire ou au taux de 19% (PV) alors qu'ils acquitteraient un impôt d'un montant inférieur si ces mêmes revenus étaient taxés au barème.
Les informations disponibles à ce jour ne permettent pas de faire vieillir ces données.
Question n° 5 . L'impôt sur les sociétés. Préciser en particulier dans quelle mesure sont considérées comme faisant partie du système de référence ou de la « norme » les dispositions tendant à éliminer des doubles impositions, les amortissements, les déductions de pertes antérieures. Le taux pris pour référence est-il toujours (sauf dans le cas de la mesure n° 320103 depuis 2011) celui de 33 1/3 % ?
Réponse :
Les dispositions tendant à éliminer les doubles impositions :
La réponse est apportée à la question 8.
Les amortissements :
Cette modalité de calcul ne confère aucun avantage ; elle ne fait qu'intégrer une nécessité comptable et une réalité économique. Considérer que la norme fiscale de référence est la liquidation de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés sans application des dispositifs d'amortissements reviendrait à taxer les immobilisations pour leur valeur d'acquisition, sans prendre en compte la dépréciation réelle des biens. Les amortissements accélérés ou les amortissements exceptionnels, qui vont au-delà des règles de dépréciation, sont considérés comme des dépenses fiscales.
Les déductions de pertes antérieures :
Les mécanismes de déduction des pertes antérieures qui peuvent être réalisées sous la forme de report des déficits, qu'il s'agisse du carry-back (ou report en arrière) ou de celui du report en avant, permettent à une entreprise de lisser les pertes subies et, ce faisant, l'imposition due. Cette mesure a un caractère général, puisqu'elle profite potentiellement à toutes les entreprises, n'a pas de portée incitative particulière et permet une égalité de traitement entre les entreprises notamment lorsqu'elles rencontrent une activité cyclique ou supportent d'importantes immobilisations (déduction des charges d'intérêts pendant plusieurs exercices successifs et réalisation d'un gain au moment de la cession des biens) .
Enfin, ces mesures participent de l'attractivité de notre territoire puisque 15 Etats de l'Union européenne disposent d'un mécanisme de report en avant, parmi lesquels 5 Etats - dont nos principaux partenaires (Royaume-Uni, Allemagne, Irlande, Pays-Bas et France) - conjuguent comme en France ce régime avec celui du carry-back.
Pour toutes ces raisons, la déduction des pertes antérieures n'est pas une dépense fiscale, mais fait partie intégrante des règles de calcul de l'IS.
Le taux pris pour référence.
La réponse est apportée à la question 18.
Question n° 6. La TVA. En particulier, répondre aux questions suivantes :
a) Quels sont les critères conduisant à considérer que certaines mesures de taux réduit (cf. en particulier celles figurant en page 31 du rapport d'octobre 2010 du CPO Entreprises et « niches » fiscales et sociales) ne sont pas des dépenses fiscales ? Réagir aux critiques du CPO et de la Cour des comptes.
Réponse :
La TVA est un impôt dont le rendement budgétaire est essentiel aux finances publiques. Elle est supportée par le consommateur.
En principe, sont traitées comme des règles générales les dispositions qui, pour l'ensemble des contribuables visés, visent à rendre supportable cet impôt sur la consommation ou qui ont pour effet de préserver l'accès de tous à certains produits ou services. C'est le cas des taux réduits de TVA, destinés non à stimuler un secteur ou un comportement, mais visant la consommation de certains produits de base. Il s'agit en particulier de l'alimentation ou des médicaments. Considérer ces taux réduits comme des dépenses fiscales serait par conséquent purement artificiel et antinomique au regard des critères définis par le Conseil des impôts en 2003.
Par extension, plusieurs taux de TVA réduits procèdent de cette logique et ne sont pas considérés comme des dépenses fiscales, notamment celui sur les livres ou encore sur les services de transport public.
Lors du dernier reclassement opéré en 2009, la TVA n'a pas fait l'objet de propositions particulières, dans la mesure où cela aurait pu interférer inutilement avec le débat sur les taux réduits. Le prochain PLF pourrait être l'occasion pour le Parlement et le Gouvernement, via la présentation du Tome II, de repréciser ce qui peut être considéré comme un produit ou service de base et, ce faisant, la norme applicable.
La question pourrait par exemple être soulevée pour certains produits, comme les abonnements aux services de télévision, divers services culturels, les gains de course attribués aux entraîneurs ou encore les oeuvres d'art.
Le tableau ci-dessous recense les taux réduits de TVA qui ne sont actuellement pas classés comme des dépenses fiscales :
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Mesures non considérées comme des dépenses fiscales |
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Taux de 5,5% sur l'eau, les boissons non alcooliques, les produits destinés à l'alimentation humaine |
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Taux de 5,5% sur les produits d'origine agricole, de la pêche, de la pisciculture et de l'aviculture n'ayant subi aucune transformation |
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Taux de 5,5% sur le bois de chauffage, les produits de la sylviculture agglomérés destinés au chauffage et les déchets de bois destinés au chauffage |
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Taux de 5,5% sur les sommes attribuées par les sociétés de course au titre des gains de course réalisés par les entraîneurs pour les chevaux dont ils sont propriétaires |
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Taux de 5,5% sur les préparations magistrales, produits officinaux et médicaments ou produits pharmaceutiques non visés par l'article 281 octies (taux à 2,1%) |
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Taux de 5,5% sur les ventes et apports de logements sociaux à usage locatif à l'association foncière logement lorsqu'elle a conclu une convention avec l'Etat |
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Taux de 5,5% sur les ventes et apports de logements à usage locatif à l'association foncière logement ou à des sci dont cette association détient la majorité des parts, situés dans des quartiers faisant l'objet d'une convention et destinés à être occupés par des ménages dont le total des ressources n'excède pas certains plafonds. |
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Taux de 5,5% sur les oeuvres d'art, objets de collection ou d'antiquité |
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Taux de 5,5% sur les remboursements et les rémunérations versés par les communes ou leurs groupements aux exploitants des services de distribution d'eau et d'assainissement |
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Taux de 5,5% sur les taxes, surtaxes et redevances perçues sur les usagers des réseaux d'assainissement |
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Taux de5,5% sur certains spectacles (théâtres, cirques, spectacles de variétés, foires, salons, jeux et manèges forains |
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Taux de 5,5% sur les droits d'entrée pour la visite de parcs zoologiques et botaniques, des musées, monuments et expositions culturelles |
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Taux de 5,5% sur les transports de voyageurs |
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Taux de 5,5% sur les droits d'entrée dans les salles de cinéma |
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Taux de 5,5% sur les abonnements souscrits pour recevoir des services de télévision |
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Taux réduit à 5,5% sur les droits perçus pour la visite de parcs à décors animés |
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Taux réduit à 5,5% sur les cessions de droits patrimoniaux reconnus par la loi aux auteurs des oeuvres de l'esprit et aux artistes-interprètes ainsi que de tous droits portant sur les oeuvres cinématographies et sur les livres |
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Taux réduit à 5,5% sur les prestations de collecte, de tri et de traitement des déchets |
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Taux réduit sur les rémunérations versées par les communes ou leurs groupements pour la mise en oeuvre d'un contrat d'objectifs et de moyen correspondant à l'édition d'un service de télévision locale. |
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Taux réduit de 5,5% sur les remboursements et les rémunérations versés par les communes ou leurs groupements aux exploitants assurant les prestations de balayage des caniveaux et voies publiques lorsqu'elles se rattachent au service public de voirie communale. |
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Taux réduit dans les DOM (2,1%) sur les travaux de construction de logements évolutifs sociaux, financés dans les conditions prévues par arrêté interministériel en application des articles L. 301-1 et L. 301-2 du code de la construction et d,e l'habitation et facturés aux personnes physiques accédant directement à la propriété à titre de résidence principale et qui concourent à la production ou à la livraison d'immeubles au sens du I de l'article 257 du CGI |
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Taux réduit dans les DOM (2,1%) sur les ventes de logements évolutifs sociaux mentionnés au a du 296 ter et qui entrent dans le champ d'application du I de l'article 257, lorsque l'acquéreur bénéficie pour cette acquisition des aides de l'Etat dans les conditions prévues par arrêté |
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Taux réduit à 5,5% sur les livres |
b ) Selon les estimations de la direction générale du Trésor, sur la base de l'année 2008 un point d'augmentation de la TVA rapporte 0,5 milliard d'euros pour le taux super-réduit, 2,6 milliards d'euros pour le taux réduit et 6,5 milliards d'euros pour le taux normal. Compte tenu du niveau des trois taux (2,1 %, 5,5 % et 19,6 %), cela suggère que ramener tous ces taux à 19,6 % rapporterait 45 milliards d'euros (à comportements inchangés) 69 ( * ) . Pourtant, la somme des coûts des dépenses fiscales correspondant à des taux réduits de TVA, tels qu'évalués par le fascicule des « Voies et moyens », est de moins de 15 milliards d'euros (14,6 milliards d'euros en 2011).
- Le raisonnement conduisant aux 45 milliards d'euros est-il correct ?
Réponse :
Le coût de 45 Md€ en 2008 au titre des taux réduits de TVA correspond - conformément à la formule mathématique indiquée par le rapporteur général en note de bas de page - à ce que pourrait rapporter en théorie et à comportement inchangé le passage à un taux unique de 19,6 %.
Au titre de 2009, un tel calcul se fonderait sur les hypothèses suivantes et aboutirait à un coût de 39,4 Mds € :
- le point de TVA à 2,1 % rapporte 0,4 Md€ ;
- le point de TVA à 5,5 % rapporte 2,3 Mds€ ;
- le point de TVA à 19,6% rapporte 5,8 Mds€.
Toutefois, il est vraisemblable qu'une telle mesure aurait un effet négatif important sur le pouvoir d'achat des ménages et ce faisant sur les quantités consommées. Ce calcul est par conséquent purement théorique.
- A quoi l'écart correspond-il ? Indiquer en particulier le poids du taux réduit en faveur des produits alimentaires .
Réponse :
La somme des coûts des dépenses fiscales correspondant à des taux réduits de TVA est estimé à 12,7 Md€ en 2009, soit une différence de 39,4 - 12,7 Md€ = 26,7 Mds€.
Cette différence s'explique principalement par deux raisons:
- Pour 5,4 Mds €, elle résulte de ce que le chiffrage des dépenses fiscales constituées par les taux super réduit est effectué non pas par référence au taux de 19,6% mais par rapport à un taux réduit de 5,5 %, dès lors que ce dernier est considéré comme une norme. Dans ces conditions, la somme des coûts des dépenses fiscales doit être comparée à la somme (0,4 Md€*(5,5 - 2,1) + 2,3 Md€* (19,6-5,5), soit 34 Mds€ ;
- sur les 21,3 Mds€ d'écart restant, le taux réduit de TVA sur les denrées alimentaires représente 19,2 Mds€ 70 ( * ) . L'écart résiduel provient du coût des taux réduits de TVA évoqués à la question précédente (TVA à taux réduit sur les livres, sur le transport de personnes, etc.).
c) Dans le cas de la France, le coefficient d'efficacité de la TVA est de l'ordre de 50 % (contre 70 % au Luxembourg et 60 % en Irlande), ce qui signifie qu'en taxant la totalité de la consommation au taux normal le produit de TVA - 130,6 milliards d'euros en 2011 selon le Gouvernement - serait deux fois plus élevé. Or, les taux réduits ne paraissent coûter que 45 milliards d'euros environ, ce qui implique que les allégements relatifs à l'assiette coûtent de l'ordre de 85 milliards d'euros. Pourtant, ces allégements d'assiette sont négligeables selon le fascicule des « Voies et moyens », qui évalue la totalité des dépenses fiscales de TVA à 16,7 milliards d'euros en 2011, dont 14,6 milliards d'euros pour la somme des dépenses fiscales correspondant à des taux réduits.
Ce sont donc plus de 80 milliards d'euros d'allégements d'assiette de TVA qui semblent ne pas être pris en compte par le fascicule des « Voies et moyens ».
A quoi ces 80 milliards d'euros correspondent-il ? Pourquoi le Gouvernement considère-t-il qu'il ne s'agit pas de dépenses fiscales ? Auraient-ils vocation à apparaître parmi les modalités de calcul de l'impôt ?
Réponse :
Le coefficient d'efficacité de la TVA est normalement calculé de la manière suivante : recettes TVA /(19,6% * Consommation finale)
Ainsi, il ne s'agit pas, contrairement à ce qu'indique son nom, d'un indicateur d'efficacité de la TVA dans la mesure où:
- le dénominateur ne concerne que la consommation des ménages alors que l'assiette économique de la TVA inclut également la TVA acquittée par les APU et les autres organismes ;
- la consommation des ménages retenue est celle de la comptabilité nationale qui inclut les loyers (réels ou fictifs, soit plus de 200 Mds€) non soumis à la TVA ou encore la consommation en SIFIM (services d'intermédiation financière indirectement mesurés, 50 Mds€) ;
- il mélange l'effet des taux réduits et celui des règles d'exonération ou d'exclusion du champ qui, selon les cas, contribuent à réduire la recette (quand elles visent la consommation finale) ou au contraire à la majorer (rémanences pesant sur les entreprises).
Dans ces conditions, l'estimation de 80 Mds € repose à la fois sur un coefficient d'efficacité fortement sous-évalué et sur une interprétation trop extensive de ce coefficient, qui nécessiterait pour les besoins de la démonstration d'exclure plusieurs éléments de consommation.
d) Faire le point sur le régime de TVA applicable aux services financiers et aux assurances, en en indiquant le coût. Pourquoi n'est-il pas considéré comme une dépense fiscale ?
Réponse :
Les activités bancaires et financières et les opérations d'assurance et de réassurance mentionnées à l'article 261 C du code général des impôts sont exonérées de la taxe sur la valeur ajoutée en vertu du même article.
Une imposition sur option est prévue à l'article 260 B du même code pour les opérations qui se rattachent aux activités bancaires, financières définies par décret (articles 70 sexies et 70 septies de l'annexe III au CGI).
Ce régime n'est pas considéré comme une dépense fiscale dans la mesure où conformément au droit européen, la norme est l'exonération de ces activités et l'imposition la dérogation et que budgétairement elle se traduit non par une perte de recette, mais par un surplus tenant aux rémanences pesant sur le financement de l'économie.
e) Par rapport à quoi le coût des dépenses fiscales correspondant au taux super-réduit ou à des exonérations est-il évalué (taux normal, taux réduit...) ?
Réponse :
Le tableau ci-dessous liste l'ensemble des taux super réduits et les taux réduits, considérés comme des dépenses fiscales.
|
Numéro |
Libellé de la mesure |
Références juridiques |
Taux de référence |
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730212 |
Taux de 5,5 % applicable aux éléments constitutifs des aliments pour le bétail et à certains produits et engrais à usage agricole |
278 bis-4° et 5° |
19,60% |
|
730203 |
Taux de 5,5 % pour les ventes portant sur certains appareillages, ascenseurs et équipements spéciaux pour les handicapés |
278 quinquies |
19,60% |
|
730204 |
Taux de 5,5 % applicable aux terrains à bâtir achetés par des organismes d'HLM ou des personnes bénéficiaires de prêts spécifiques pour la construction de logements sociaux à usage locatif |
278 sexies-I-1 |
19,60% |
|
730216 |
Taux de 5,5 % applicable aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine |
278 sexies-I-11 |
19,60% |
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730210 |
Taux de 5,5 % pour certaines opérations (livraisons à soi-même d'opérations de construction, livraisons à soi-même de travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien, ventes, apports, etc.) portant sur les logements sociaux et locaux assimilés suivants : - logements sociaux à usage locatif ; -logements destinés à la location-accession ou à l'accession sociale à la propriété avec acquisition différée du terrain ou assortie d'un prêt à remboursement différé; - logements relevant des structures d'hébergement temporaire ou d'urgence ; - logements relevant de certains établissements d'hébergement de personnes âgées ou handicapées ; - partie des locaux dédiés à l'hébergement dans les établissements d'accueil pour enfants handicapés ; - immeubles sociaux apportés aux sociétés civiles immobilières d'accession progressive à la propriété |
278 sexies-I-2, 3, 3 bis, 3 ter, 3 quater, 3 septies, 3 octies, 4, 5, 7 et 9 |
19,60% |
|
730213 |
Taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans |
279-0 bis |
19,6% (métropole) et 8,5% (DOM) |
|
730219 |
Taux de 5,5 % pour la fourniture de logement et de nourriture dans les établissements d'accueil des personnes âgées et handicapées ainsi que dans les lieux de vie et d'accueil |
279-a (2ème alinéa) |
19,60% |
|
730205 |
Taux de 5,5 % pour la fourniture de logements dans les hôtels |
279-a 1er alinéa |
19,6% (métropole) et 8,5% (DOM) |
|
730206 |
Taux de 5,5 % applicable à la fourniture de logement dans les terrains de camping classés |
279-a 3ème alinéa |
19,60% |
|
730207 |
Taux de 5,5 % pour les recettes provenant de la fourniture des repas par les cantines d'entreprises ou d'administrations, ainsi que pour les repas livrés par des fournisseurs extérieurs aux cantines, scolaires et universitaires notamment, qui restent exonérées de TVA |
279-a bis |
19,60% |
|
730208 |
Taux de 5,5 % pour les prestations de soins dispensées par les établissements thermaux autorisés |
279-a quinquies |
19,60% |
|
730218 |
Taux de 5,5% pour la fourniture par réseaux d'énergie d'origine renouvelable |
279-b decies |
19,60% |
|
730215 |
Taux de 5,5 % pour les travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles |
279-b septies |
19,60% |
|
730209 |
Taux de 5,5 % applicable aux prestations réalisées par les avocats et les avoués dans le cadre de l'aide juridictionnelle |
279-f |
19,60% |
|
730214 |
Taux de 5,5 % pour les services d'aide à la personne fournis par les entreprises agréées en application des articles L. 7232-1 à L. 7232-4 du code du travail |
279-i |
19,60% |
|
730220 |
Taux de 5,5 % pour les prestations de déneigement des voies publiques rattachées à un service public de voirie communale |
279-l |
19,60% |
|
730221 |
Taux de 5,5% applicable aux ventes à consommer sur place, à l'exception des ventes de boissons alcooliques |
279-m |
19,60% |
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730303 |
Taux de 2,10 % applicable aux médicaments remboursables ou soumis à autorisation temporaire d'utilisation et aux produits sanguins |
281 octies 1er et 2ème alinéas |
5,50% |
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730301 |
Taux de 2,10 % applicable aux droits d'entrée des 140 premières représentations de certains spectacles |
281 quater, 89 ter de l'annexe III |
5,50% |
|
730302 |
Taux de 2,10 % applicable aux ventes d'animaux de boucherie et de charcuterie à des personnes non assujetties à la TVA |
281 sexies |
5,50% |
|
710103 |
Régime des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. Fixation des taux à : - 8,5 % pour le taux normal ; - 2,1 % pour le taux réduit |
296 |
19,6% (Taux normal)
|
|
730307 |
Taux de 2,10% applicable aux ventes et apports de terrains à bâtir, aux constructions (LASM) et ventes de logements neufs à usage locatif réalisés dans le cadre d'investissements locatifs donnant lieu à défiscalisation |
296 ter-c |
8,5% (tx normal DOM) |
|
730306 |
Taux particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse |
297 |
Taux appliqués en métropole aux mêmes produits et services |
|
730305 |
Taux de 2,10 % applicable aux publications de presse |
298 septies |
5,50% |
En complément, le tableau ci-dessous recense les taux super réduits et précise le taux réduit auquel ils se rapportent.
|
Dépense fiscale |
Norme de référence |
||||
|
Numéro |
Libellé |
Références juridiques |
Taux de référence |
Libellé |
Références juridiques |
|
730303 |
Taux de 2,10 % applicable aux médicaments remboursables ou soumis à autorisation temporaire d'utilisation et aux produits sanguins. |
281 octies 1er et 2ème alinéas |
5,50% |
Taux de 5,5% sur les préparations magistrales, produits officinaux et médicaments ou produits pharmaceutiques non visés par l'article 281 octies (taux à 2,1%). |
278 quater |
|
730301 |
Taux de 2,10 % applicable aux droits d'entrée des 140 premières représentations de certains spectacles. |
281 quater, 89 ter de l'annexe III |
5,50% |
Taux de5,5% sur certains spectacles (théâtres, cirques, spectacles de variétés, foires, salons, jeux et manèges forains. |
279 b bis |
|
730302 |
Taux de 2,10 % applicable aux ventes d'animaux de boucherie et de charcuterie à des personnes non assujetties à la TVA. |
281 sexies |
5,50% |
Taux de 5,5% sur l'eau, les boissons non alcooliques, les produits destinés à l'alimentation humaine. |
278 bis 1° et 2° |
|
730305 |
Taux de 2,10 % applicable aux publications de presse. |
298 septies |
5,50% |
Taux réduit à 5,5% sur les livres. |
278 bis 6° |
f) L'assiette prise pour référence n'est manifestement pas la consommation des ménages au sens de la comptabilité nationale. De quoi s'agit-il ?
Réponse :
L'assiette prise en compte dépend du périmètre de la dépense fiscale et des données disponibles y afférant. La plupart des dépenses fiscales en TVA sont estimées à partir du chiffre d'affaire déclaré pour chaque taux de TVA par les entreprises. Il s'agit en effet des données disponibles les plus actuelles pour chaque secteur d'activité.
La dépense fiscale est généralement calculée en effectuant le produit du chiffre d'affaire pris en compte par le différentiel de taux de TVA. Le taux de consommation finale des ménages est enfin appliqué lorsqu'il est connu, afin de neutraliser l'impact de la TVA déductible des entreprises sur le coût de la dépense fiscale.
Question n° 7 .Chacun des autres impôts ou catégories d'impôts.
ISF :
La norme fiscale de référence utilisée pour chiffrer le coût des exonérations d'impôt est la taxation au barème de l'ISF des biens exonérés en totalité ou partiellement.
La norme fiscale de référence utilisée pour chiffrer le coût des réductions d'impôt est la liquidation de l'impôt sans le bénéfice de ces réductions d'impôt.
IFA
La norme fiscale de référence utilisée est la taxation à l'IFA des sociétés exonérées.
Droits d'enregistrement et droits de timbre
La norme fiscale de référence est la taxation aux droits d'enregistrements des sociétés exonérées et la liquidation des droits d'enregistrement et de timbre en Guyane sans le bénéfice de la réduction de 50% des tarifs.
DMTG
La norme fiscale de référence est la taxation à 100% des mutations exonérées totalement ou partiellement, ainsi que la liquidation des droits sans le bénéfice de réductions de droit ou de déductions de l'actif successoral.
TICPE
La norme fiscale de référence est la taxation au taux des produits de substitution des produits exonérés ou soumis à un taux réduit, sauf pour trois dépenses fiscales qui sont pour deux d'entre elles (800111 et 80203) chiffrées par erreur par rapport à un taux réduit lui même considéré comme une dépense fiscale, et pour la troisième (800207) chiffrée par rapport à un minimum communautaire qui n'est pas appliqué en France dans la mesure où le gouvernement français a préféré mettre en place une exonération comme l'y autorise l'article 15.1.i de la directive énergie 2003/96. Cette situation devra faire l'objet d'une rectification à l'occasion du prochain PLF.
Autres questions :
Question n° 8. Quelle est la doctrine du Gouvernement pour l'intégration au système de référence ou à la « norme » des dispositions censées supprimer des doubles impositions (contribuables présents dans deux pays, profits réalisés par des sociétés distribuant des dividendes, cotisations - notamment d'épargne retraite - ensuite reversées sous forme de prestations...) ?
Réponse :
Ces dispositifs font partie du système de référence de l'impôt dans la mesure où leur objet n'est pas incitatif mais purement fiscal et vise à éviter une double imposition des revenus. Ils ne peuvent par conséquent pas être considérés comme une dépense fiscale.
C'est la raison qui a présidé aux déclassements des dépenses fiscales suivantes :
- n°330101 « régime mères-filles », n°330104 « régime de l'intégration fiscale » lors du PLF2006 ;
- n°140203 « abattement de 40% sur certains dividendes » lors du PLF2009 ;
- n°100112 « Déduction des cotisations versées au titre de l'épargne individuelle et facultative » et n°120139 « Exonération des sommes prélevées sur un compte épargne-temps (CET) pour alimenter un PERCO, dans la limite de dix jours par an » lors du PLF2011.
S'agissant des deux dernières dépenses fiscales citées, elles confèrent certes un avantage aux contribuables et ont un coût pour l'Etat en termes de trésorerie, mais elles ne conduisent pas à une perte de recettes définitive. Le contribuable est en effet assujetti in fine à l'impôt ou aux contributions sociales sur l'ensemble de ses revenus. Elles doivent donc être regardées comme des reports de l'imposition et non comme des exonérations.
Question n°9. L'abattement de 40 % sur les dividendes (IR) n'est semble-t-il pas considéré comme une dépense fiscale. Pouvez-vous confirmer ce point ? Si tel n'est effectivement pas le cas, comment cela se justifie-t-il, alors que le fascicule des « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 1981 estimait que la mesure qu'il a remplacée, l'avoir fiscal, était bien une dépense fiscale 71 ( * ) ?
Réponse :
L'abattement de 40% sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères prévu à l'article 158-3-2° du code général des impôts a été classé comme une dépense fiscale (n°140203) lors du PLF2006. Simultanément a été supprimée la dépense fiscale n°140301 relative à l'avoir fiscal attaché aux dividendes de sociétés françaises prévu par les articles 158 bis, 158 ter et 209 bis du code général des impôts.
Elle a ensuite été reclassée à l'occasion du PLF2009 en modalité particulière de calcul de l'impôt dans la mesure où il est considéré que l'abattement a pour objet principal d'éviter une double imposition des dividendes distribués. Cette mesure a par ailleurs un caractère général, ce qui confirme un tel choix. La dépense fiscale relative à l'avoir fiscal aurait fait l'objet du même déclassement si elle n'avait pas été remplacée par l'abattement de 40% dès lors que son objet était similaire.
Question n°10. Faut-il considérer les dispositifs d'exit tax (régime SIIC ou réserve de capitalisation des compagnies d'assurances par exemple) comme des dépenses fiscales ?
Réponse :
L'imposition au taux réduit de 19% de certaines plus-values sur des cessions d'immeubles, de droits réels immobiliers ou de titres de SPI à une SIIC, SPPICAV ou leurs filiales, ainsi qu'à une SCPI réalisées avant le 31 décembre 2011 correspond à la dépense fiscale n°320123. Il s'agit d'un dispositif ciblé, clairement incitatif, et destiné à favoriser l'externalisation de la gestion du patrimoine immobilier et le développement des SIIC. C'est la raison pour laquelle il est classé en dépense fiscale.
2. L'évolution de la liste des dépenses fiscales
Question n°11. Justifier le « déclassement » du quotient familial (hors demi-parts supplémentaires) en 1998.
Réponse :
L'appréciation des capacités contributives dans l'actuel impôt sur le revenu repose sur l'unité de consommation ; l'impôt taxe de manière égale le revenu d'ensemble de chacune d'entre elles. Le quotient familial traduit ce principe en divisant le revenu global par un nombre déterminé en fonction de la taille de la famille. Ce nombre est une représentation simplifiée des unités de consommation, auxquelles ont recours les statisticiens, mais il s'agit bien d'une règle générale.
C'est la raison pour laquelle la dépense fiscale n°115230 relative au quotient familial a été déclassée.
Question n°12. Dans son rapport de 2003 sur les dépenses fiscales, le Conseil des impôts évoque le déclassement de « l'exonération du revenu en nature dont le propriétaire se réserve la jouissance » (note de la page 17).
- quand ce déclassement a-t-il eu lieu ?
Réponse :
La mesure n'est plus considérée comme une dépense fiscale depuis le PLF 1996.
- présenter cette disposition. S'agit-il du II de l'article 15 du code général des impôts, qui prévoit que « les revenus des logements dont le propriétaire se réserve la jouissance ne sont pas soumis à l'impôt sur le revenu » ?
Réponse :
Il s'agit bien des dispositions prévues au II de l'article 15 du code général des impôts en vertu desquelles « les revenus des logements dont le propriétaire se réserve la jouissance ne sont pas soumis à l'impôt sur le revenu ».
- pourquoi cette disposition a-t-elle été déclassée ?
Réponse :
Cette exonération ne peut être considérée comme une dépense fiscale, si l'on se réfère à la définition fournie en réponse à la question n°1 ; elle ne correspond en particulier pas à la distinction opérée par le Conseil des impôts. Elle revêt un caractère général, permanent et n'a aucune visée incitative.
- quel est son coût actuel ou, à défaut, son dernier coût connu ? Le chiffrage prend-il en compte le « loyer virtuel » des propriétaires occupants ?
Réponse :
La mesure n'a pas été chiffrée depuis le PLF pour 1995. Elle était alors estimée à 2 Md€ pour 1993. Le détail du chiffrage de la mesure effectué à l'époque n'a pas pu être reconstitué.
Toutefois, le montant des loyers fictifs est estimés à 120 Mds€ en 2009 (source : comptes nationaux 2009). En prenant l'hypothèse que ces revenus fictifs seraient soumis au régime micro foncier et bénéficieraient ainsi d'un abattement de 30%, le revenu taxable serait de 84 Mds€ 72 ( * ) .
Le coût du II de l'article 15 du CGI peut alors être estimé en appliquant à ce revenu taxable le taux moyen d'imposition pour l'ensemble de la population, soit 9,6% (revenus 2008 en législation loi de finances 2009).
Le coût est donc estimé à 84 Mds€ *9,6%= 8,1 Mds€ arrondis à 8 Mds€ en 2009.
Question n°13. Justifier le « déclassement » en 2006 de la demi-part supplémentaire à compter du troisième enfant.
Réponse :
La dépense fiscale n°110101 relative à la demi-part supplémentaire à compter du troisième enfant a été déclassée à l'occasion du PLF pour 2006.
Le principe général de l'impôt sur le revenu est une taxation en fonction des capacités contributives du foyer. Le quotient familial et le barème permettent ainsi de tenir compte à la fois de la taille du foyer et de taxer uniformément chaque unité de consommation.
Toutefois, le barème hors demi part supplémentaire ne permet pas de prendre en charge le coût du 3 ème enfant, qui est proportionnellement plus élevé, ainsi qu'en attestent les économistes. La règle de la demi part supplémentaire permet, mathématiquement, de forfaitiser la prise en compte de cette charge, de manière à atteindre l'objectif du barème. Elle est par conséquent assimilable à la norme.
Question n°14. Indiquer le coût de chacune des dispositions ci-avant pour les années 2009, 2010 et 2011. Dans le cas du quotient familial, indiquer :
-1) le coût du quotient familial « couple »
2) le coût du quotient familial « couple+enfants hors majoration à compter du 3 e enfant » :
3)le coût du quotient familial « couple+enfants+demi-parts supplémentaires, y compris celles correspondant à des dépenses fiscales ».
Réponse :
Les résultats fournis résultent de simulations réalisées à partir d'un échantillon représentatif de la Métropole et des DOM sur les revenus de 2008 et de 2009. En revanche, s'agissant des revenus de 2010, aucune donnée n'est actuellement disponible.
1- Le quotient conjugal
Le quotient conjugal permet de prendre en compte l'ensemble des revenus des personnes composant le foyer fiscal :
- s'il s'agit d'une seule personne, contribuable célibataire, divorcé ou veuf, le quotient est égal à 1 ;
- s'il s'agit de deux personnes, sous réserve qu'elles soient mariées ou pacsées, le quotient est égal à 2.
En cas de veuvage, le conjoint survivant demeure imposé sur un quotient de base de deux parts l'année du décès du conjoint (marié ou pacsé).
Evaluation 73 ( * ) :
L'évaluation du coût du quotient conjugal a été réalisée en attribuant un quotient familial de base d'une part au lieu de deux aux contribuables mariés ou pacsés, ainsi qu'aux veufs l'année du décès de leur conjoint.
Ainsi déterminé le coût budgétaire du quotient conjugal représente :
- pour 2009 (revenus 2008) : 26,78 Md€
- pour 2010 (revenus 2009) : 26,81 Md€
2- Le quotient conjugal et le quotient familial au titre des enfants à charge 74 ( * ) hors majoration à compter du troisième enfant
Au coût budgétaire du quotient conjugal évalué ci-dessus s'ajoute le coût budgétaire du quotient familial au titre des enfants à charge.
Celui-ci a été évalué au regard des demi-parts 75 ( * ) accordées pour charges de famille, c'est-à-dire non seulement au titre des enfants, mais aussi au titre des autres personnes à charge, conformément aux dispositions de l'article 194 du code général des impôts, à l'exception toutefois de la majoration accordée à partir du 3ème enfant.
En outre, l'incidence de toutes les demi-parts additionnelles liées à la présence d'enfants à charge, mais constituant des dépenses fiscales particulières, a été exclue de l'évaluation.
Ainsi déterminé le coût budgétaire du quotient « couple + enfant hors majoration à compter du 3 ème enfant » représente :
- pour 2009 (revenus 2008) : 43,63 Md€
- pour 2010 (revenus 2009) : 43,82 Md€
3- Le quotient conjugal et familial, y compris les demi-parts supplémentaires correspondant à des dépenses fiscales
Le coût budgétaire global du quotient conjugal et familial est estimé en retenant tous les dispositifs fiscaux donnant lieu à l'attribution de parts additionnelles.
Outre le quotient conjugal et les demi-parts supplémentaires pour charges de famille retenues dans l'évaluation précédente, sont prises en compte les majorations suivantes:
- demi-part supplémentaire par enfant à charge à compter du troisième (qui comme indiqué supra n'est pas une dépense fiscale mais une modalité de calcul de l'impôt - mesure n°110101),
- demi-part supplémentaire pour les contribuables vivant seuls ayant eu un ou plusieurs enfants à charge et, à compter des revenus de 2009, pour les contribuables ayant supporté à titre exclusif ou principal, en vivant seuls, la charge de ces enfants pendant au moins cinq ans (mesure n° 110102),
- demi-part pour les contribuables (et leurs veuves) de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant (mesure n° 110103),
- demi-part supplémentaire pour les contribuables invalides (mesure n° 110104),
- majoration d'une part octroyée aux contribuables veufs ayant au moins un enfant à charge (mesure n° 110107),
- demi-part accordée en raison de l'invalidité des enfants ou personnes à charge (mesure n° 110109),
- demi-part supplémentaire accordée aux parents isolés (mesure n° 110110).
Ainsi déterminé le coût budgétaire du quotient « couple + enfant + demi-parts supplémentaires » représente :
- pour 2009 (revenus 2008) : 48,11 Md€
- pour 2010 (revenus 2009) : 48,08 Md€
Question n° 15. Justifier chacun des « déclassements » effectués à compter de 2006.
Réponse :
La refonte de la liste des dépenses fiscales s'inscrit dans la logique présentée en réponse à la question n°1.
En annexe est fournie la liste des dépenses fiscales déclassées depuis le PLF pour 2006 et présentées selon les trois motifs suivants :
- mesure fiscale assimilée au barème de l'impôt ;
- mesure fiscale s'analysant comme un simple report d'imposition ;
- mesure fiscale correspondant à une application du droit conventionnel.
Question n°16. Présenter, sous forme de tableau chiffré, les « reclassements » effectués à compter de 2006. Les justifier.
Réponse :
Le tableau suivant recense l'ensemble des mesures classées comme dépenses fiscales depuis le PLF pour 2006 (source : Tome II des Voies et Moyens du PLF2011).
C. LA MESURE N° 320103 76 ( * )
Question n°17 . Selon le fascicule des « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2011, « la convention de chiffrage de la mesure particulière n° 320103 est modifiée dans le présent Voies et Moyens tome II. La perte pour l'Etat est désormais estimée à partir du taux appliqué aux plus-values au moment de la réforme, soit 19 % en 2004. Ce taux est en effet plus pertinent que le taux normal de 33 1/3 % de l'impôt sur les sociétés qui servait jusqu'alors de référence pour ce calcul alors qu'il ne s'appliquait plus depuis de nombreuses années à ces revenus ». Pourquoi a-t-il été décidé de retenir ce taux de 19 % ? Cela ne revient-il pas à raisonner en « mesure nouvelle » ? Pourquoi n'a-t-on pas pris comme référence le taux d'imposition de droit commun du montant net des plus-values à long terme, de 15 % ?
Réponse :
Le taux de l'impôt sur les sociétés considéré comme la référence habituellement (soit 33,33 % actuellement) n'a plus été appliqué aux plus-values depuis la réforme de 1965. Dans ces conditions, chiffrer le coût de la mesure particulière par rapport au taux normal de l'impôt sur les sociétés semblait déconnecté de la réalité.
La norme fiscale de référence désormais retenue est donc le taux réduit d'impôt sur les sociétés de 19% applicable à ces plus-values de 1994 à 2004 immédiatement avant le vote de la réforme substituant à ce taux celui de 15 % l'année suivante, puis celui de 8 % en 2006.
Question n°18. Les autres allégements d'IS (dépenses fiscales ou modalités de calcul de l'impôt) sont-ils tous calculés par rapport à un taux de 33 1/3 % ? Le cas échéant, quelles sont les exceptions ?
Réponse :
Les autres dépenses fiscales et modalités de calcul de l'impôt relatives à l'impôt sur les sociétés sont chiffrées par rapport au taux de 33,33% sauf pour les dépenses fiscales suivantes :
- 320108 « Taxation à un taux réduit de certains revenus de capitaux mobiliers perçus par les caisses de retraite et de prévoyance». Les revenus patrimoniaux perçus par les établissements publics, associations et collectivités sans but lucratif sont soumis au taux réduit d'impôt sur les sociétés de 24% en vertu des dispositions de l'article 219 bis du code général des impôts. Ce taux constitue donc la norme de référence de la dépense fiscale n°320105 relative à la taxation au taux réduit de 10 % des produits de titres de créances et au taux de 15 % des dividendes perçus par les établissements publics, les associations et collectivités sans but lucratif.
- 320105 « Amortissement exceptionnel égal à 25 % du montant des sommes versées pour la souscription au capital des sociétés d'investissement régional et des sociétés d'investissement pour le développement rural». Par dérogation à l'article 219 bis du code général des impôts qui prévoit une taxation au taux de 24%, les caisses de retraite et de prévoyance sont soumises au taux réduit d'impôt sur les sociétés de 10% sur les revenus de capitaux mobiliers mentionnés à l'article 219 quater du code général des impôts. La norme fiscale de référence utilisée pour chiffrer le coût de la dépense fiscale 320108 est donc la taxation au taux de 24 % prévu à l'article 219 bis du code général des impôts.
Question n°19 . Selon le fascicule des « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2011, « la nouvelle méthode, pas plus que l'ancienne, ne tient compte de l'impact de la fiscalité sur la localisation des holdings ». Quel serait, selon vos analyses, l'ordre de grandeur de coût de la mesure, une fois prise en compte la modification des comportements ?
Réponse :
Les données disponibles ne permettent pas d'estimer un tel impact.
D. LE COÛT GLOBAL DES DÉPENSES FISCALES
Depuis le projet de loi de finances pour 2009, le fascicule des « Voies et moyens » comprend un chiffrage global du coût des dépenses fiscales.
Question n° 20. Indiquer si les chiffrages globaux figurant dans tableau « Dépenses fiscales par impôt » de la page 12 du fascicule annexé au PLF 2011 correspondent strictement à la somme des évaluations des différentes dépenses fiscales.
Réponse :
Le chiffrage global figurant à la page 12 du tome II des Voies et moyens du PLF 2011 correspond bien à la somme des évaluations 2011 de l'ensemble des dépenses fiscales.
Il est précisé que par convention, le dernier chiffrage connu a été repris dans le coût global si une dépense fiscale n'est pas chiffrée en 2011. Ainsi, à titre d'exemple, la dépense fiscale n° 050102 « Exonération en faveur des immeubles à caractère social » chiffrée à 4 M€ en 2009, 8 M€ en 2010 et non chiffrée en 2011 est prise en compte dans le coût global figurant page 12 pour un montant de 8 M€, soit le dernier coût estimé.
Question n° 21. A comportements inchangés, le supplément de recettes qui résulterait de la suppression de l'ensemble des dépenses fiscales serait-il inférieur ou supérieur à ce chiffrage global ? Quel serait l'ordre de grandeur de l'écart ? Indiquer les principaux mécanismes en jeu (augmentation du nombre de contribuables imposables et des revenus imposables dans le cas de l'IR...).
Réponse :
A comportement inchangé, le supplément de recettes qui résulterait de la suppression de l'ensemble des dépenses fiscales devrait être supérieur à la somme des coûts des dépenses fiscales sans qu'il soit possible d'en estimer le montant même en simple ordre de grandeur.
Ainsi, à titre d'exemple, pour un redevable ayant 150 € d'impôt sur le revenu et déclarant deux réductions d'impôt d'un égal montant de 100 €, chaque dépense fiscale sera calculée toutes choses étant égales par ailleurs, c'est à dire dans un contexte où l'autre réduction d'impôt est toujours appliquée. Chacune sera donc estimée à (150 € -100 €) = 50 €, soit l'impôt restant après application d'une seule réduction d'impôt. Dans ces conditions le gain de la suppression simultanée des deux réductions d'impôt (150 €) sera donc bien supérieur à la somme de chaque dépense fiscale (50 € + 50 €).
Par ailleurs, certaines dépenses fiscales non chiffrables ont un coût et leur suppression entraînerait également un gain pour les finances publiques.
Cette hypothèse reposant sur un calcul intégrant les sommes mentionnées au Tome II doit néanmoins être nuancée, dans la mesure où chaque dépense fiscale est chiffrée de façon statique, indépendamment l'une de l'autre et sans prise en compte d'effets de « second ordre ».
Par conséquent, dans l'hypothèse où l'ensemble des dépenses fiscales serait supprimé, il en résulterait une modification importante du comportement de l'ensemble des acteurs économiques concernés. Cet effet a été mentionné à la réponse à la question n°6 pour ce qui concerne la TVA dont l'alignement sur le taux de 19,6% aurait un effet probablement négatif sur la consommation des ménages. La suppression des autres allégements se traduirait d'une part par une hausse conséquente de la pression fiscale, tant sur les entreprises que sur les ménages, dont il conviendrait de mesurer l'effet macroéconomique. D'autre part, le caractère incitatif de nombreuses dépenses fiscales conduit les contribuables à effectuer un investissement particulier - par exemple dans des dispositifs d'épargne, dans l'immobilier locatif - ; leur suppression pourrait engendrer un renoncement à de tels investissements et ce faisant remettre en cause l'activité et les revenus qu'ils engendrent.
Pour l'ensemble de ces raisons, il n'est pas possible d'estimer de façon fiable le gain qui résulterait de la suppression de l'ensemble des dépenses fiscales.
II. LES « NICHES SOCIALES »
Question n° 22 . Résulte-t-il de la définition de l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale qu'en cas de barémisation des allégements de charges sociales sur les bas salaires, ceux-ci cesseraient d'apparaître en tant que « niches sociales » ?
Réponse :
Le 5° du III de l'article LO111-4 du code de la sécurité sociale prévoit qu'est joint tous les ans au projet de la loi de financement de la sécurité sociale une annexe « énumérant l'ensemble des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l'assiette de ces cotisations et contributions, présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l'année précédente et de l'année en cours ainsi que celles envisagées pour l'année à venir et évaluant l'impact financier de l'ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu, les moyens permettant d'assurer la neutralité de cette compensation pour la trésorerie desdits régimes et organismes ainsi que l'état des créances. Ces mesures sont ventilées par nature, par branche et par régime ou organisme ».
L'annexe 5 qui répond à cette exigence organique précise, en cohérence avec l'approche retenue par ailleurs par les « voies et moyens » dans le domaine fiscal, qu'elle recouvre « l'ensemble des mesures portant sur les prélèvements affectés aux organismes de base de la sécurité sociale qui entraînent une perte de recettes pour ces organismes ou pour l'Etat si celui-ci les compense et un allègement pour ceux qui acquittent ces prélèvements, par rapport à ce qui serait résulté de l'application des règles générales applicables en matière de prélèvement social. ».
L'impact de la barémisation des allégements généraux de cotisations sur la présentation de l'annexe 5 devra faire l'objet d'une approche partagée entre le Gouvernement et le Parlement. Pour le Gouvernement, le vote d'un nouveau barème établirait une nouvelle norme et c'est bien par rapport à cette norme qu'il faudrait estimer les mesures d'exonérations ou de réduction de cotisations.
En tout état de cause, il paraît opportun que l'année de la réforme, les moindres cotisations découlant du nouveau barème soient retracées selon une approche « pro forma » dans le cadre de l'annexe 5 comme c'est le cas dans le tome 2 du « Voies et moyens » annexé au PLF pour les niches déclassées et considérées comme des modalités calcul de l'impôt constituant la norme fiscale.
Question n° 23 . Quelles sont les principales recettes sociales dont les « niches » ne figurent ni dans le fascicule des « Voies et moyens », ni dans l'annexe 5 des projets de loi de financement de la sécurité sociale ? Présenter des éléments de chiffrage, en particulier pour les recettes des régimes complémentaires de retraite, de l'assurance chômage, le versement transport, la taxe d'apprentissage, la contribution de solidarité pour l'autonomie, la contribution à la formation professionnelle, la taxe sur les salaires, les impôts et taxes affectés à la sécurité sociale au titre de la compensation des allègements généraux de cotisations sur les bas salaires.
Réponse :
D'une manière générale, l'ensemble des dispositifs constituant des « niches » sociales sont recensés au sein de la 2e partie l'annexe 5 soit sous forme de fiches détaillés (parties A et B) soit sous forme de tableaux (parties C et D). Les cas où, par renvoi entre la règle sociale et la règle fiscale, le prélèvement social se trouve réduit sont retracés dans le tableau figurant au D de la 2e partie de l'annexe. Suite aux remarques de la Cour des comptes, le Gouvernement a bien veillé à ce que l'articulation des « voies et moyens » et de l'annexe 5 conduise effectivement à un recensement exhaustif.
Compte tenu du champ des lois financières, il est exact que les « niches » qui touchent les ressources des régimes complémentaires et de l'assurance chômage ne sont pas retracées explicitement. Néanmoins ces « niches », à quelques exceptions près77 ( * ), se limitent en fait à celles déjà listées et classées dans les « exemption d'assiette ». En effet à la différence des exonérations de cotisations, les exemptions d'assiette affectent l'ensemble des prélèvements sociaux assis sur les revenus d'activité. Si la perte de recettes potentielle par les régimes de retraite complémentaire et d'assurance chômage ne figure pas dans l'annexe 5 compte tenu de son champ (limité aux régimes de base), elles se déduisent des données présentées pour le régime général correction faite des taux respectifs de chacun des régimes concernés.
Ainsi, on peut rappeler que l'annexe 5 estime à 45,8 Md€ le montant des exemptions d'assiette en 2011. Compte tenu d'un taux de cotisation à l'assurance chômage de 6,4% 78 ( * ) et d'un taux moyen de cotisations effectif aux régimes de retraite complémentaire de l'ordre de 10% 79 ( * ) , on peut estimer la perte « brute » de recettes liée aux exemptions d'assiette pour ces régimes à environ 7,5 Md€.
Question n° 24 . Faire le point sur les différences méthodologiques du Gouvernement et de la Cour des comptes en matière de chiffrage des « niches sociales ».
Les différences méthodologiques de chiffrage en matière de « niches sociales » entre les Gouvernement et la Cour portent essentiellement sur le chiffrage des exemptions d'assiette. Il convient de souligner que l'évaluation des effets des exemptions d'assiette en matière sociale revêt, compte tenu des niveaux de taux de cotisations, un caractère nécessairement quelque peu conventionnel. En effet, l'assujettissement aux taux de droit commun des différents éléments exemptés aurait nécessairement un effet majeur sur le comportement des entreprises qui ajusteraient pour partie leur politique de rémunération pour tenir compte du coût induit par un niveau plus important de prélèvements.
Par ailleurs, il convient de rappeler que si les exonérations font l'objet, dans une large mesure, voire intégralement pour celles qui sont compensées par le budget de l'Etat, d'un suivi par les organismes de sécurité sociale qui permet d'en mesurer précisément l'impact financier, s'agissant des dispositifs impactant l'assiette (exemptions et autres dispositifs d'assiettes forfaitaires ou ad hoc), les travaux d'analyse sont plus récents et plus délicats, les données nécessaires n'étant pas dans la plupart des cas disponibles au travers des informations fournies par les employeurs dans le cadre de leurs obligations déclaratives.
Le tableau présenté plus loin donne la décomposition des pertes de recettes liées aux dispositifs d'exonérations de cotisations et d'exemptions d'assiette (pertes brutes d'assiettes, pertes brutes de recettes et pertes nettes de recettes), pour l'année 2009, telles que présentées par la Cour des comptes dans le RALFSS 2010 et par le Gouvernement dans l'annexe 5 du PLFSS 2011.
Les estimations de la Cour des comptes et du Gouvernement font apparaître plusieurs différences :
- Le Gouvernement estime des pertes nettes de recettes tandis que la Cour des comptes calcule des pertes brutes de recettes. Le Gouvernement déduit en effet des pertes brutes de recettes les contributions et les prélèvements particuliers qui sont opérés sur certaines rémunérations comme les retraites supplémentaires, les stock-options... La Cour des Comptes considère des pertes de recettes nettes uniquement de la CSG-CRDS lorsque la niche évaluée est soumise à ces contributions mais pas des autres prélèvements spécifiques. Elle ne tient en particulier pas compte du forfait social. La méthode retenue par la Cour revient donc à considérer implicitement qu'en cas d'assujettissement de ces assiettes aux taux de droit commun, les contributions spécifiques existantes seraient maintenues : or, une telle situation reviendrait à taxer davantage ces assiettes aujourd'hui exemptées que l'assiette des rémunérations « classiques ».
- Les écarts sur les pertes brutes de recettes s'expliquent par :
o Des hypothèses de taux différentes :
§ La Cour des comptes retient un taux de 37,88% pour les cotisations sociales, ce qui correspond au montant qui serait perçu au titre de l'assujettissement aux cotisations sociales sur l'ensemble du salaire (13,55% pour la maladie, 16,65% pour la vieillesse, 5,4% pour la famille, 2,28% pour les ATMP). Pour les contributions sociales, la Cour des comptes retient un taux de 8% (7,5% de CSG et 0,5% de CRDS) 80 ( * ) .
§ Le Gouvernement retient un taux de cotisations sociales de 30,69%, ce qui correspond montant qui serait perçu au titre de l'assujettissement aux cotisations et contributions sociales sur le salaire au-delà du plafond de la sécurité sociale, soit 22,93 % du salaire brut pour les cotisations (13,55% pour la maladie, 1,7% pour la vieillesse, 5,4% pour la famille, 2,28% pour les ATMP) et 7,76% du salaire brut pour les CSG et CRDS (7,5% de CSG et 0,5% de CRDS prélevées sur 97% des revenus d'activité). Ce choix de taux de cotisations est justifié par le fait que les avantages consentis s'ajoutent aux rémunérations ordinaires et ont donc tendance à déplacer le total de la rémunération vers ou au-delà du plafond de la sécurité sociale, limite au-delà de laquelle les taux du régime général décroissent. En outre, l'application d'un taux minoré permet de tenir compte des ajustements que les entreprises ne manqueraient pas d'opérer sur leur politique de rémunération pour s'adapter à la hausse des prélèvements sociaux.
o Des écarts sur les pertes brutes d'assiettes :
§ Une partie de ces écarts tient au fait que les assiettes retenues par le Gouvernement sont des assiettes connues pour l'année 2009 tandis que la Cour des comptes se base sur des données de l'année 2009 encore provisoires (PLFSS 2010). Ceci explique les écarts d'assiettes pour l'intéressement et la prévoyance notamment.
§ Pour la participation et l'intéressement, le Gouvernement prend comme assiette les sommes comptabilisées en 2008 qui sont en fait versées en 2009. La Cour semble retenir les montants comptabilisés en 2009 (données provisoires, cf. supra ).
§ Concernant les indemnités de licenciement, le Gouvernement retient comme assiette les indemnités de licenciement au-delà des indemnités conventionnelles (la part des indemnités inférieure au montant conventionnel pourrait être considérée comme correspondant à la réparation d'un préjudice autre que la perte de revenu) tandis que la Cour des comptes tient compte des indemnités au 1 er euro .
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Question n° 25 . Indiquer le coût du plafonnement des salaires pris en compte pour les cotisations de l'assurance vieillesse, des régimes de retraite complémentaire et de l'assurance-chômage, par rapport à une situation où il n'existerait pas (pour les années 2009 à 2011).
1/ Le déplafonnement des 14,95 points de cotisations retraite aujourd'hui limitées à la part du salaire inférieur au plafond de la sécurité sociale aurait représenté pour chacune des deux années 2009 et 2010 une recette « brute » de l'ordre de 12 Md€ (c'est-à-dire hors effet d'ajustement des entreprises compte tenu de la hausse des prélèvements).
2/ Le déplafonnement des 6,4 points de cotisations chômage aujourd'hui limitées à la part du salaire inférieure à 4 fois le plafond de la sécurité sociale représenterait une recette « brute » de l'ordre de 700 M€ en se fondant sur les données les plus récentes de l'INSEE portant sur les revenus 2007.
3/ Il n'est en revanche pas possible à ce stade de donner une estimation de la recette induite par le déplafonnement au-delà de 3 fois le plafond de la sécurité sociale des cotisations de retraite complémentaire des non cadres et de 8 fois le plafond de la sécurité sociale des cotisations de retraite complémentaire des cadres. L'assiette concernée est une fraction trop réduite de la masse salariale totale pour être mesurée avec les outils disponibles.
III. DONNÉES CHIFFRÉES
Question n°26. Fournir, sous forme de fichier Excel, les données relatives aux dépenses fiscales et aux modalités de calcul de l'impôt figurant dans le fascicule des « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2011.
Réponse :
Les données seront transmises par voie dématérialisée.
Question n°27 . Fournir, sous forme de fichier Excel, les données relatives aux allégements de cotisations sociales et aux exemptions d'assiette figurant dans l'annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.
Les données seront transmises par voie dématérialisée.
Question n°28 . Fournir, sous forme de fichier Excel, la liste et le chiffrage, pour les années 2009 à 2011, des modalités de calcul de l'impôt ne figurant pas dans le fascicule des « Voies et moyens ».
Réponse :
Il n'existe pas de liste autre que celle des modalités de calcul de l'impôt présentée au tome II des voies et moyens annexé au PLF. Elle correspond à des mesures anciennement regardées comme des dépenses fiscales et vise à permettre leur suivi dans le temps.
Par conséquent, il n'est pas établi de liste plus large qui détaillerait toutes les mesures générales tendant à atténuer tel ou tel impôt. Une telle liste, nécessairement très longue, supposerait de se référer à une sorte d'impôt « maximum immanent », concept qui n'existe évidemment pas. Aussi, lorsque le législateur souhaite réformer un impôt, à la différence des dépenses fiscales, il considère en principe directement celui-ci pour s'assurer de l'équilibre entre le produit budgétaire souhaité et les effets redistributifs attendus. Ce sont par conséquent deux raisonnements différents, complémentaires, et reposant sur des outils de chiffrage et de suivi eux-mêmes distincts.
* 69 (19,6-2,1)*0,5+(19,6-5,5)*2,6.
* 70 chiffrage réalisé à partir du compte semi définitif de l'INSEE, pour 2007 en nouvelle base (base 2005)
* 71 « Par contre, l'avoir fiscal a été considéré comme une « dépense fiscale » pour deux raisons : - d'une part, il y a incertitude sur la norme actuelle du système fiscal français : est-on resté au principe de la double imposition économique des revenus des sociétés : une fois au niveau de la personne morale, une fois au niveau du propriétaire, personne physique, comme avant 1965, ou se dirige-t-on vers un système qui ne retiendra comme contribuable que les personnes physiques ? - d'autre part, l'objet de cette mesure est manifestement « d'inciter » les contribuables à utiliser leur épargne au financement des entreprises en accroissant le rendement net de leur placement sur le marché financier. »
* 72 La déduction des charges réelles, telles que les intérêts d'emprunt ou les travaux, pourraient toutefoisconduire à un taux de charge plus élevé.
* 73 - les limites de RFR ont été maintenues à leur niveau actuel pour les contribuables concernés par le quotient conjugal ;
- les gains budgétaires sont indiqués en émission.
* 74 Sont pris en compte les enfants à charge de droit (mineurs ou invalides quelque soit leur âge, en résidence exclusive ou alternée) ou rattachés (célibataires majeurs ouvrant droit à une majoration du nombre de parts), ainsi que les personnes à charge autres que les enfants (personnes vivant sous le toit du contribuable et titulaires d'une carte d'invalidité d'au moins 80 %).
* 75 Ou quart de part supplémentaire en cas de résidence alternée de l'enfant à charge.
* 76 Taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant de cession de titres de participation et de certaines parts de FCPR et de SCR, ainsi que, sous certaines conditions, de leurs distributions.
* 77 Ces exceptions sont identifiées et chiffrées pour information dans l'annexe 5 bien que ne relevant pas stricto sensu de son champ (qui ne couvre que les régimes de base) : il s'agit de l'exonération des contrats d'apprentissage, qui concerne, en plus des cotisations de sécurité sociale, les cotisations de retraite complémentaire et d'assurance chômage, de l'exonération pour les travailleurs occasionnels dans les exploitations agricoles qui concerne, en plus des cotisations de sécurité sociale, certaines cotisations conventionnelles et du régime micro social (autoentrepreneur) qui recouvre également la retraite complémentaire des travailleurs indépendants.
* 78 Ce taux ne s'applique que sur la partie des salaires inférieure à 4 fois le plafond de la sécurité sociale. Pour effectuer l'estimation de la perte de recettes, on néglige cet effet.
* 79 Ces régimes sont financées par environ 50 Md€ de cotisations recouvrées chaque année pour une assiette proche de 500 Md€.
* 80 Sur 100% de l'assiette