2. Une deuxième contrainte : la LPFP 2011-2014 et la révision en cours de la Constitution
A cette première contrainte s'ajoutent, de plus en plus, des contraintes d'ordre interne.
a) La LPFP 2011-2014
La LPFP 2011-2014, bien que n'ayant pas de portée supra-législative, comprend des objectifs précis. Cependant, tous ces objectifs n'ont pas la même valeur.
(1) Des objectifs contraignants : les dépenses de l'Etat et des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, et les mesures nouvelles sur leurs prélèvements obligatoires
Dans le dispositif de la LPFP 2011-2014, les seuls objectifs censés être contraignants pour le Gouvernement sont :
- les montants maximaux prévus pour les dépenses de l'Etat et pour les régimes obligatoires de base de sécurité sociale, figurant respectivement aux articles 5 et 8 ;
- les montants minimaux de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires de l'Etat et des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, inscrits à l'article 9.
En effet, c'est seulement en cas de non respect global de ces obligations que l'article 15 de la LPFP prévoit que le Gouvernement doit prendre des mesures nouvelles sur les dépenses ou les recettes (avec une possibilité de fongibilité entre effort sur les dépenses et effort sur les recettes).
La LPFP 2011-2014 définit donc une règle en termes d'effort de réduction discrétionnaire du déficit. De ce point de vue, il s'agit d'une règle d' « effort structurel » 21 ( * ) , mais avec certaines atténuations :
- il existe des « points de fuite » (administrations publiques locales, assurance chômage, régimes complémentaires de retraite) ;
- la réduction programmée du déficit n'est pas égale à l'effort structurel, du fait d'une hypothèse de croissance délibérément très optimiste (2,5 % de 2012 à 2014) et d'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB supérieure à 1 (alors que l'effort structurel se calcule en supposant que la croissance est égale à son potentiel et que cette élasticité est égale à 1).
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La notion d' « effort structurel » L'effort structurel se définit comme la seule réduction du déficit résultant de l'action du gouvernement sur les dépenses et sur les recettes. Plus précisément, il s'agit de la somme des mesures nouvelles sur les recettes et de la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel. Cette notion « corrige » donc l'évolution du déficit structurel des fluctuations de prélèvements obligatoires provenant de celles de l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB. Son avantage par rapport à la notion de réduction du déficit structurel est, outre le fait qu'elle prend uniquement en compte les facteurs qui dépendent de l'action du Gouvernement, qu'elle neutralise des évolutions non pérennes. |
* 21 On rappelle que, dès son rapport sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2010, rendu public le 9 février 2010 (n° 278, 2009-2010), votre rapporteur général formulait « une proposition de règle en termes d'effort structurel ».