b) Les quatre critères initiaux (1981)
Le Gouvernement définissait initialement les dépenses fiscales en fonction de quatre critères :
- l'ancienneté ;
- la généralité ;
- la doctrine ;
- le caractère incitatif.
Ces critères étaient parfois incompatibles. Ainsi, le critère du caractère incitatif n'est pas nécessairement compatible avec celui de généralité : par exemple, dans le cas de l'IR, le taux libératoire applicable aux plus-values a bien pour objet de favoriser l'investissement, alors qu'il concerne un nombre suffisant de contribuables pour être considéré comme satisfaisant au critère de généralité, et n'est donc pas considéré comme une dépense fiscale.
Les critères d'ancienneté et de conformité à la doctrine étaient quant à eux très flous. Selon le critère d'ancienneté, « certaines mesures, même si elles ont pu paraître dérogatoires au moment où elles ont été prises, finissent par s'incorporer à l'ordre juridique et par devenir une « norme » au bout d'un certain nombre de décennies » : comment interpréter ce « certain nombre de décennies » ? Et qui définissait la « doctrine », si ce n'était le Gouvernement lui-même ?
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Les quatre critères retenus par le Gouvernement en 1981 « En cas de difficulté ou d'hésitation, on peut (...) recourir à des critères théoriques qui ne sont jamais suffisants mais qui facilitent l'appréciation à porter sur la nature de la mesure. Ces critères, qui peuvent être ou non combinés entre eux, sont les suivants : « - ancienneté de la mesure : certaines mesures, même si elles ont pu paraître dérogatoires au moment où elles ont été prises, finissent par s'incorporer à l'ordre juridique et par devenir une « norme » au bout d'un certain nombre de décennies, « - caractère général de la mesure : une disposition qui concernerait la très grande majorité des contribuables ou des opérations assujetties peut être considérée comme une norme, « - rattachement de la mesure à un principe considéré comme une norme par la majorité de la doctrine, « - enfin, à l'inverse, toute disposition dont l'objet est d'inciter les contribuables à adopter un certain comportement ne peut qu'être une dépense fiscale si on admet que la norme est la neutralité de la structure fiscale. « Il importe cependant de souligner qu'aucun de ces critères n'est absolu, que leur liste ne peut être exhaustive, qu'ils ne dispensent jamais d'un raisonnement sur la norme, et surtout que la « réciproque » n'est jamais vraie (on ne peut pas raisonner a contrario) : « - il existe des dispositions récentes qui ont valeur de norme car le législateur a par définition le pouvoir de modifier la norme : ainsi par exemple, on peut considérer que depuis 1976, la norme en France est l'imposition générale des plus-values et donc que toute exonération est une dérogation et constitue une dépense fiscale, ce qui n'était pas le cas avant cette date, « - une mesure peut ne concerner qu'un nombre réduit de contribuables sans pour autant être une dépense fiscale, « - enfin, de très nombreuses dispositions sont des dépenses fiscales bien qu'elles n'aient aucun caractère incitatif (il s'agit notamment de toutes les mesures ayant pour objet d'accorder un avantage fiscal assimilable à une aide aux bénéficiaires de certaines catégories de revenus ou de simplifier l'administration de l'impôt). » Source : fascicule des « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 1981 |